漁政管理在漁業(yè)資源保護(hù)和利用中的作用

摘" 要：中國(guó)水域遼闊，領(lǐng)海管轄從渤海、黃海、東海，一直延伸到南海海域，內(nèi)陸河流、湖（庫(kù)）眾多，星羅棋布，漁業(yè)資源相當(dāng)豐富。漁政管理作為標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)章制度，在管理水域環(huán)境與漁業(yè)資源、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范漁業(yè)經(jīng)營(yíng)行為、推進(jìn)漁業(yè)現(xiàn)代化治理和提升中國(guó)漁業(yè)實(shí)力等方面起到至關(guān)重要的作用。文章探討了漁政管理在漁業(yè)資源保護(hù)與利用中的協(xié)調(diào)作用以及目前存在的問題，對(duì)未來(lái)強(qiáng)化漁政管理作出展望，以期促進(jìn)中國(guó)漁業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：漁業(yè)資源；漁政管理；漁業(yè)發(fā)展；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：S937.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

漁業(yè)資源作為國(guó)家藍(lán)色糧倉(cāng)“菜籃子”工程的重要組成部分，是重點(diǎn)重要的寶貴財(cái)富，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活和生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮重要作用。隨著漁業(yè)活動(dòng)的日益頻繁，生產(chǎn)消耗水產(chǎn)品數(shù)量龐大，經(jīng)營(yíng)從事水產(chǎn)品捕撈、養(yǎng)殖、加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸漁船、漁用設(shè)備、漁具等用品生產(chǎn)貿(mào)易人數(shù)劇增。漁業(yè)資源面臨過度捕撈和環(huán)境污染多重壓力。為規(guī)范漁業(yè)各領(lǐng)域環(huán)節(jié)的活動(dòng)，保障漁業(yè)健康發(fā)展，合理利用和保護(hù)漁業(yè)資源、物種多樣性和水域生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升監(jiān)管能力，就需要更科學(xué)合理的規(guī)章制度和更行之有效的管理方式。為此，眾多專家學(xué)者研究人員全身投入漁政管理研究。

陳青^[1]研究了如何保護(hù)漁業(yè)資源，如何確定漁政管理人員責(zé)任，如何完善漁業(yè)管理政策等方面；陳莉莉等^[2]分析法規(guī)化治理長(zhǎng)三角沿海地區(qū)的海洋漁業(yè)廢棄物面臨的困境；代云云等^[3]研究太湖流域的大型水體生態(tài)漁業(yè)的相關(guān)政策，并分析其影響；何妤如^[4]在漁業(yè)倫理方面討論電魚、毒魚、炸魚等不利于環(huán)境的捕魚行為；AYER A等^[5]研究保護(hù)區(qū)管理模式，為促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)力的健康發(fā)展提供方案。學(xué)習(xí)研究漁政管理，創(chuàng)新漁政管理模式，充分發(fā)揮挖掘漁政管理在漁業(yè)中的潛在核心功能，是未來(lái)漁業(yè)發(fā)展的一大趨勢(shì)。

1 漁政管理在資源養(yǎng)護(hù)中的作用

隨著中國(guó)水產(chǎn)品需求擴(kuò)大，水產(chǎn)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)制造業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)漁業(yè)捕撈蓬勃發(fā)展，越來(lái)越多人參與其中。

為追求經(jīng)濟(jì)效益，漁業(yè)捕撈力度逐步增大，各種大型、中型捕撈船過度捕撈各類不同年齡段的水產(chǎn)品。過度捕撈，超出漁獲資源的恢復(fù)能力，導(dǎo)致漁業(yè)資源逐漸衰退。同時(shí)，過度捕撈、氣候變化以及化學(xué)物質(zhì)污染等因素的相互作用，也會(huì)對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響，進(jìn)而影響漁業(yè)資源^[6]。過度捕撈會(huì)影響魚類豐富度，造成食物網(wǎng)復(fù)雜度降低，甚至導(dǎo)致海洋棲息地退化，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成不良影響^[7]。因此，治理漁業(yè)資源衰退，保護(hù)漁業(yè)資源，需要更多科學(xué)有效的針對(duì)性政策和更嚴(yán)格的監(jiān)督管理。

為避免漁業(yè)資源枯竭，提高漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)能力，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用^[14]。為規(guī)范捕撈業(yè)，促進(jìn)漁業(yè)健康發(fā)展，國(guó)家設(shè)定了禁漁期，設(shè)置了禁漁區(qū)和修復(fù)棲息地等及其他漁業(yè)政策。對(duì)在禁漁期內(nèi)或禁漁區(qū)內(nèi)進(jìn)行漁業(yè)捕撈活動(dòng)的行為人，按行為嚴(yán)重程度進(jìn)行罰款，扣留漁船，吊銷許可證，沒收漁獲物和非法所得，甚至拘留等處罰。禁漁期和禁漁區(qū)的政策，減緩了捕撈力度，為魚類的生長(zhǎng)繁衍和增殖提供保障，為漁業(yè)資源的恢復(fù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)^[8，13]。此外，對(duì)捕撈工具的最小網(wǎng)目尺寸進(jìn)行規(guī)定，也是保護(hù)漁業(yè)資源的有效方式。規(guī)定刺網(wǎng)類、雜漁具、圍網(wǎng)類漁具的最小網(wǎng)目以及網(wǎng)囊尺寸^[10]。這有利于保護(hù)水產(chǎn)品幼苗，進(jìn)而促進(jìn)漁業(yè)資源的增殖。如表1^[10]。

為進(jìn)一步保護(hù)漁業(yè)資源，中國(guó)頒布一系列有利于漁業(yè)資源恢復(fù)的有效政策。比如頒發(fā)捕撈許可，增殖放流，禁用違規(guī)漁具，嚴(yán)禁違規(guī)捕撈方式，建立人工魚類棲息地，防止外來(lái)物種入侵等政策。頒發(fā)漁業(yè)捕撈許可證，打擊非法捕撈，維護(hù)漁民利益^[9]。定期定點(diǎn)增殖放流，豐富魚類種群數(shù)量，提升魚類豐富度，促進(jìn)物種多樣性^{[11，13]}。對(duì)雙船單片多囊拖網(wǎng)和攔截插網(wǎng)陷阱等13種捕魚工具嚴(yán)令禁止^[12]。禁止捕撈瀕危魚種。嚴(yán)禁破壞魚類棲息地。嚴(yán)防生物入侵。建立人工魚類棲息地。這些政策對(duì)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)起到至關(guān)重要的作用。

只有具備全面完善的政策法規(guī)，才能做到有法可依，有效治理漁業(yè)作業(yè)中存在的不法行為，從而更好地保護(hù)漁業(yè)資源。因此，漁政管理在漁業(yè)資源保護(hù)方面，起重大決定性作用。

2 漁政管理在水域環(huán)境保護(hù)中的作用

隨著工業(yè)的快速發(fā)展，環(huán)境污染問題也日益突出。養(yǎng)殖尾水的排放，電魚、炸魚、毒魚等破壞生態(tài)環(huán)境和損害漁業(yè)資源的捕撈方式，都給漁業(yè)水域環(huán)境造成嚴(yán)重不良影響。環(huán)境一旦被破壞，其修復(fù)的過程復(fù)雜而漫長(zhǎng)，耗時(shí)耗力。因此，頒布保護(hù)漁業(yè)水域環(huán)境和整治污染漁業(yè)水環(huán)境的污染物排放和處理的政策，懲治破壞環(huán)境的行為，是治理漁業(yè)水域環(huán)境的關(guān)鍵。

為保護(hù)漁業(yè)水域環(huán)境，國(guó)家堅(jiān)持實(shí)施綠色發(fā)展，修復(fù)水產(chǎn)養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境和發(fā)展健康綠色養(yǎng)殖模式等漁業(yè)政策^[14]。鼓勵(lì)養(yǎng)殖貝藻、濾食性魚類，增殖放流能消耗水體中氮、磷含量的魚類幼苗，以減少漁業(yè)水域環(huán)境中過量的氮、磷污染物^[15]。

除此之外，種植水生植物，實(shí)現(xiàn)水體凈化也是一種有效途徑^[16]。鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)，禁止使用污染性大的藥物，完善循環(huán)水設(shè)施，做好養(yǎng)殖污水處理，嚴(yán)禁超標(biāo)污染物排放，嚴(yán)禁電魚、炸魚、毒魚行為等政策也起到了重大作用。加大對(duì)破壞環(huán)境行為的處罰力度，進(jìn)行多維度整治，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)污染防治，保護(hù)漁業(yè)水域環(huán)境。

有相關(guān)政策的指導(dǎo)和具體要求，就能為治理漁業(yè)水域環(huán)境污染和懲治破壞環(huán)境的行為指明道路。根據(jù)政策，執(zhí)法人員表彰有益于環(huán)保的行為，并對(duì)不利于環(huán)保的行為予以處罰。通過嚴(yán)格執(zhí)法和廣泛宣傳來(lái)提高漁業(yè)從業(yè)人員的法律意識(shí)，形成人人重視環(huán)保的良性循環(huán)，從而有效保護(hù)漁業(yè)水域環(huán)境。

3 漁政管理在規(guī)范漁業(yè)資源利用中的作用

漁業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍廣泛，參與人數(shù)眾多，形式多樣，情況復(fù)雜。因此，頒布漁業(yè)管理?xiàng)l例，規(guī)范漁業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，整治漁業(yè)市場(chǎng)，確保處罰有法可依都十分必要。要有效規(guī)范漁業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，就需要一套明確的標(biāo)準(zhǔn)，并且要有能對(duì)違規(guī)違法行為進(jìn)行處罰的政策。對(duì)此，不少專家學(xué)者進(jìn)行了深入研究。

LONG T等^[17]研究如何對(duì)非法和不受控制的捕魚行為進(jìn)行有效打擊，分析了懸掛他國(guó)國(guó)旗運(yùn)營(yíng)，利用其他船只實(shí)現(xiàn)漁獲物轉(zhuǎn)運(yùn)，在缺乏監(jiān)管的港口上岸，使用偽造文件和船舶標(biāo)識(shí)，停用船舶位置監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等行為，為制定相應(yīng)處罰對(duì)策提供了參考。KUEMALANGAN B等^[18]研究的國(guó)家漁業(yè)通過制定法律來(lái)打擊非法捕撈的策略，分析了使用行政處罰或刑事程序制裁來(lái)治理非法捕撈，為管理不同程度非法捕撈行為提供了思路。

KRISTOFERSSON D等^[19]研究禁止在肯尼亞維多利亞湖海灘使用圍網(wǎng)捕魚的實(shí)踐情況，發(fā)現(xiàn)罰款和沒收漁具等提高違法成本的處罰方法，對(duì)非法捕撈有一定的抑制效果。以上學(xué)者的研究，為制定處罰方案提供了借鑒。

漁政管理在漁業(yè)資源利用中起到重要作用。根據(jù)漁業(yè)政策中捕撈許可管理和漁業(yè)行政處罰的規(guī)定來(lái)授予漁民捕撈許可證^[20]，通過清理和取締“三無(wú)”船舶，來(lái)打擊非法捕撈。這對(duì)保護(hù)漁業(yè)資源，維護(hù)擁有捕撈許可證漁民的合法權(quán)益起到重要作用。

頒發(fā)水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖許可證^[21]，可更好地管理和分類各種養(yǎng)殖行為，劃分養(yǎng)殖區(qū)域，減少因養(yǎng)殖用地引起的養(yǎng)殖糾紛，提升管理水平，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖規(guī)范化、有序化，促進(jìn)水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖的良性發(fā)展。根據(jù)水產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)管理辦法，可懲治哄抬水產(chǎn)品物價(jià)等違規(guī)行為，讓水產(chǎn)品市場(chǎng)更加規(guī)范。根據(jù)水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理?xiàng)l例，可以防止有害水產(chǎn)品流入市場(chǎng)，減少或者避免疾病的發(fā)生^[22]。根據(jù)漁業(yè)水域污染問題處理的規(guī)定，可以對(duì)污染環(huán)境的責(zé)任人進(jìn)行處罰，對(duì)因污染事故而蒙受損失的漁民進(jìn)行補(bǔ)償^[23]。

漁政管理為規(guī)范漁業(yè)利用與經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)漁民合法利益，促進(jìn)漁業(yè)市場(chǎng)有序發(fā)展，維護(hù)漁業(yè)市場(chǎng)安全穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)現(xiàn)代化治理提供堅(jiān)實(shí)的支持與保障。

4 國(guó)外漁政管理的探討以及最新研究

4.1 國(guó)外專家學(xué)者探討

為規(guī)范水產(chǎn)行業(yè)，合理利用漁業(yè)資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。國(guó)外學(xué)者對(duì)此也進(jìn)行了大量研究。

PONTECORVO G等^[24]研究的海洋漁業(yè)管理，分析了為什么會(huì)出現(xiàn)管理失調(diào)的情況，認(rèn)為漁業(yè)資源危機(jī)源于過度捕撈，并指出這是由監(jiān)管的失調(diào)，政治原因和過于貪婪的漁民導(dǎo)致的，為解決漁業(yè)資源危機(jī)和制定合理政策提供了參考。GOZZER-WUEST R等^[25]研究了秘魯漁業(yè)中存在并可改善的方面，提出要改進(jìn)監(jiān)測(cè)和控制等系統(tǒng)以及完善漁業(yè)相關(guān)管理?xiàng)l例的建議，為推動(dòng)漁業(yè)政策的發(fā)展提供借鑒。OBIERO K O等^[26]研究土著知識(shí)與管理漁業(yè)資源的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)土著的知識(shí)對(duì)魚類保護(hù)的重要作用，建議采納土著知識(shí)用于漁業(yè)資源的管理。STANDAL D等^[27]研究挪威在治理非法捕撈過程中面臨的問題，探討了自動(dòng)檢測(cè)漁獲物捕撈量的新技術(shù)，同時(shí)表明為實(shí)踐新的配額控制技術(shù)還需怎樣獲取漁民的支持和理解。以上學(xué)者分析了漁業(yè)資源危機(jī)與政策的關(guān)系，為制定良好漁業(yè)政策，保護(hù)漁業(yè)資源提供借鑒。

4.2 國(guó)外最新研究

OROFINO S等^[28]研究表明，對(duì)捕撈活動(dòng)實(shí)時(shí)監(jiān)控監(jiān)視的失調(diào)，是導(dǎo)致非法捕撈行為增加的一大重要原因。KOZINSKI R A等^[29]研究歐盟共同漁業(yè)政策背景下的西班牙漁業(yè)，分析了漁船實(shí)際捕撈總量，上岸漁獲物登記數(shù)量與允許捕撈總量，發(fā)現(xiàn)政策規(guī)定的目標(biāo)與實(shí)際實(shí)施的效果有很大差異。CHRISTY D等^[30]研究可持續(xù)漁業(yè)政策在執(zhí)行過程中遇到的困難和漁民對(duì)共同漁業(yè)政策的排斥，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)，權(quán)力與監(jiān)管之間的交互作用對(duì)漁民獲利具有一定的影響，并呼吁理解漁業(yè)社區(qū)與眾不同的文化背景，以制定包容性政策。CUBILLO B等^[31]研究澳大利亞北領(lǐng)地沿海地區(qū)的漁業(yè)政策，發(fā)現(xiàn)漁政管理大體上偏向資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展以及依托漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)土著的福利以及作為“藍(lán)色糧倉(cāng)”之一的漁業(yè)反而不夠重視，盡管各界都呼吁要把健康福祉和自主原則納入政策中，但對(duì)如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)仍需深入研究。HIROKAWA T等^[32]研究了可持續(xù)漁業(yè)政策與日本海產(chǎn)品公司以及消費(fèi)者觀念的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)消費(fèi)者對(duì)海產(chǎn)品資源的可持續(xù)性的意識(shí)以及與其有關(guān)政策的了解不夠，且水產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和政策制定者之間的溝通和協(xié)作有待加強(qiáng)，找到了漁業(yè)政策失效的部分原因。以上學(xué)者的研究，為制定有效政策和成功推行政策提供了參考。

5 漁政管理中存在的問題

漁政管理中還存在一些有待研究和正在研究的問題，與地理環(huán)境，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)等多種因素有關(guān)。首先，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一致，對(duì)漁政的重視程度不一致，對(duì)漁政機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入不一致。部分地區(qū)漁政執(zhí)法裝備設(shè)施和監(jiān)管技術(shù)落后，不能及時(shí)有效查處非法捕撈等行為。有些地區(qū)漁政法律法規(guī)有待修訂，這導(dǎo)致違法行為鉆空子。其次，中國(guó)水域面積和農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，監(jiān)管難度大。對(duì)實(shí)際捕撈量準(zhǔn)確登記的檢查難度大，對(duì)在監(jiān)管薄弱口岸進(jìn)行非法捕撈和非法貿(mào)易等行為，對(duì)零星電魚、炸魚、毒魚以及非法捕撈等行為的監(jiān)督難度大。然后，漁政執(zhí)法處罰力度不夠，對(duì)輕微違法行為只是罰款，沒收漁具，甚至是警告和批評(píng)教育^[9]。由于市場(chǎng)逐漸擴(kuò)大^[33]，且違法違規(guī)的成本較低，漁民為了生計(jì)，出于對(duì)利益的追求，導(dǎo)致部分違法違規(guī)行為屢禁不止。除此之外，還存在執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有待提升，高素質(zhì)漁政執(zhí)法人才有待增加^[23]，未能有效提升群眾的法律意識(shí)等問題。

6 展望

為加強(qiáng)漁業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，推進(jìn)漁業(yè)現(xiàn)代化治理體系，加強(qiáng)組織建設(shè)，加強(qiáng)各地區(qū)漁政部門的合作，健全漁政法規(guī)，創(chuàng)造有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的良好氛圍十分必要。加大財(cái)政投入力度，完善漁政執(zhí)法部門的執(zhí)法設(shè)施，加大漁政互聯(lián)網(wǎng)信息建設(shè)，使?jié)O政工作高效進(jìn)行。加大漁政法律法規(guī)的宣傳力度，借助各類媒體進(jìn)行宣傳，提高群眾關(guān)于漁業(yè)的法律意識(shí)^[34]。加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決打擊非法捕撈、養(yǎng)殖、運(yùn)輸?shù)冗`法行為，堅(jiān)決打擊使用偽造文件和船只標(biāo)識(shí)的行為。加強(qiáng)漁政執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)綜合素質(zhì)高的漁政執(zhí)法人員^[35-36]。根據(jù)時(shí)代的變化，修改漁政管理?xiàng)l例，做到因地制宜，因時(shí)制宜。相信隨著時(shí)代的發(fā)展，科技的進(jìn)步，國(guó)家的富強(qiáng)，未來(lái)漁政管理會(huì)越來(lái)越完善，越便捷，越嚴(yán)格，越合理；未來(lái)漁業(yè)也會(huì)越先進(jìn)，越規(guī)范，越環(huán)保，越高效，收益也會(huì)越高；未來(lái)從事水產(chǎn)的人員也會(huì)越懂法，越守紀(jì)，越幸福，越富裕。

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The crucial role of fishery administration in the protection and utilization of fishery resources

XIE Zehua¹，TANG Fujiang²

（1.Fisheries College of Tianjin Agricultural University，Tianjin 300380 ，Tianjin China; 2.Heilongjiang River Fishery Research Institute of Chinese Academy of Fishery Sciences，Harbin 150076，Heilongjiang China）

Abstract：China boasts vast water territories， with its territorial waters extending from the Bohai Sea， Yellow Sea， East China Sea， all the way to the South China Sea. There are numerous inland rivers and lakes （reservoirs） scattered all over the country， and its fishery resources are quite rich. As standardized rules and regulations， fishery administration plays a vital role in the management of water environment and fishery resources， the coordination of ecological environment and economic development， the regulation of fishery management behavior， the promotion of modern fishery management and the enhancement of China’s fishery strength. This paper discusses the coordination role of fishery administration in the protection and utilization of fishery resources and the existing problems， and looks forward to strengthening fishery administration in the future in order to promote China’s fishery modernization.

Keywords：fisheries policy; administration; fisheries development; environmental protection

作者簡(jiǎn)介：謝澤華（1996- ），男，碩士在讀，主要從事魚類基因組研究。E-mail：959536195@qq.com。