粵港澳大灣區(qū)城市群協(xié)同應(yīng)急現(xiàn)狀、問(wèn)題及優(yōu)化進(jìn)路

[摘要]各類重大突發(fā)事件的跨域性要求加強(qiáng)城市間的應(yīng)急合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群因其特殊性，對(duì)各城市間的應(yīng)急管理協(xié)同能力提出了更高的要求。因此，本文在分析粵港澳大灣區(qū)城市群應(yīng)急管理協(xié)同現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探尋粵港澳大灣區(qū)城市群應(yīng)急管理協(xié)同存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出粵港澳大灣區(qū)城市群應(yīng)急管理協(xié)同優(yōu)化的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]粵港澳大灣區(qū)；城市群；應(yīng)急管理；協(xié)同機(jī)制" " "[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2025.02.016

隨著粵港澳城市群的快速發(fā)展，城市群內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)要素和致災(zāi)因素會(huì)相互疊加，一些重大突發(fā)事件往往會(huì)在城市群內(nèi)部引起連鎖反應(yīng)，事件造成的危害會(huì)呈放大趨勢(shì)。因此，在粵港澳城市群內(nèi)加大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范、有效配置應(yīng)急資源、加強(qiáng)危機(jī)全過(guò)程協(xié)同治理力度就顯得十分必要。然而，粵港澳大灣區(qū)三地在政治理念、法律規(guī)范、政府部門(mén)運(yùn)行機(jī)制等均存在較大的差異，使得三地在應(yīng)急管理體制機(jī)制方面也不盡相同，應(yīng)急協(xié)同存在一定的難度。

一、粵港澳大灣區(qū)城市群協(xié)同應(yīng)急現(xiàn)狀分析

粵港澳大灣區(qū)各城市間簽訂了《粵港澳應(yīng)急管理合作暨大灣區(qū)應(yīng)急救援行動(dòng)合作框架協(xié)議》《粵澳緊急醫(yī)療和消防救援合作機(jī)制協(xié)議》《粵港應(yīng)急管理合作協(xié)議》等系列協(xié)議，就粵港澳加強(qiáng)應(yīng)急協(xié)同做了部署，三地應(yīng)急協(xié)同現(xiàn)狀如下：

一是粵港澳三地已建立應(yīng)急信息共享機(jī)制。在應(yīng)急信息共享方面，粵港澳三地政府之間已建立了聯(lián)系機(jī)制和信息通報(bào)機(jī)制，便于定期分享有關(guān)災(zāi)害與突發(fā)事件的相關(guān)信息以及在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)共享信息和協(xié)調(diào)行動(dòng)。例如，在新冠疫情防控期間，粵港澳三地政府積極開(kāi)展信息共享和聯(lián)防聯(lián)控，有效地遏制了疫情的傳播。

二是粵港澳三地經(jīng)常開(kāi)展應(yīng)急人員交流培訓(xùn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)各城市積極開(kāi)展各類多方參與、實(shí)戰(zhàn)性強(qiáng)的綜合演練和專項(xiàng)演練，通過(guò)邀請(qǐng)合作方派員觀摩、組建聯(lián)合評(píng)估小組、聯(lián)合舉辦小規(guī)模專項(xiàng)演練等形式，增進(jìn)了解、磨合機(jī)制、鍛煉隊(duì)伍，不斷提高各方應(yīng)急救援隊(duì)伍的事故災(zāi)害理論水平和實(shí)戰(zhàn)處置能力，共同提高應(yīng)對(duì)處置跨區(qū)域事故災(zāi)害的協(xié)同作戰(zhàn)能力。例如，香港警察部隊(duì)和廣東省公安廳還曾多次進(jìn)行聯(lián)合演練，提升了跨境爆炸物品掃描、識(shí)別和處理等技能，加強(qiáng)了對(duì)危機(jī)事件的事前排查能力。

三是粵港澳三地在重大災(zāi)害應(yīng)急救援救助方面積極開(kāi)展合作。特別是在自然災(zāi)害層面，粵港澳大灣區(qū)在地理位置上有著緊密的聯(lián)系，又因沿海而容易受到臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的影響，對(duì)臺(tái)風(fēng)的共同應(yīng)對(duì)有著較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。例如，在2018年澳門(mén)臺(tái)風(fēng)“山神”來(lái)襲之際，廣東省各市主動(dòng)向澳門(mén)提供了多項(xiàng)援助；在2019年臺(tái)風(fēng)“山竹”襲擊廣東省期間，香港特別行政區(qū)政府向廣東省提供了大量救援物資和人員支持。

二、粵港澳大灣區(qū)城市群協(xié)同應(yīng)急存在的問(wèn)題

（一）粵港澳大灣區(qū)各城市應(yīng)急大局意識(shí)差異較大導(dǎo)致協(xié)同不暢

粵港澳三地之間由于不同的社會(huì)文化與環(huán)境，影響了三地社會(huì)主體的意識(shí)形態(tài)，使得在應(yīng)急合作中粵港澳大灣區(qū)社會(huì)主體的大局意識(shí)存在差異，導(dǎo)致粵港澳三地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的群眾反應(yīng)、社會(huì)意愿等也不盡相同。以新冠疫情防控期間為例，內(nèi)地政府往往采取管制措施以遏制疫情的擴(kuò)散與發(fā)展，社會(huì)層面也更加會(huì)注重大局，為了統(tǒng)一的目標(biāo)而權(quán)衡個(gè)體利益與社會(huì)利益，各主體對(duì)防控措施配合度較高。而對(duì)于港澳地區(qū)的社會(huì)民眾而言，社會(huì)意識(shí)形態(tài)與社會(huì)公眾參與程度的不同導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)社會(huì)主體在應(yīng)急合作中的思想與步調(diào)不一致，使其應(yīng)急聯(lián)動(dòng)難以保證及時(shí)性，密切性。

（二）粵港澳大灣區(qū)各城市承災(zāi)能力差異較大導(dǎo)致協(xié)同不力

粵港澳大灣區(qū)不同城市的承災(zāi)能力是有差異的，這既包括香港和澳門(mén)特別行政區(qū)與內(nèi)地的巨大差異，也包括內(nèi)地九個(gè)城市在地域、經(jīng)濟(jì)等方面不同所導(dǎo)致的差異。以城市防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)和恢復(fù)能力等四個(gè)方面為評(píng)價(jià)維度建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)各城市的綜合承災(zāi)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果從高到低分別為廣州市、深圳市、東莞市、珠海市、佛山市、中山市、江門(mén)市、惠州市和肇慶市。[1]由此可見(jiàn)，粵港澳大灣區(qū)各大城市的綜合承災(zāi)能力存在較大差異性，這會(huì)造成大灣區(qū)城市群的整體短板效應(yīng)，不利于粵港澳大灣區(qū)城市群整體防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同工作的開(kāi)展。

（三）粵港澳大灣區(qū)三地法律體系差異導(dǎo)致協(xié)同不能

粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同困境之一就在于粵港澳三地法系背景與政治體制的不一致，香港地區(qū)屬于普通法系，澳門(mén)地區(qū)屬于大陸法系，而我國(guó)內(nèi)地則屬于具有中國(guó)特色的大陸法系。三地的法律原則、標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍都存在著較大差異，這為三地進(jìn)行協(xié)商互助、實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理增加了難度。廣東主要依托《環(huán)境保護(hù)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等國(guó)家法律規(guī)范應(yīng)對(duì)突發(fā)事件；香港依托《環(huán)境影響評(píng)估條例》《水污染管制條例》《廢物處置條例》以及行政部門(mén)制定的各種應(yīng)急規(guī)定（如保安局制定的《天災(zāi)應(yīng)變計(jì)劃》）；澳門(mén)則依托《環(huán)境綱要法》《澳門(mén)特別行政區(qū)突發(fā)公共事件之預(yù)警及警報(bào)系統(tǒng)》及系列附屬條例。[2]此外，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：上級(jí)人民政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、協(xié)助下級(jí)人民政府及其相應(yīng)部門(mén)做好有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。但是部分部門(mén)與其他同級(jí)行政部門(mén)之間，粵、港、澳各部門(mén)之間的關(guān)系，沒(méi)有明確的法規(guī)制度約束，在協(xié)作配合上缺少制度性渠道和常態(tài)性陣地，沒(méi)有形成“一盤(pán)棋”的格局。

（四）粵港澳大灣區(qū)各城市應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置差異導(dǎo)致協(xié)同不聯(lián)

從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度分析，大灣區(qū)城市群各城市對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在一定差異，特別是灣區(qū)內(nèi)廣東所屬城市與香港和澳門(mén)差別較大，導(dǎo)致在需要進(jìn)行協(xié)同應(yīng)急時(shí)機(jī)構(gòu)間對(duì)接不夠順暢，難以形成聯(lián)動(dòng)合力。廣東省內(nèi)各市設(shè)立了應(yīng)急管理局或辦公室，隸屬于市政府；而香港特別行政區(qū)則設(shè)立了食藥環(huán)署、消防處等多個(gè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，由特別行政區(qū)政府直接管理；澳門(mén)特別行政區(qū)也設(shè)立了民防總署、警察總局等多個(gè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，屬于行政機(jī)構(gòu)，但與香港不同的是，這些機(jī)構(gòu)都由中國(guó)人民解放軍駐澳門(mén)部隊(duì)負(fù)責(zé)指揮，所以在組織架構(gòu)上有一些特殊性。同時(shí)，香港設(shè)有民安隊(duì)，這是一支政府統(tǒng)轄的志愿應(yīng)急隊(duì)伍，盡管隊(duì)伍有專門(mén)的紀(jì)律，但其性質(zhì)屬于“輔助應(yīng)急部隊(duì)”，若突然爆發(fā)緊急事件，該隊(duì)伍并沒(méi)有決策權(quán)和管理權(quán)。[3]因此，應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同，加大了粵港澳大灣區(qū)各城市間協(xié)商共建應(yīng)急預(yù)案、建立落實(shí)預(yù)警機(jī)制的難度。

三、優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)城市群協(xié)同應(yīng)急的對(duì)策

（一）推動(dòng)粵港澳三地應(yīng)急法律的協(xié)同

法制是發(fā)展的保障，完善健全粵港澳大灣區(qū)城市群應(yīng)急管理協(xié)同的法律制度體系，對(duì)于優(yōu)化應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制十分重要。一方面，建議在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，召集粵港澳三地在應(yīng)急法律領(lǐng)域的知名學(xué)者共同研究制定粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)條例，對(duì)不同形式的突發(fā)事件統(tǒng)一三地的應(yīng)急程序和應(yīng)急處置規(guī)則。另一方面，在粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理的過(guò)程中增強(qiáng)軟法適用的機(jī)制。既要健全區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)程序、法律責(zé)任以及糾紛解決等機(jī)制，確保締約各方履行突發(fā)事件協(xié)同處置協(xié)議，又要加強(qiáng)粵港澳三地應(yīng)急管理社會(huì)組織的合作，共同制定三地適用的應(yīng)急處置內(nèi)部規(guī)則，積極推動(dòng)軟法的跨境適用。[4]同時(shí)，還需要促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)各城市的應(yīng)急預(yù)案之間的協(xié)調(diào)，粵港澳大灣區(qū)聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)案專家小組，應(yīng)當(dāng)針對(duì)涉及到大灣區(qū)內(nèi)全社會(huì)各方面工作、生活過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)估，并完成總體應(yīng)急預(yù)案的編制，由廣東省應(yīng)急管理廳負(fù)責(zé)撰寫(xiě)，報(bào)審批通過(guò)則下發(fā)各區(qū)地方政府，包括香港、澳門(mén)。通過(guò)這種模式，可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的緊急應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。[5]

（二）建立粵港澳三地協(xié)同應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

目前，城市群之間沒(méi)有常設(shè)的應(yīng)急管理決策機(jī)構(gòu)，致使大灣區(qū)的城市群在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，無(wú)法高效地做出決策與調(diào)配資源。良好的組織機(jī)構(gòu)是工作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)，因此應(yīng)當(dāng)在粵港澳大灣區(qū)成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)。由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就三地?zé)o法協(xié)調(diào)事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為突發(fā)事件應(yīng)急處理的最高指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)大灣區(qū)地方政府的應(yīng)急管理部門(mén)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，日常狀態(tài)下負(fù)責(zé)召集各方專家探討制定突發(fā)事件的處置方法和應(yīng)急預(yù)案，保障突發(fā)性環(huán)境事件的高效應(yīng)對(duì)。[6]

（三）統(tǒng)一粵港澳大灣區(qū)城市群各城市的應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)

粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急合作的重要前提。由于信息對(duì)應(yīng)急管理協(xié)同能否順利開(kāi)展以及實(shí)施都有著至關(guān)重要的作用，因此當(dāng)務(wù)之急是建立完善統(tǒng)一的應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)程序標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和規(guī)范三市應(yīng)急合作信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)三地平時(shí)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理和災(zāi)時(shí)應(yīng)急合作信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息和資源共享，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急合作的信息化和常態(tài)化，提高應(yīng)急合作治理和災(zāi)時(shí)應(yīng)急合作的效率。[7]同時(shí)，考慮到粵港澳大灣區(qū)城市群應(yīng)急主體的多元化、差異化，應(yīng)急信息傳遞時(shí)間較長(zhǎng)、傳遞過(guò)程部門(mén)較多，信息時(shí)滯性明顯，易導(dǎo)致收到緊急事件信息時(shí)，已經(jīng)錯(cuò)過(guò)最佳處置時(shí)機(jī)?？梢詷?gòu)建專門(mén)的平臺(tái)，對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行播報(bào)和傳遞。如建立粵港澳三地協(xié)同應(yīng)急管理專項(xiàng)網(wǎng)站，通過(guò)構(gòu)建新的信息交流載體或途徑，提高信息情報(bào)傳遞的時(shí)效性。

（四）引導(dǎo)粵港澳三地社會(huì)主體參與協(xié)同應(yīng)急合作

應(yīng)急合作需要多個(gè)主體之間協(xié)同合作，共同開(kāi)展應(yīng)急處置工作。在粵港澳大灣區(qū)城市群協(xié)同應(yīng)急合作中，除了應(yīng)急管理部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、消防救援部門(mén)等政府公權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織應(yīng)急處置工作，還需要引導(dǎo)社會(huì)力量參與到粵港澳大灣區(qū)的應(yīng)急合作中來(lái)。例如企業(yè)、紅十字會(huì)、志愿者組織等社會(huì)組織，可以在應(yīng)急事故發(fā)生時(shí)提供人員和物資支持；公眾是應(yīng)急事件的直接受益者，他們能為應(yīng)急處置提供重要的信息和反饋；媒體則需要及時(shí)報(bào)道應(yīng)急事件，宣傳應(yīng)急知識(shí)和對(duì)應(yīng)措施，防止謠言傳播。因此，政府部門(mén)應(yīng)該積極引導(dǎo)公民、法人和其他社會(huì)組織積極參與協(xié)同應(yīng)急，增強(qiáng)城市群應(yīng)急協(xié)同的效果。

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