中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：價值轉(zhuǎn)化、模式轉(zhuǎn)變和實踐路徑

摘要：鄉(xiāng)村振興對于我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)十分重要。當前，國家建設(shè)重難點仍在農(nóng)村治理。新時期，以習近平同志為核心的黨中央不斷推出和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的措施，加快實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，成效明顯。但當前我國農(nóng)村社會發(fā)展還存在許多問題。因此，鄉(xiāng)村治理須重塑治理主體，完善聯(lián)動機制。這將為農(nóng)村基層管理工作奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供強大的動力。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；鄉(xiāng)村治理；實踐路徑

1 “高質(zhì)量鄉(xiāng)村治理”嶄新的時代命題

“高質(zhì)量鄉(xiāng)村治理”是具有時代意義的課題，是中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理模式大致分為四個階段。一是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的縣政村治階段，它發(fā)展依賴于傳統(tǒng)宗族和鄉(xiāng)紳等，國家對農(nóng)村社會政權(quán)控制較薄弱。二是集體化階段，國家通過農(nóng)業(yè)合作社和人民公社，對農(nóng)村社會全方位統(tǒng)治，是高度集中階段。三是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村社會取得一定自治，進入“村民自治”時期。四是新時代下，我國高質(zhì)量發(fā)展對鄉(xiāng)村治理也提出新要求，要以推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為重點，使鄉(xiāng)村高質(zhì)量治理激活發(fā)展新動力。

中國社會矛盾改變也對農(nóng)村治理方式提出新需求。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高?；鶎诱延晒芾碚咿D(zhuǎn)向服務(wù)者[1]。

我國鄉(xiāng)村治理正處于高質(zhì)量發(fā)展階段，農(nóng)村高質(zhì)量治理受到治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與社會主要矛盾變化的共同作用。目前鄉(xiāng)村基層治理效能歸納為制度化路徑和主體性路徑。我們必須把農(nóng)村高質(zhì)量治理融入國家治理現(xiàn)代化進程中。本課題擬圍繞“高質(zhì)量鄉(xiāng)村治理”的價值取向、模式轉(zhuǎn)型與實現(xiàn)路徑展開

研究。

2 鄉(xiāng)村治理的溯源

下面將從價值取向、工作重點和決策幅度三方面來整理[2]。

2.1 價值取向：從生存到生產(chǎn)再到生活

傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會時期，農(nóng)村治理以非正式制度與鄉(xiāng)紳制為主導。此時期注重家族和血緣關(guān)系，有助于維護社會穩(wěn)定。從自身生存需求出發(fā)，發(fā)展農(nóng)業(yè)，做到人與自然和諧共生[3]。作為文化載體，人們的精神方面得到了發(fā)展。社區(qū)的凝聚力，加強社區(qū)的自治與發(fā)展。

集體化時期，注重集體主義價值取向，對增強農(nóng)民的集體意識、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定具有重要意義。勞動作為高尚品德受到農(nóng)民廣泛關(guān)注。這將促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，提高農(nóng)民積極性。此外，還注重公平與正義價值取向，有利于促進鄉(xiāng)村社會的公平正義。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期，“分田到戶，自負盈虧”制度對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。促進了生產(chǎn)技術(shù)的迭代，擴大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)了生產(chǎn)資料配置的根本轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理時期，黨的十八屆五中全會提出加快社會治理體制。2018年中央一號文件對“依法治國、德治有機統(tǒng)一”提出了更高要求。黨的十九大報告指出，我國社會矛盾發(fā)生變化，對“共治共建共享”這一重大戰(zhàn)略作出新安排。體現(xiàn)出國家價值理念已從生產(chǎn)轉(zhuǎn)為生活。

2.2 工作重心：從內(nèi)部建設(shè)到內(nèi)外兼顧再到鄉(xiāng)村治理

傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會時期，人們通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，增加農(nóng)作物產(chǎn)量，以滿足生存需求。此時，人們注重家族和家庭觀念，通過傳承家風等，強化家族和家庭凝聚力。同時加強社區(qū)建設(shè)與管理，通過參與社區(qū)事務(wù)、維護社區(qū)秩序等推動社區(qū)和諧發(fā)展。

集體化時期，注重發(fā)展農(nóng)業(yè)，充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)熱情，生產(chǎn)方式由個人生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w生產(chǎn)，生產(chǎn)資料實現(xiàn)公有化。提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。此時工作重心包括農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等方面。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期，農(nóng)民以家庭為單位，把土地等生產(chǎn)資料交給集體組織。農(nóng)民承包進行生產(chǎn)經(jīng)營。他們所得到的收入，除去一小部分交給國家和繳納稅收，其余全部歸農(nóng)民個人支配。這極大地調(diào)動了農(nóng)民的勞動熱情，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)[4]。

現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理時期，重點轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村建設(shè)，充分發(fā)揮社會組織和農(nóng)民主體的作用，提高法治保障作用。形成靈活、開放的新局面。

2.3 決策幅度：從鄉(xiāng)村社會復(fù)雜性到實際政策調(diào)整再到治理主體多元化

傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會時期決策幅度相對較小，主要由于當時社會結(jié)構(gòu)較簡單，人們經(jīng)濟活動和生活方式也較單一[5]。此時，鄉(xiāng)村治理主要依賴傳統(tǒng)習俗和規(guī)矩及當?shù)剜l(xiāng)紳等地方精英的權(quán)威和經(jīng)驗。因此決策比較封閉和保守，決策幅度也相對較小。交通和信息傳播手段的落后，也弱化人們之間的交流和互動，制約著政策制定的幅度與范圍。

集體化時期，農(nóng)民被聯(lián)合起來進行生產(chǎn)，實現(xiàn)了生產(chǎn)資料集體所有制。在此條件下，決策更為集中，決策幅度也相應(yīng)擴大。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期，農(nóng)民在生產(chǎn)中，作為獨立的經(jīng)濟實體從事承包經(jīng)營活動，對土地等生產(chǎn)資料按照合同進行承包、經(jīng)營和管理。其經(jīng)營收入除了上交集體和上繳國稅之外，其余的歸農(nóng)民所有。集體作為發(fā)放方，除承擔必要的協(xié)調(diào)、管理和運作，還向農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)，這就擴大了鄉(xiāng)村決策幅度。

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理時期，需健全農(nóng)村社會治理體系，集黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)作、公眾參與、法治保障于一體，自治、法治、德治三管齊下[6]。為此，農(nóng)村治理要在社會治理方式和社會轉(zhuǎn)型大背景下，在健全基層黨委的領(lǐng)導下，通過發(fā)揮主體意識，強化法治保障，重構(gòu)治理主體，完善聯(lián)動機制，進一步強化基層政府的責任。

3 鄉(xiāng)村治理的模式轉(zhuǎn)變

新中國成立后，我國鄉(xiāng)村治理方式不斷發(fā)展。分為三個階段。每階段的治理模式都結(jié)合實際情況和社會需求進行調(diào)整和優(yōu)化。階段一：新中國成立初期，國家權(quán)力重心下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式納入國家權(quán)力體系。當時我國是整體型社會，鄉(xiāng)村社區(qū)管理堅持集權(quán)式治理。階段二：改革開放后，我國實行村民自治，堅持放權(quán)式管理。階段三：21世紀初，新公共管理理念出現(xiàn)，市場和個體參與社會組織得到重視。黨的十八大后，鄉(xiāng)村治理模式從放權(quán)式治理轉(zhuǎn)向賦權(quán)式治理。

3.1 集權(quán)式治理

黨領(lǐng)導革命，改變了農(nóng)村經(jīng)濟、政治格局。國家向鄉(xiāng)村滲入是20世紀初，集體化時期仍在發(fā)展，并達到空前程度。實際在新中國成立前，黨通過鄉(xiāng)村土改，把自己勢力范圍擴大到鄉(xiāng)村基層，對鄉(xiāng)村社會進行精細化管控。

國民黨統(tǒng)治時期，也曾試過分權(quán)至縣下，但未取得理想效果。建國后，黨對國家權(quán)力進行“下沉”。從組織結(jié)構(gòu)看，國家治理體系已正式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入其中。在縣級層面，設(shè)立正規(guī)行政組織，并配置與之對應(yīng)的管理人員，從而使國家的權(quán)力和制度得以實質(zhì)下沉，促進農(nóng)村行政化發(fā)展。

人民公社成立不到2個月，就撤換了農(nóng)業(yè)高級合作社。人民公社是“政社合一”的體制。讓農(nóng)民走進集體的生活。正是在這樣的決議下，村級組織管理體制逐步形成“三級所有，隊為基本”的局面，這一制度促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。

3.2 放權(quán)式治理

廣西壯族自治區(qū)宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村果園是我國首個村民委員會，受到中共中央肯定[7]，1982年憲法對群眾自治組織村民委員會給予充分肯定。1983年國務(wù)院頒布“村民委員會是基層群眾自治組織，實行村民自治，自我教育，自我服務(wù)”。至此，農(nóng)村社區(qū)形成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為國家正式權(quán)力機構(gòu)、鄉(xiāng)以下的村級組織則依法自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村最基層的組織機構(gòu)，肩負鄉(xiāng)村社區(qū)治理重擔。但僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難完成，必須依靠村委會合作。促進了村民自治，鄉(xiāng)村與國家之間、國家與社會之間不斷地良性互動。由于村委員會具有高度自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法直接向村委會發(fā)號施令，只能通過指導、支持等間接影響村委會的決策。在此過程中，國家將部分權(quán)力下放至鄉(xiāng)村，從而促進鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。然而隨著權(quán)力的下放，政府把大多數(shù)社會公共事業(yè)委托到農(nóng)村，農(nóng)村治理陷入了困境。

3.3 賦權(quán)式治理

“賦權(quán)”是對個體或組織進行賦權(quán)，挖掘與激發(fā)潛能的過程。它讓被賦權(quán)的個人或組織以自治的方式作出決定和行動，農(nóng)村治理因國家權(quán)力下放而陷入“瓶頸”，因此，國家逐步向賦能型轉(zhuǎn)變。十六屆三中全會將強化“自主管理”和“自主服務(wù)”兩方面，以強化農(nóng)村社會保障和服務(wù)為重心。把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”這一點，在十七大報告中表述更為清晰。2008～2010年中央一號文件可見國家向農(nóng)村賦權(quán)的事實，在2012年的十八大報告中，更清晰地表明了。雖然十八大報告仍沿用社會管理理念，但從其含義已經(jīng)越來越接近社會治理了。在強調(diào)管理、服務(wù)和引導的同時，也強調(diào)群眾在社會管理中的基礎(chǔ)作用。

4 鄉(xiāng)村治理的聯(lián)動機制

農(nóng)村治理工作需統(tǒng)籌全局。如農(nóng)村治理中各因素獨立運作，一方面很難形成有效合力，另一方面也可能會加劇各要素間的矛盾，從而嚴重制約鄉(xiāng)村社區(qū)治理進程。推進鄉(xiāng)村振興，要堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，夯實基層基礎(chǔ)健全治理體系。以共建共享共治為重點，健全自治、法治、德治一體的治理體系。

4.1 完善基層黨委領(lǐng)導

領(lǐng)導農(nóng)村工作是我黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢。鄉(xiāng)村治理工作是一項系統(tǒng)工程，必須毫不動搖地堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導，為健全鄉(xiāng)村治理體系提供堅強的政治保證。讓縣、鄉(xiāng)黨委切實擔負起一把手的責任，加強和完善基層黨組織對基層組織的領(lǐng)導，深入開展黨員聯(lián)系群眾活動，切實解決問題，讓基層黨組織根植于農(nóng)民內(nèi)心深處，把政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)為現(xiàn)實成效。農(nóng)村黨委要堅持領(lǐng)導農(nóng)民、為民服務(wù)，獲得農(nóng)民的信賴和支持，實現(xiàn)善治，推動鄉(xiāng)村振興。

4.2 強化基層政府責任

鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在于基層政府。因此，政府要不斷強化責任意識，建設(shè)成為服務(wù)型政府。一是明確鄉(xiāng)村基層政府的職責范圍；二是強化行政管理能力；三是要強化監(jiān)督；四是推進村民參與[8]；五是加強各部門的合作與協(xié)調(diào)。

4.3 發(fā)揮社會組織作用

近年來我國社會組織數(shù)量不斷增加，在鄉(xiāng)村基層治理中也愈發(fā)重要。一是促進農(nóng)村社會多樣化發(fā)展；二是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；三是培育農(nóng)村社會資本。

4.4 培育農(nóng)民主體意識

農(nóng)村振興必須維護農(nóng)民的根本利益和堅持主體地位，即堅持“以人民為中心”，才能激發(fā)億萬農(nóng)民的潛能，調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性。使農(nóng)民真正成為農(nóng)村振興的受益主體、建設(shè)主體和治理主體。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，培養(yǎng)農(nóng)民主體意識[9]。可從以下方面著手：一是宣傳與教育，政府加大對農(nóng)村管理的宣傳力度，增強農(nóng)民參與意識；二是參與決策，政府構(gòu)建有效的參與機制，使農(nóng)民在參與鄉(xiāng)村治理的過程中，使其感到自己的呼聲得到重視，增強其主體意識；三是培訓與能力建設(shè)，基層組織為農(nóng)民提供技能和素質(zhì)提升的機會，使其更好地參與鄉(xiāng)村治理；四是建立激勵機制，對積極參加鄉(xiāng)村治理工作的農(nóng)民給予適應(yīng)的獎勵和表彰，調(diào)動其積極性；五是增強黨的領(lǐng)導能力，為培養(yǎng)農(nóng)民主動參與提供堅強的組織保障。

4.5 提升法治保障力度

全面依法治國的背景下，農(nóng)村治理也要走法治道路。在三治體制下，法治是實現(xiàn)自治與德治的保障，法制健全能有效地約束農(nóng)村公共權(quán)利，更好維護農(nóng)民權(quán)益。就要把德治與自治有機結(jié)合，必須堅持法治。一是堅持科學立法，完善鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系；二是加強農(nóng)村綜合執(zhí)法能力，并建立有效的責任制體系；三是堅持公正司法，加大審判監(jiān)督力度；四是堅持司法為民，遇事有人管，讓百姓切實感受到公平正義；五是深入開展農(nóng)村法治教育，以加強農(nóng)民法律素質(zhì)建設(shè)。

參考文獻

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