城中村改造“頂層設(shè)計”的廣州經(jīng)驗

【摘要】城中村是我國城鄉(xiāng)二元土地、戶籍制度在快速城鎮(zhèn)化進程中形成的特有產(chǎn)物，是城市更新最為復(fù)雜、尤為重要的改造對象。文章通過梳理廣州城中村改造的相關(guān)研究、規(guī)劃和實踐，從制度建立路徑、管理工作機制、實施方案編制、資金保障措施四個方面，總結(jié)了廣州城中村改造工作中的頂層設(shè)計，以期為其他城市的城中村改造工作提供參考。

【關(guān)鍵詞】城中村改造；頂層設(shè)計；改造經(jīng)驗

【中圖分類號】TU984 【文獻標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-6028（2025）01-0091-03

0 引言

2023年7月有關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》明確指出，城中村改造作為超大特大城市的城市更新重點工程，與棚戶區(qū)、老舊小區(qū)改造不同，存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、居民意愿差距、投入資金大、投資周期長和風(fēng)險高等特點，需要建立有效的頂層設(shè)計進行統(tǒng)籌實施。通過梳理城中村改造經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，廣州作為我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的中心城市，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的前沿陣地，基于三舊改造工作，城中村改造已經(jīng)形成完整清晰的頂層設(shè)計[1]。

1 城中村改造背景

城中村集聚了綜合環(huán)境差、消防隱患大、治安管理差等城市問題?？焖俪擎?zhèn)化推動著我國房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，問題矛盾較少或區(qū)位條件優(yōu)越的城中村被大量拆除，通過增加容積率、提升環(huán)境等方式，新建具有商業(yè)、辦公、居住等功能的建筑。而矛盾突出或區(qū)位條件較差的城中村被留下，成為城市發(fā)展遺留的巨大存量空間。

隨著眾多大中城市進入城鎮(zhèn)化進程中后期，可供城市發(fā)展建設(shè)的增量土地逐漸縮減，城市開發(fā)建設(shè)模式逐步向存量空間優(yōu)化轉(zhuǎn)換。城中村作為城市的巨大存量空間，成為當(dāng)前城市更新的重要對象。與傳統(tǒng)過度房地產(chǎn)化的改造不同，城中村改造在居民延續(xù)、文化傳續(xù)、公共空間供給方面的價值不斷提高。

2009年廣東省作為我國推行存量空間優(yōu)化提升工作的先行示范區(qū)域，是我國最早期、規(guī)模最大的城市更新“試驗田”，奠定了廣州摸索城中村改造模式更新的基石[2]。2023年末，廣州市城鎮(zhèn)化率達到86.76%，進入城鎮(zhèn)化中后期。在當(dāng)前精細化管理環(huán)境下，面對城中村現(xiàn)實，廣州更加注重民生服務(wù)和公眾共同參與，有關(guān)部門主導(dǎo)頂層設(shè)計，推動市場開展系統(tǒng)改造，以實現(xiàn)經(jīng)濟、文化、社會的可持續(xù)發(fā)展。

2 廣州城中村改造歷程

城中村是城鄉(xiāng)發(fā)展交織的矛盾體，廣州城中村普遍存在人口復(fù)雜、街巷狹窄、治安環(huán)境差等問題，而且村民產(chǎn)權(quán)意識、經(jīng)濟意識也普遍強于其他城市，不同村莊在模式、效果上差異較大。雖然因素復(fù)雜、操作困難，但城中村改造仍是解決城市問題的重要舉措。

2.1 粗放實踐階段

20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初是城中村改造的粗放實踐階段。20世紀(jì)80年代中期，廣州經(jīng)濟高速發(fā)展，大量人員進城務(wù)工，催生了以出租屋為特征的城中村快速發(fā)展，出現(xiàn)了一系列城市問題，為此有關(guān)部門開展了舊城住宅區(qū)、危房改造工作，大量資本涌入，規(guī)模迅速擴張。2002年5月，廣州發(fā)布《廣州市關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》，實施有關(guān)部門主導(dǎo)的城中村改造，明確規(guī)定禁止開發(fā)商參與，開展138個城中村改制，實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)居，撤銷村委會建制建立社區(qū)居委會。由于投入有限，村民因原有租金效益較好改造意愿弱，改造進程放緩[3]。2006年，有關(guān)部門推行“一村一策”，開始允許社會資本的進入，市場主導(dǎo)城中村改造快速推進。這個階段城中村改造存在多種模式，一是由村集體經(jīng)濟組織通過自籌資金進行自主改造，二是村和企業(yè)合作進行改造，三是有關(guān)部門征收儲備，其中村企合作的獵德模式較為成功，在全市范圍內(nèi)廣泛推廣[4]。

2.2 三舊改造階段

2009—2014年間，作為三舊改造的重要組成部分，城中村改造快速推進。2008年廣州專門設(shè)立三舊改造辦，2009年有關(guān)部門相繼出臺改造政策，如《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》，其中規(guī)定有關(guān)部門可對農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)為國有用地進行審批?！蛾P(guān)于推進城中村（舊村）整治改造的實施意見》等文件也明確了開放社會多元主體參與、土地增值收益共享機制等政策。三舊改造階段釋放了極大的市場動力，村民、村集體和參與改造的房地產(chǎn)企業(yè)都取得了良好的收益，村民、集體改造意愿大幅提升，改造規(guī)模巨大，城市面貌、交通等得到較大改善。這一階段以城中村整體拆遷、連片改造為主，房地產(chǎn)化引領(lǐng)，缺乏總體管控，產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，導(dǎo)致后續(xù)稅收難以提升、集體收入難以持續(xù)、公共服務(wù)維護后續(xù)保障難等一系列問題。

2.3 系統(tǒng)更新階段

2015年至今，作為城市更新的重要組成部分，城中村改造進入系統(tǒng)更新階段。2015年初，國內(nèi)首個城市更新專門職能機構(gòu)廣州市城市更新局成立。此后，廣州搭建“1+1+N”政策體系，發(fā)布《廣州城市更新辦法》《廣州市城市更新辦法配套文件》《廣州市城市更新條例（征詢意見稿）》等一系列政策文件和配套指引?！胺乐勾蟛鸫蠼ā背蔀槌侵写甯脑熘餍?，一大批準(zhǔn)備或正在開展的城中村改造項目暫?；蛉∠Ｔ趪?yán)格控制土地供給的背景下，城中村改造步入以精細化、高質(zhì)量、穩(wěn)妥有序為特征的內(nèi)向發(fā)展的系統(tǒng)更新階段。2023年7月《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》發(fā)布，城中村改造成為城市更新重要工程，重點解決城中村民生問題。這一階段城中村改造以城市可持續(xù)發(fā)展為主要目標(biāo)，有關(guān)部門統(tǒng)籌和管控加強，改造進程整體放緩，進入摸索新路徑階段。

3 廣州頂層設(shè)計經(jīng)驗

本文從制度建立路徑、管理工作機制、實施方案編制、資金保障措施四個方面進行總結(jié)，對廣州城中村改造的經(jīng)驗進行梳理，形成了完整清晰的頂層設(shè)計，對于當(dāng)前如火如荼的城中村改造工作開展意義重大。

3.1 制度建立路徑的頂層設(shè)計

廣州城中村規(guī)模大、問題復(fù)雜、發(fā)展?jié)摿Σ煌枰獙ΠY下藥，出臺政策體系、管理制度與監(jiān)管機制等，才能有效支撐項目實施，因此廣州制定了“定范圍、定試點、試點先行先試、經(jīng)驗反導(dǎo)”的制度建立路徑。

在范圍確定上，將改造范圍確定為具有重大發(fā)展?jié)摿Φ某鞘幸?guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)的行政村，城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)范圍未納入番禺區(qū)、花都區(qū)、增城區(qū)、從化區(qū)等外圍區(qū)域，對區(qū)內(nèi)城市中心區(qū)、城鄉(xiāng)接合部和其他存在城中村現(xiàn)象的區(qū)域進行了統(tǒng)籌，確定了138個行政村并形成數(shù)據(jù)庫。

在試點選取上，對庫內(nèi)所有行政村開展評估，調(diào)研總結(jié)村莊特征和重點問題，選取居民意愿強、問題突出的代表性村莊作為改造試點。

在試點實施上，采取一村一策，形成“城中村改造復(fù)建物業(yè)性質(zhì)留白、設(shè)置綜合產(chǎn)業(yè)用地（兼容工業(yè)、公共管理和商業(yè)服務(wù)用地）”“靈活分片辦理規(guī)劃條件和設(shè)計方案審查，支持城中村改造分期分片實施”“優(yōu)化城中村改造用地報批，縮短報批時間”“簡化建設(shè)工程規(guī)劃許可申辦材料，提升城中村改造業(yè)務(wù)辦理便利度”等重要政策。

3.2 管理工作機制的頂層設(shè)計

針對痛點，制定辦法，理順管理工作機制。針對實施中出現(xiàn)的編審程序復(fù)雜、項目審批難、利益沖突難協(xié)調(diào)等突出問題，以實踐為基礎(chǔ)，有關(guān)部門于2023年7月發(fā)布《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實施辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），成為指導(dǎo)城中村改造管理工作機制的“頂層設(shè)計”[5]。

在城市管理統(tǒng)籌中，《辦法》提出編制城中村改造專項規(guī)劃、改造項目中長期規(guī)劃、城中村項目儲備庫、項目年度計劃，確定實施總體框架，確保與城市總體發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向的一致性。在規(guī)劃建設(shè)管理中，提出編制改造單元詳細規(guī)劃、片區(qū)策劃方案、項目實施方案，確定每個城中村的具體方案，確保與城市建設(shè)管理要求的一致性。此外，明確了各項方案編制和審批要求，可以有效指導(dǎo)方案編制管理工作。

在管理實施過程中，《辦法》提出改造項目納入項目儲備庫后，方可推進片區(qū)策劃方案編審，審定前需要完成改造單元詳細規(guī)劃審批，符合規(guī)定后按程序納入項目年度計劃，實施動態(tài)、聯(lián)動管理，在此基礎(chǔ)上開展項目實施方案，為項目實施的編審程序明確了工作流程。此外，還提出不涉及單元重要指標(biāo)、不減少公共設(shè)施供給的項目，下放審批權(quán)限，為審批加速。

充分發(fā)揮有關(guān)部門的統(tǒng)籌、監(jiān)管和支持作用，保障城中村各方利益平衡。依托《辦法》建立完善公眾利益保障機制，完善保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的公眾參與制度，通過農(nóng)轉(zhuǎn)非、集體土地及房屋權(quán)屬、村委會轉(zhuǎn)居委會、農(nóng)村集體資產(chǎn)處置、人居環(huán)境改造、社會保障等政策保障公眾利益。依托《辦法》確定改造主體準(zhǔn)入要求，明晰主體責(zé)任和義務(wù)，提出有關(guān)部門補位政策，調(diào)控投資主體風(fēng)險，積極促進項目實施。依托《辦法》明確土地征收、用地審批、安置補償、產(chǎn)權(quán)注銷與登記、實施監(jiān)管等工作內(nèi)容細則和要求，詳細指導(dǎo)項目推進和退出。

3.3 實施方案編制的頂層設(shè)計

專項引領(lǐng)，分類施策，制定中長期計劃。城中村改造是對存量空間的重構(gòu)，需要系統(tǒng)指引。廣州以《廣州市城中村改造專項規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）作為城中村改造實施方案編制的頂層設(shè)計，主動劃定城中村改造范圍，從“守門員”轉(zhuǎn)向“引領(lǐng)者+守門員”，從靜態(tài)的規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)向以成果藍圖+公共政策為核心的空間治理。

《規(guī)劃》向上銜接《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，落實城市戰(zhàn)略目標(biāo)、國土空間格局、規(guī)劃分區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等，確定城中村改造的目標(biāo)、規(guī)模、分區(qū)分類分步策略，向下傳導(dǎo)制造業(yè)立市的城市發(fā)展戰(zhàn)略意圖，強化歷史生態(tài)保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施供給、完善住房保障。

《規(guī)劃》將實際擁有農(nóng)用土地現(xiàn)狀、城市建設(shè)發(fā)展情況作為標(biāo)準(zhǔn)，將完全沒有農(nóng)用地的農(nóng)村或已完全被城市所包圍的城中村劃定為成熟型城中村，將有少量農(nóng)用地和處于城市近期重點建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村劃定為發(fā)展型城中村，將較多農(nóng)用地的農(nóng)村和近期不列入重點建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村劃定為起步型城中村，結(jié)合實際提出微改造、混合改造、全面改造三類改造類型和策略。

《規(guī)劃》結(jié)合城市總體發(fā)展布局提出分步目標(biāo)和措施，至2025、2030、2035年累計推進城中村改造70、120、155 km2，避免短時間內(nèi)大拆大建和運動式改造。同時明確正負(fù)面清單，優(yōu)先推進涉及“十四五”規(guī)劃近期發(fā)展重點、歷史文化保護、戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域、重點功能片區(qū)、樞紐門戶、交通干道等項目，推動低效存量土地盤活再利用。

3.4 資金保障措施的頂層設(shè)計

統(tǒng)籌資金，探索房票政策，制定安置資金管理機制。龐大的資金壓力、居民安置問題是城中村改造的主要障礙，在保證公共利益的前提下，需要引入既擁有足量資金又具備良好開發(fā)能力的開發(fā)商。

在資金保障方面，鼓勵多渠道籌集城中村改造資金，統(tǒng)籌中央、省級補助資金，市、區(qū)財政投入的三舊改造資金，參與改造市場主體投入的改造資金，原權(quán)利人自籌的改造資金，其他符合規(guī)定的資金等。有關(guān)部門每年還會安排一定的資金，用于城中村改造涉及的城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房建設(shè)、土地整備，統(tǒng)籌不同改造項目之間的經(jīng)濟平衡。

在居民安置方面，探索提出了房票安置政策機制。將被征收人房屋安置補償權(quán)益貨幣量化后，由征收人出具給被征收人購置房屋的結(jié)算憑證，即被征收人可使用房票購買房企所提供的商品房項目。一方面減輕城中村改造前期巨額的資金投入，另一方面有利于商品房去庫存化。

針對重點安置問題，提出了復(fù)建安置資金管理機制。開設(shè)專用監(jiān)管賬戶，由改造部門與開戶銀行、改造主體簽訂協(xié)議，確保專款專用，并要求采用無條件銀行履約保函加現(xiàn)金方式足額繳存。

4 結(jié)語

廣州在城中村改造工作中形成的頂層設(shè)計，是基于大中城市城中村存量空間優(yōu)化提升工作的先行示范。內(nèi)陸城市城中村在空間形態(tài)、社會矛盾、群眾訴求等方面，雖遠遠未達到廣州等城市緊迫的階段，城鄉(xiāng)關(guān)系也呈現(xiàn)了存在一定分割、但物質(zhì)和精神生活存在融合的特征，但有關(guān)城中村的規(guī)劃、計劃等很長一段時間較為空缺，缺乏頂層設(shè)計統(tǒng)籌。當(dāng)前如何用好城中村的政策東風(fēng)，提升城市功能品質(zhì)、釋放居住需求、解決中小企業(yè)安置需求，是城中村改造工作重點，需要基于頂層設(shè)計構(gòu)建完善的“戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃、政策、監(jiān)管”體系，真正用好城中村的存量資源。

參考文獻

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[作者簡介]李啟菊（1983—），女，湖北隨州人，本科，副高級工程師，研究方向：城市更新、生態(tài)城市。