“工分+排名”何以有效激勵干部擔當作為？

摘" " " 要：政績考核制度是國家治理體系的重要制度，越來越多的研究探討了政績考核及機制設計在干部行為和國家治理中的邏輯特征與影響機制。然而，學界關于基層創(chuàng)新實踐破解干部“躺平”和考核難題的研究較少。基于K縣“工分+排名”基層干部實績考評的單案例分析，提煉出“能力甄別—聲譽效應—遵從成本”理論分析框架，即提供多元化能力組合、隱性激勵機制以及問責成本具體化、定量化，來理解政績考核機制在激勵干部擔當作為中的有效性。研究發(fā)現(xiàn)，為更好發(fā)揮政績考核機制的“指揮棒”作用，需進一步科學優(yōu)化干部考核評價體系，以“能力指標”多元化應對考核目標多元化；建立可操作化的容錯糾錯機制，通過構(gòu)筑“容錯邊界”降低問責與遵從成本；落實考核結(jié)果運用，暢通能上能下渠道。以生動案例呈現(xiàn)出在常規(guī)任務情境下政績考核機制創(chuàng)新對基層干部的激勵作用，有助于豐富破解“為官不為”治理困境的學術(shù)思考，為優(yōu)化干部評價考核機制提出對策建議，為健全容錯糾錯機制提供政策參考。

關" 鍵" 詞：政績考核；激勵；問責；基層干部

中圖分類號：D668" " " "文獻標識碼：A" " " "文章編號：1007-8207（2025）02-0117-12

一、問題的提出

“為政之要，惟在得人?！保ā敦懹^政要·卷七·崇儒學》）重視和加強干部隊伍建設是中國共產(chǎn)黨百年奮斗歷程的重要經(jīng)驗，事關黨和國家興旺發(fā)達與長治久安。黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，必須有一支政治過硬、適應新時代要求、具備領導現(xiàn)代化建設能力的干部隊伍。”［1］隨著改革攻堅進入深水區(qū)，基層官員出現(xiàn)了從邀功到避責的行為變化［2］，治理實踐中“干部躺平”“為官不為”的現(xiàn)象屢見不鮮［3］［4］，長期盛行會降低政府效能、損害經(jīng)濟效率、威脅公眾利益。這一治理難題的出現(xiàn)進一步引發(fā)了學理上的思考：政績考核如何有效激勵基層干部？

當前，學界關于政績考核制度的研究主要包括兩種研究取向：一是將政績考核作為自變量去考察其對官員行為及地方發(fā)展的作用或影響。采用這一研究取向的文獻較多，且多使用定量研究方法，先后出現(xiàn)了不少具有解釋力的概念框架，如“晉升錦標賽”［5］、“壓力型體制”［6］、“行政競標制”［7］等。二是針對政績考核本身包括指標設計、分類的研究，揭示政績考核的特征、模式、機制或邏輯。這類研究多采用案例研究方法，提煉“從故事到知識”的一般性經(jīng)驗［8］并提出改進對策?？傮w來看，既有政績考核研究形成了豐富的研究基礎，然而在如下三方面仍有推進空間：第一，更多聚焦中心任務、主要官員和非常態(tài)下的政府運行，缺乏對常規(guī)任務、普通官員和日常流程的關注［9］，特別是在政績考核中如何有效整合中心任務與日常崗位職責還需深入研究。第二，基于晉升視角對“成功者”的特征與影響討論頗多［10］，相對忽略了更為廣大的基層干部群體及其所處的激勵結(jié)構(gòu)。第三，針對當前基層干部躺平和政績考核難題，多以分析實踐樣態(tài)和生成邏輯為焦點，對治理策略特別是源于基層的創(chuàng)新實踐研究不多，亟需進行補充和完善。

基于對K縣“工分+排名”實績考評的深入觀察，筆者采用單案例探索式研究方法，提出“能力甄別—聲譽效應—遵從成本”的理論分析框架，用以理解政績考核機制何以有效激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)活力、創(chuàng)造性落實容錯糾錯機制。本文研究的主體聚焦于縣鄉(xiāng)基層干部?？h是中國政府層級中一個完整的行政單元，縣級政府享有一定的自主權(quán)，能夠因地制宜設定縣域內(nèi)的政策議程?？h鄉(xiāng)干部在縣級政府的政策指令下負責政策執(zhí)行，縣域內(nèi)的政績考核是縣鄉(xiāng)干部的直接“指揮棒”。探究如何通過科學構(gòu)建政績考核機制提升行政效率、轉(zhuǎn)變干部隊伍作風進而建設堪當民族復興重任的高素質(zhì)干部隊伍，是本文研究的重點。通過對完善干部考核評價機制提出對策建議，希冀為健全容錯糾錯機制提供政策參考。

二、研究基礎與分析框架

（一）政績考核機制及其弊病

官僚制是現(xiàn)代政府的主導性組織制度。［11］韋伯的理想官僚制理論提出，“職務晉升要取決于候選人的資格或做出的成績”［12］。政績考核決定著現(xiàn)代官僚的進退升黜，并會影響制度安排與權(quán)力配置。［13］因此，如何有效激勵官僚是公共行政研究的重要議題?！爸袊母刹抗芾砟Ｊ绞且粋€集選拔、培養(yǎng)和激勵為一體的綜合過程”［14］，在實踐中形成了包括分層分類考核、指標管理模式、相對排名錦標賽等獨特政績考核機制。由于本文關注的是政績考核對干部的有效激勵問題，故而文獻綜述聚焦于當前政績考核的特色機制并論述其弊病與缺失。

分層分類考核是當前政績考核機制的基本架構(gòu)，旨在解決不同類不可比問題?？h域內(nèi)部門與部門、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間職責分工、治理主體不同，不同層級之間責權(quán)利存在差異，無法對各級各類干部用“一把尺子量到底”。分層分類將考核限制在具有相似性或可比性的主體之內(nèi)，由于缺乏統(tǒng)一而客觀的評價標準，限制了相對績效比較的可能，造成了考核壓力不平均的現(xiàn)象。其一是干部之間“忙閑不均”［15］，相較于年輕干部與有望晉升的干部工作努力程度較高，部分中年干部在晉升無望的職業(yè)預期中逐步滿足于完成本職任務、躺平等退休的心態(tài)。其二是基層“小馬拉大車”，“條條”工作都重要，并且制定相對嚴格的考核指標，“壓實責任”轉(zhuǎn)而變成“向基層問責”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各項事務均需分配注意力，存在權(quán)責利不匹配的矛盾。其三是縣鄉(xiāng)主要領導壓力突出，有研究發(fā)現(xiàn)政績考核對縣委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的壓力特別大，因為其對這兩個群體的升遷發(fā)揮至關重要的作用，其他領導或普通干部只是通過縣內(nèi)的優(yōu)先事項感受到間接壓力。［16］

指標管理模式通常是在有限時間內(nèi)為落實完成上級任務，依據(jù)任務建立考核指標并直接攤派，依據(jù)指標完成進度推進工作的常用治理手段。由于時間緊任務重，指標管理考核會占據(jù)官員大量注意力資源，以至于一定時間內(nèi)某一類考核會成為中心工作，使得其他工作任務被相對忽視。指標的真實性、科學性、可操作性和可及性直接影響政策執(zhí)行和政策績效。［17］如果指標忽略各部門各單位實際，難以完成任務再疊加層層傳導的壓力，則會將政策執(zhí)行扭曲為指標造假。指標管理模式與干部獎掖罷黜的結(jié)合就是目標責任制，其中“一票否決”是極端目標責任制的代表，強調(diào)某項工作的至關重要，成為干部考核中必須力保無虞的“政治任務”。［18］隨著“一票否決”從最初的計劃生育領域不斷擴展到城市管理、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等諸多領域，“一票否決”考核機制的泛濫給基層帶來責任無限放大、壓力逐級加碼等問題。

地方官員的相對排名錦標賽長期以來被看作是解釋地方發(fā)展和經(jīng)濟增長奇跡的重要動因。［19］在錦標賽制度下，官員績效只與其在所有人中的相對排名有關，而與其絕對績效無關，可以有效強化競爭激勵，降低識別官員能力的風險成本。錦標賽制度在基層常應用于市內(nèi)同類部門之間、市（縣）內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的比較，考核結(jié)果運用于晉升進而形成“強激勵”。錦標賽制度需要使用易測的績效指標確定官員排名，會造成激勵擴張下的科層組織注意力爭奪問題。［20］考核指標清晰化程度在激勵方向的調(diào)節(jié)下會產(chǎn)生官員“不執(zhí)行”“表演式執(zhí)行”以及“過度執(zhí)行”現(xiàn)象，成為形式主義官僚主義的根源。［21］

（二）分析框架

既有研究對政績考核機制及其影響的討論較為豐富，然而基于上述機制的政績考核體系在當前基層治理實踐中卻遇到了發(fā)展瓶頸。為探究如何在變化的治理環(huán)境中構(gòu)建適應性的政績考核機制，有效激勵基層干部擔當作為，本文以K縣為研究對象進行案例分析，圍繞政績考核制度設計的一般規(guī)律與基本要素，提出從“能力甄別—聲譽效應—遵從成本”三個維度來理解基層創(chuàng)新的政績考核機制的有效性（見圖1）。在干部能力指標定量化的基礎上，將考核指標區(qū)分為正向指標和負向指標兩個維度，其中正向指標是指在政績考核中加分的指標，在崗位職責要求的“必答題”之外設置“選答題”，為干部施展個人能力提供更多可能組合，化解“干多干少一個樣”的單一賽道考核；負向指標是指在政績考核中減分的指標，通過明確“一票否決”項目和因地制宜劃定負面扣分清單，降低問責規(guī)則的遵從成本。根據(jù)全員可比的考核成績，完善政績考核的能力甄別機制。此外，運用縣域內(nèi)“熟人社會”下特有的聲譽效應，為干部提升工作績效提供非物質(zhì)激勵。

三、案例呈現(xiàn)

（一）案例選擇與調(diào)研情況

選擇K縣作為案例的原因在于：一是案例具有典型背景特征。K縣是Z省西部山區(qū)26縣之一，經(jīng)濟社會發(fā)展相對較慢，存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)、對外開放水平不高、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等發(fā)展問題。部分干部存在盆地封閉癥、“知識恐慌”“本領恐慌”“專業(yè)恐慌”等問題?！疤善健毙膽B(tài)相當普遍，整個干部隊伍猶如一潭死水。為重塑干部隊伍作風，解決以往考核辦法中“千人一面”“干多干少一個樣”的被動局面，K縣推出“工分+排名”實績考評機制，以定性與定量相結(jié)合、動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合、考人與考事相結(jié)合的方法，激發(fā)干部擔當作為?！肮し?排名”實績考評機制推行后成效顯著，K縣在2021年度市對縣考核43項指標中13項排名靠后，2022年連續(xù)三季度K縣均以優(yōu)異成績獲得了全市“流動紅旗”。

二是資料豐富性。案例資料主要來自于筆者于2023年7月起在K縣對多個部門、單位和村鎮(zhèn)進行實地調(diào)研。遵循案例資料三角互證原則，本文的案例資料分別來源于在K縣開展的多輪實地調(diào)研所整理的調(diào)研資料和官方文件，通過半結(jié)構(gòu)化訪談、座談會、早餐會等形式整理的訪談資料，以及公開網(wǎng)站搜集整理的政策文件和公開報道。據(jù)筆者統(tǒng)計，前后共調(diào)研K縣組織部、發(fā)改局、社會治理中心、綜合執(zhí)法局、特色村等相關單位12家，訪談包括縣委書記、政法委書記、縣委組織部部長、縣人大常委會副主任、縣委辦主任、鎮(zhèn)黨委書記、村兩委干部等有關領導干部、工作人員20余位。

（二）K縣“工分+排名”考評機制

⒈考核辦法：量體裁衣，破解干部考評“定性難定量”。各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學制定適合本地區(qū)和部門特色和實情的考核辦法。“工分+排名”考評將考評內(nèi)容大體分為崗位賦分、模塊評分、專項加減分三個維度（見表1），其中崗位賦分主要通過梳理崗位職責、確定工作難易程度和工作量進行客觀評估，模塊評分瞄準工作實績由干部個人和上級（或服務群眾、派駐單位）分別進行評價，專項加減分則主要體現(xiàn)鼓勵干部參與重點工作情況、問責扣分情況。通過基礎分、加扣分和評價分綜合記分方式，實現(xiàn)對常規(guī)工作完成情況、重點任務推進情況、復雜問題破難情況等的量化計分，一定程度上消解了簡單化的指標管理模式帶來的負面效應。

⒉考核對象：“一人一張成績單”，實現(xiàn)考核全覆蓋。K縣分類制定領導干部和一般干部“工分+排名”考評體系，打破“人人守著大鍋飯”“輪流坐莊”，將縣領導、各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部統(tǒng)一納入考核體系，將崗位常規(guī)工作、上級考核重點工作、黨委政府中心工作任務分解嵌入到每個班子、每名干部的考評指標中，推動“個個身上有任務，項項業(yè)務見分數(shù)”，破解了分層分類考核所遇到的困境。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，全覆蓋考核全縣30余名處級干部、600多名縣管領導干部和近3000名一般干部。

⒊考核周期：變“年終總賬”為“過程細賬”。近年來，政績考核在方式上有所創(chuàng)新。參照2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會修訂的《中華人民共和國公務員法》，依據(jù)考核周期和內(nèi)容不同分為平時考核、專項考核和定期考核等方式。平時考核側(cè)重于對公務員的日常工作和一貫表現(xiàn)進行經(jīng)常性考核，及時肯定鼓勵、提醒糾偏。專項考核側(cè)重于對公務員在完成重要專項工作、承擔急難險重任務、應對和處置重大突發(fā)事件中的工作態(tài)度、擔當精神、作用發(fā)揮、實際成效等情況進行針對性考核。定期考核側(cè)重于對公務員在1個年度或者1屆任期內(nèi)的總體表現(xiàn)進行綜合性考核。非領導成員公務員的定期考核采取年度考核的方式。參照2019年4月中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部考核工作條例》，領導成員公務員的定期考核包括年度考核、任期考核。K縣基于現(xiàn)有考核框架進一步靈活創(chuàng)新，針對廣大縣鄉(xiāng)干部，將平時考核細化為每月量化記實、每季排名匯總，平時考核“內(nèi)嵌”專項考核，結(jié)果張榜公布，成為年度考核的評價依據(jù)，形成月評分、季評鑒、年評優(yōu)的動態(tài)過程。

⒋考核結(jié)果：“干好干壞不一樣”，破解干部能“上”不能“下”。政績考核機制發(fā)揮作用的關鍵在于考核結(jié)果的有效運用。K縣依據(jù)統(tǒng)一客觀的考核排名結(jié)果，對干部進行“分檔管理”，并分類采取“首位推薦、末位回爐”等激勵約束措施，實現(xiàn)提拔重用、職級晉升、暫緩晉升和組織處理、評優(yōu)評先、績效獎金發(fā)放等事宜與季度、年度考核評定等次掛鉤，營造能者上、優(yōu)者獎、劣者汰的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。據(jù)筆者調(diào)研統(tǒng)計，2022年以來，K縣有12名貢獻突出、排名靠前的干部得到職級晉升激勵，11名排名靠后的縣管干部被查實履職不力，受到調(diào)崗、降職、免職等組織處理。K縣對干事創(chuàng)業(yè)的“領頭羊”大膽提拔使用，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)長工作表現(xiàn)較好，連續(xù)兩季度在全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長中排名前列，因而得到提拔轉(zhuǎn)任為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。對于“慵懶散”的“躺平者”，K縣S鎮(zhèn)設立“慵懶散”辦公室，將月度工分排名考核末位的機關干部安排進該辦公室鍛煉，并由多名長期扎根基層、農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富的臨退休老干部對其一對一“結(jié)對幫扶”，以此激發(fā)該鎮(zhèn)干部干事熱情、改進工作作風。

⒌考核創(chuàng)新：將“賽馬比拼”“揭榜掛帥”機制融入“工分+排名”。為更大程度激勵干部爭先創(chuàng)優(yōu)，K縣將“賽馬比拼”機制融入“工分+排名”。一方面，按季度組織開展“科室打擂”，各科室負責人上臺比思路、賽業(yè)績、話改革，對比拼排名前三的按梯次予以賦分，榮獲第一名的科室還被授予“季度最優(yōu)團隊”稱號；另一方面，推行“揭榜掛帥”制度，對污染防治、助企紓困等攻堅任務中主動靠前、貢獻突出的干部進行加分獎勵。

四、案例分析

K縣采取“工分+排名”實績考評機制，激發(fā)了干部內(nèi)生動力，破解了容錯糾錯機制操作化難題。通過構(gòu)建“能力甄別—聲譽效應—遵從成本”理論分析框架，對K縣改革創(chuàng)新實踐進一步解構(gòu)分析。

（一）能力甄別

基于公共選擇理論和委托代理模型，政績考核是上級激勵和約束下級官員的一種工具。在政績考核中存在典型的信息不對稱問題，即下級官員掌握著完成任務的私人信息（能力或資源），上級無法測度其努力程度，只有通過建立對工作績效的評價標準，來衡量下級的工作情況、區(qū)分下級的能力水平。借鑒羅斯查爾德和斯蒂格利茲的信息甄別模型［22］，有效的信息甄別必須滿足兩個條件：第一，每一類型雇員在所有可選擇的合同中選擇一個最適合自己的合同；第二，雇主的利潤不能為負。［23］政績考核對官員能力的有效甄別與信息甄別模型類似：第一，官員可以從一系列考核指標中選擇一個適合自身能力的指標組合；第二，政績考核的目標是促使政府整體工作績效有所提升或者至少不能受損。

既有政績考核機制存在“定性難定量”和考核目標多元化問題。定性的考核內(nèi)容無法建立客觀統(tǒng)一的業(yè)績評價標準，也就無法對下級官員的業(yè)績進行排序比較，在給定的工資收益和晉升空間之下，就會產(chǎn)生“干多干少一個樣”的局面。隨著政績考核目標“單中心”演變?yōu)椤岸嘀行摹?，基層官員身兼多項政策任務，而不同政策目標之間的注意力分配往往有所沖突。［24］［25］部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對各項工作都高度重視、平均用力，導致整體績效結(jié)果都差不多，無法凸顯部門之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距，也無法彰顯不同干部之間的能力。

在實踐中，政績考核可大致分為“必答題”與“附加題”兩類，“必答題”是對基層干部承擔崗位職責所需完成的日常工作進行考核，“附加題”則反映參與縣中心工作與其他專項任務的工作績效。［26］以K縣綜合行政執(zhí)法局設計的“工分+排名”考核辦法為例，將干部考核劃分為崗位賦分、實績評分、服務積分、專項計分等四個維度實行量化考評。崗位賦分與實績評分構(gòu)成了必須做好的“必答題”。服務積分與專項計分構(gòu)成了“附加題”，基層干部可以通過參加文明創(chuàng)建、信訪維穩(wěn)等黨群團志愿活動展現(xiàn)公共服務精神，還可以通過積極參與專項攻堅、信息宣傳、招商引資等縣中心工作、局重點難點工作，展現(xiàn)個人能力。K縣社會治理中心某干部說到：“每個人都有動力為自己掙分數(shù)，主動承擔任務，即使面對社會綜治、征地拆遷這樣的‘老大難’任務也有一定積極性了?！保ㄔL談記錄20230705）可以看出，K縣在政績考核指標設計中提供了一系列可供干部選擇的指標組合，為干部展現(xiàn)個人能力提供了行動空間。在這種多元組合的考核指標之中，高能力者可以選擇成本高、回報高的指標組合，因此上級也就可以據(jù)此甄別出高能力者關于自身能力的信息。而低能力者即使仍然選擇原有指標組合不變，上級的收益也只會增加而不會減少。

（二）聲譽效應

聲譽效應作為一種隱性激勵機制，可以促使代理人為自己的行為和聲譽負責，努力工作以期提高收入、增加晉升機會。［27］在政績考核中，官員為了個人的政治生涯和工作聲譽，也會產(chǎn)生履職盡責的工作表現(xiàn)。然而聲譽效應得以有效發(fā)揮作用存在兩個重要的調(diào)節(jié)機制：其一是定性指標“定量化”，其二是中國政治中的“面子文化”。

政績考核的定性指標“定量化”為全縣干部大排名提供了可比基礎?！肮し帧背蔀楹饬扛刹抗ぷ鳂I(yè)績的客觀、統(tǒng)一標準，“排名”則成為以實績論英雄的工具手段。在考評機制上，K縣各單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)均對崗位工作目錄進行梳理，根據(jù)崗位職責與權(quán)責輕重設置分值為20分的崗位賦分，由此將不同類型的單位、崗位“統(tǒng)編”為可以橫向?qū)Ρ鹊膷徫唬窘鉀Q了不同類不可比的考核問題。在賦分權(quán)重上，占比最高的是各單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對干部工作的實績評分，同時各單位在分值設置上保有一定靈活性，如以120分為滿分的各單位考核辦法中，70-80分設置為實績評分，考察干部履職盡責與工作完成情況。

聲譽效應的作用得以有效發(fā)揮與中國政治中特有的“面子文化”亦有密切關聯(lián)。K縣是典型的山區(qū)縣，由于對外開放水平不高、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，人口流動性相對較低，縣鄉(xiāng)干部所在的工作場域和社會交往空間類似于費孝通所提出的“熟人社會”，每個人對群體內(nèi)其他成員的情況都諳熟于胸，密切互動的干部群體內(nèi)信息共享程度很高，“面子”也就與聲譽密切相關。［28］［29］在縣域內(nèi)，辭退和離開公務員隊伍是極少發(fā)生的事件，隨著“年齡天花板”的出現(xiàn)，縣域內(nèi)干部在晉升無望的職業(yè)預期中逐步滿足于完成本職任務即可通過考核，甚至出現(xiàn)躺平等退休的心態(tài)。在訪談中，K縣組織干部表示：“人都是要臉的，總排在最后一名‘面子’上過不去。”（訪談記錄20230701）考核排名直接刺激了各級官員為了“面子”過得去也要加強下一個考核周期的工作力度。

然而，在利用“面子文化”提升聲譽效應的正向激勵效果時，也要顧忌干部“丟面子”帶來的長期懲罰問題。K縣在構(gòu)建考評機制時使用月度、季度和年度動態(tài)排名，既使得聲譽效應在多輪排名中發(fā)揮作用，也給予了排名相對靠后的干部改進和努力的空間。動態(tài)考核機制的建立形成的一個結(jié)果是，干部不僅是與其他人的相對業(yè)績相比較，還與自己以往的業(yè)績相比較，這二者都有助于干部改進自己的聲譽。

（三）遵從成本

借鑒公共行政領域的繁文縟節(jié)研究（Red tape），本文提出“工分+排名”政績考核得以提升官員能力的另一個機制是遵從成本（Compliance burden）。遵從成本指官員或官僚機構(gòu)為遵循制度規(guī)章而必須付出的資源與成本。［30］在實踐中，問責機制的建立與遵從成本是相互關聯(lián)的。以反腐敗與從嚴治黨為代表的政治行動形成了問責高壓，通過迫使官員遵守大量問責規(guī)則對其進行約束。但遵守這些規(guī)則的官員必須付出沉重的遵從成本，在實踐中這類成本進一步表現(xiàn)為認知性成本與制度性成本，占據(jù)官員注意力資源。因此，官員必須時常在遵守問責規(guī)則和最大限度地發(fā)揮能力之間進行權(quán)衡。［31］

縣以下干部是我國干部隊伍的主要組成部分，直接面向人民群眾進行公共服務遞送，全國公務員人員中絕大部分在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。然而，縣鄉(xiāng)干部晉升面臨“科級天花板”約束，晉升空間小、難度大。［32］對廣大縣鄉(xiāng)干部特別是那些晉升無望的干部來說，受到問責懲罰的風險遠大于得到提拔晉升的可能。［33］而可預期的晉升收益越小，干部也就越不害怕不被提拔。在遵從成本高企與問責風險加大的雙重壓力下，基層干部被困于“多干多錯”的現(xiàn)實憂慮，改革創(chuàng)新、擔當作為動力大大削弱。

針對這一困境，K縣在政績考核機制中嵌入反向扣分項目，將問責規(guī)則具體化、定量化，有效降低了官員的遵從成本。以K縣綜合行政執(zhí)法局實績考評辦法反向扣分項目為例（見表2），其明確設置了在政令暢通、作風紀律、履職盡責、教育培訓方面工作失誤的扣分規(guī)定，并對不同程度的處罰設置差異化扣分規(guī)則。通過明確反向扣分的具體情境，大大減少了干部問責的不確定性和隨意性。此外，從政績考核總體格局看，對干部所犯錯誤的問責懲罰設置為選做題中的反向扣分項目，并與正向加分項目互為對沖，占比相同，實現(xiàn)了崗位職責、能力激勵與容錯糾錯三者的融合。換言之，崗位職責是干部評價的基礎，“必答題”由崗位賦分與實績評分決定，不因“附加題”的好壞而不獲認可，避免了問責內(nèi)容的擴大化（除“一票否決”項目以外），實質(zhì)上體現(xiàn)了容錯糾錯的基本理念?！耙黄狈駴Q”項目則列舉了地方治理中要求干部在意識形態(tài)、黨風廉政、生產(chǎn)安全、群體性事件等方面極力規(guī)避的重大風險，賦予有限度的“一票否決”，實現(xiàn)了問責與容錯的邊界清晰化，兼具適應性與靈活性。

五、結(jié)論與討論

基層干部是黨執(zhí)政興國中一支不可缺、不平常、不容易的重要基礎工作力量。政績考核機制作為官員行為的“指揮棒”，當其滯后于現(xiàn)實治理需求時，不僅會制約國家治理體系和治理能力的優(yōu)化提升，損害行政效率，還會引發(fā)干部群體出現(xiàn)行為偏差。因此，依據(jù)治理環(huán)境的變化對政績考核進行適應性改革和創(chuàng)新性發(fā)展，是破解當前激勵干部擔當作為治理困境的有效途徑，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。從K縣政績考核機制創(chuàng)新案例出發(fā)，筆者提煉出針對基層政績考核機制的三點初步建議：

第一，科學優(yōu)化干部考核評價體系，以“能力指標”多元化應對考核目標多元化。以干部所在崗位工作難易程度和工作量為基礎，科學構(gòu)建定量考核指標，破除“干多干少一個樣”的考核難題。與此同時，在績效考核邏輯上區(qū)分“必答題”與“附加題”，為干部提供展示個人能力的多元指標組合，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，提升基層整體工作績效。此外，強化對干部日常治理行為進行動態(tài)過程考核，注重短期正向激勵與長期負向懲罰的平衡關系。

第二，建立可操作化的容錯糾錯機制，通過構(gòu)筑“容錯邊界”降低問責與遵從成本。在設計和實施政績考核機制與容錯糾錯機制時，結(jié)合日常工作業(yè)務與改革攻堅現(xiàn)實，明確劃定一部分反向扣分的適用情境、賦分規(guī)則、分類分級管理辦法等，將干部可能觸及的負面行為劃出清晰邊界、標明懲戒層級，通過從模糊到精細、從隱性到透明的管理手段，有效降低干部畏難預期和遵從成本。健全對受處理處分干部的后續(xù)管理制度，持續(xù)了解干部受處理處分后的工作表現(xiàn)，為重新使用干部打消疑慮、提供可參考依據(jù)。

第三，落實考核結(jié)果運用，暢通能上能下渠道。推動基層干部考核結(jié)果與季度、年度考核等次評定掛鉤、與考核獎掛鉤、與干部選拔任用掛鉤。綜合運用選拔任用“首位推薦、末尾回爐”、職級晉升“優(yōu)先晉級、末尾暫緩”等激勵約束舉措，探索實行根據(jù)干部實績分檔管理，讓“躺平者”跑起來。對于部分干勁不足的基層干部，綜合使用各種手段如談心談話、調(diào)動流轉(zhuǎn)等，加大干部隊伍流動性。

本文的研究仍需進一步拓展。其一，“能力甄別—聲譽效應—遵從成本”理論分析框架還需要歷時性研究的持續(xù)觀察，通過對多期的機制運行和績效結(jié)果進行對比分析，進一步研究和討論。其二，所述案例側(cè)重于從政績考核制度層面進行剖析與解釋，而基層干部的能動性、改革推廣的艱巨性等因素也發(fā)揮著基礎性作用，這些影響因素與激勵基層干部之間的因果機制有待進一步觀察與厘清。

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How Can “Work Points + Ranking” Effectively Motivate

Cadres to Take on Responsibilities？

——A Case Study Based on the Performance Appraisal

of Grassroots Cadres in County K

Li Mengyao， Liu Xiaokang

Abstract： The performance appraisal system is an important system of national governance， and more and more studies have explored the logical characteristics and influence mechanisms of performance appraisal system in cadre behavior and national governance. However， there are fewer studies on grassroots innovative practices to solve the problems of cadres’ “l(fā)aying flat” and dilemma of performance appraisal. Based on the single case analysis of “work points+ranking” grassroots cadres’ performance appraisal in County K， we have extracted the theoretical framework of “ability screening-reputation effect-compliance cost”， which provides diversified ability combinations， implicit incentives， and specific and quantitative costs of accountability， to understand the impact of the performance appraisal mechanism on cadres’ behavior and national governance. It is necessary to further optimize the cadre assessment and evaluation system in a scientific way， and to respond to the diversification of assessment objectives with the diversification of “competence indicators”； to establish an operable mechanism for fault tolerance and correction， and to reduce the cost of accountability and compliance by constructing a “fault-tolerant boundary”； and to implement the application of assessment results， and to open the channels for upward and downward movement. This study presents the incentive effect of the innovation of performance appraisal mechanism on grass-roots cadres in the context of routine tasks with vivid cases， which helps to enrich the academic thinking on cracking the governance dilemma of “not doing anything for the officials”， put forward countermeasures and suggestions for optimizing the evaluation and assessment mechanism of cadres， and provide policy references for the sound mechanism of tolerating and correcting mistakes.

Key words： performance appraisal； motivate； accountability； grassroots cadres

（責任編輯：李長寶）