預(yù)算管理一體化在縣區(qū)事業(yè)單位的應(yīng)用

為了規(guī)范全國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》《預(yù)算管理一體化規(guī)范》等文件，這些文件為預(yù)算管理一體化運(yùn)行提供了政策支持。此外，文件的出臺(tái)要求所有預(yù)算單位使用財(cái)政部統(tǒng)一開發(fā)的預(yù)算管理一體化平臺(tái)，該平臺(tái)的使用為國(guó)家強(qiáng)化預(yù)算約束與財(cái)會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建新型財(cái)稅與金融體系提供了技術(shù)支持。在這一背景下，縣區(qū)級(jí)政府預(yù)算單位也應(yīng)積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)核算、項(xiàng)目管理、預(yù)算編制與調(diào)整、預(yù)決算標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算資金的全流程監(jiān)控。

在預(yù)算管理一體化背景下基層事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

基層事業(yè)單位機(jī)構(gòu)與人員配備不足 預(yù)算管理一體化的運(yùn)行不僅需要事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，更需要事業(yè)單位其他業(yè)務(wù)部門工作來負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)錄入、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。但是在實(shí)際工作中，個(gè)別的縣區(qū)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)一體化不夠重視，甚至認(rèn)為其是限制專項(xiàng)資金挪用及隨意使用的主要因素，沒有為一體化運(yùn)行配備足夠數(shù)量且具有專業(yè)技能的財(cái)務(wù)人才。另外，基層事業(yè)單位由于人員編制等方面的限制，指派兼職財(cái)務(wù)人員去負(fù)責(zé)預(yù)算管理一體化管理，由于其在專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)等方面的欠缺，使預(yù)算指標(biāo)缺少可操作性，預(yù)算執(zhí)行不到位。

缺少預(yù)算意識(shí)且職責(zé)劃分不清 首先，按照《預(yù)算法》及實(shí)施細(xì)則要求，縣區(qū)財(cái)政部門是預(yù)算管理主管部門，其對(duì)縣區(qū)內(nèi)預(yù)算單位一體化運(yùn)行負(fù)有指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督等職責(zé)。而在實(shí)際工作中，少數(shù)縣區(qū)財(cái)政部門尚未轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念，將事業(yè)單位的責(zé)任全部承攬，特別是一些尚沿用會(huì)計(jì)核算中心模式的縣區(qū)。在這種模式下，縣區(qū)事業(yè)單位長(zhǎng)期依賴財(cái)政部門會(huì)計(jì)核算中心來代為編制預(yù)算、記賬與審批，使事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理存在漠視，認(rèn)為預(yù)算管理一體化等財(cái)務(wù)管理工作與自身無(wú)關(guān)，事業(yè)單位主體責(zé)任弱化。其次，多數(shù)縣區(qū)事業(yè)單位預(yù)算編制工作由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，其他項(xiàng)目管理股室及經(jīng)辦人員并沒有真正參與到項(xiàng)目預(yù)算編制工作中。加之，財(cái)務(wù)人員沒有按照業(yè)財(cái)融合要求去業(yè)務(wù)股室去了解情況，使編制的預(yù)算指標(biāo)難以真正反映政策執(zhí)行、收入與支出效益，使全面預(yù)算管理效果大打折扣。

首先，在預(yù)算編制方法方面，個(gè)別的縣區(qū)事業(yè)單位多采用固定預(yù)算編制方法，沒有將“零基預(yù)算法”引入預(yù)算管理工作中，預(yù)算指標(biāo)缺少科學(xué)性與可操作性，增加了事業(yè)單位擅自追加預(yù)算、執(zhí)行隨意等問題發(fā)生的概率。其次，在預(yù)算編制時(shí)間方面，由于縣區(qū)事業(yè)單位只能在一個(gè)月左右時(shí)間內(nèi)編制完預(yù)算，時(shí)間的緊迫也使事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員沒有主動(dòng)與業(yè)務(wù)股室工作人員取得聯(lián)系、反饋，預(yù)算編制不夠完善。最后，個(gè)別縣區(qū)事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，多是以歷史決算數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，在編制下一年度預(yù)算指標(biāo)時(shí)缺少對(duì)未來長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的考慮與預(yù)測(cè)，使預(yù)算方案缺少戰(zhàn)略性。

基層事業(yè)單位缺少合格的財(cái)務(wù)管理等相關(guān)專業(yè)人才 首先，基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員在日常工作中由于缺少定期培訓(xùn)，加之，自身專業(yè)能力、素養(yǎng)不強(qiáng)，造成會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量不高，從而影響了預(yù)算指標(biāo)的正確性。其次，基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員將主要精力放在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)核算方面，并不重視預(yù)算編制工作，個(gè)別事業(yè)單位將預(yù)算編制工作由辦公室等股室非財(cái)務(wù)人員兼任，造成預(yù)算管理整體水平偏下。最后，基層事業(yè)單位也沒有為預(yù)算管理一體化配備專職信息化管理人員，無(wú)法在網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全等方面提供技術(shù)保障。正是由于基層事業(yè)單位在人員編制、工作重心等方面的不足，給預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位的應(yīng)用帶來阻礙。

縣區(qū)預(yù)算執(zhí)行缺少約束力 第一，預(yù)算執(zhí)行存在隨意性。首先，由于編制預(yù)算時(shí)沒有按照業(yè)財(cái)融合要求對(duì)實(shí)際業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)研、反饋，造成預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際脫軌，不具有預(yù)算約束力，造成預(yù)算調(diào)整、追加預(yù)算等問題的頻發(fā)。其次，個(gè)別縣區(qū)事業(yè)單位由于缺少經(jīng)費(fèi)，通過調(diào)整財(cái)政預(yù)算一體化科目來實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的挪用，造成預(yù)算執(zhí)行常常出現(xiàn)偏差。

第二，預(yù)算監(jiān)督不到位。雖然我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見》，但是在內(nèi)部監(jiān)督方面，由于縣區(qū)事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員在數(shù)量、專業(yè)性、主觀能動(dòng)性等方面的限制，并沒有對(duì)預(yù)算管理予以強(qiáng)化監(jiān)督，造成事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行不到位。此外，審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察等外部監(jiān)督方面，多數(shù)監(jiān)督部門將事業(yè)單位“小金庫(kù)”、專項(xiàng)資金挪用等重大政策落實(shí)、財(cái)經(jīng)秩序等內(nèi)容作為監(jiān)督重點(diǎn)，沒有針對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等管理工作展開監(jiān)督。

第三，預(yù)算缺少激勵(lì)。縣區(qū)事業(yè)單位由于財(cái)政壓力不斷加大，在工資發(fā)放，特別是績(jī)效兌現(xiàn)方面仍然捉襟見肘，在這樣的大背景下，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在考核后無(wú)法兌現(xiàn)激勵(lì)措施，長(zhǎng)此以往，將無(wú)法調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)股室相關(guān)人員參與預(yù)算管理工作的積極性。

強(qiáng)化縣區(qū)事業(yè)單位預(yù)算管理一體應(yīng)用的具體措施

強(qiáng)化縣區(qū)事業(yè)單位主體職責(zé) 為了確保財(cái)政預(yù)算管理一體得到有效應(yīng)用，必須促使縣區(qū)事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理要提高重視度，通過落實(shí)主體責(zé)任來強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行。首先，縣區(qū)事業(yè)單位應(yīng)建立科學(xué)的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系，在制度中明確各業(yè)務(wù)股室在預(yù)算管理一體化中的具體職責(zé)與崗位分工，并建立相應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制、問責(zé)機(jī)制，促使縣區(qū)事業(yè)單位內(nèi)部各股室樹立起預(yù)算管理主人翁意識(shí)，合理規(guī)劃財(cái)政資金使用。其次，縣區(qū)財(cái)政部門也應(yīng)在事業(yè)單位之間廣泛宣傳預(yù)算管理一體化應(yīng)用意義，強(qiáng)化績(jī)效管理，通過財(cái)政預(yù)算管理一體化平臺(tái)來對(duì)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行事中監(jiān)控及事后評(píng)價(jià)。

為預(yù)算管理建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)及配備人員 首先，通過制度明確崗位分工與職責(zé)?？h區(qū)事業(yè)單位應(yīng)在預(yù)算管理制度中明確業(yè)務(wù)流程、問責(zé)與評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)每個(gè)業(yè)務(wù)股室在預(yù)算管理中的具體崗位分工進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其次，事業(yè)單位應(yīng)在遴選、公開招聘時(shí)，強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)人員在專業(yè)性方面的要求，并在薪酬、晉升等方面為財(cái)務(wù)人員提供條件。例如，事業(yè)單位應(yīng)為優(yōu)秀的財(cái)務(wù)人員提供更多上升渠道，使其在競(jìng)聘上崗時(shí)具有一定的傾斜性，激發(fā)財(cái)務(wù)人員的創(chuàng)新潛能，以適應(yīng)預(yù)算管理一體化背景下對(duì)財(cái)務(wù)人員提出的要求。

提升縣區(qū)事業(yè)單位預(yù)算精細(xì)化水平 第一，樹立預(yù)算精細(xì)化管理意識(shí)。首先，縣區(qū)事業(yè)單位應(yīng)在編制年度基本支出、項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，結(jié)合地方財(cái)力與工作實(shí)際情況，對(duì)各項(xiàng)支出進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃，既可以使預(yù)算符合實(shí)際情況，還能夠提升全面預(yù)算管理工作的精細(xì)化水平。其次，為了使事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門工作人員也能夠樹立預(yù)算精細(xì)化理念，財(cái)務(wù)人員應(yīng)按照業(yè)財(cái)融合要求，深入業(yè)務(wù)部門去宣傳預(yù)算管理工作的意義，同時(shí)，事業(yè)單位也應(yīng)積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)來使更多工作人員了解預(yù)算管理。第二，對(duì)預(yù)算流程進(jìn)行優(yōu)化。首先，事業(yè)單位應(yīng)在預(yù)算管理制度、財(cái)務(wù)內(nèi)控體系中，對(duì)預(yù)算的流程進(jìn)行優(yōu)化，使業(yè)務(wù)部門明確預(yù)算組織的結(jié)構(gòu)、工作原則及工作重點(diǎn)等內(nèi)容，使事業(yè)單位預(yù)算管理工作更加具有預(yù)測(cè)性、科學(xué)性。其次，事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)重視經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與積累，并通過業(yè)財(cái)融合來深入基層了解業(yè)務(wù)部門工作人員反饋，為下一年完善預(yù)算指標(biāo)與方案提供寶貴素材，長(zhǎng)此以往，將不斷提升縣區(qū)事業(yè)單位全面預(yù)算管理水平。 第三，完善預(yù)算管理方法。事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員在使用預(yù)算管理一體化來編制部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“零基預(yù)算”原則，針對(duì)不同預(yù)算支出項(xiàng)目的特點(diǎn)，再結(jié)合當(dāng)?shù)卣乱荒曦?cái)力水平與事業(yè)單位實(shí)際工作情況，認(rèn)真對(duì)每期預(yù)算支出進(jìn)行測(cè)算，不應(yīng)全部以上一年決算或預(yù)算作為預(yù)算編制基礎(chǔ)，使預(yù)算指標(biāo)或方案更加具有科學(xué)性、可操作性。

提升縣區(qū)事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)能力 為了進(jìn)一步提升縣區(qū)事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)能力，應(yīng)制定科學(xué)的培訓(xùn)計(jì)劃與方案，特別是縣區(qū)財(cái)政部門也應(yīng)為轄區(qū)事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員提升預(yù)算管理水平提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)，定期組織召開預(yù)算編制培訓(xùn)會(huì)、財(cái)政預(yù)算管理一體化應(yīng)用培訓(xùn)會(huì)等，為縣區(qū)事業(yè)單位培訓(xùn)出能夠適應(yīng)預(yù)算管理一體化的綜合性財(cái)務(wù)人才隊(duì)伍?？h區(qū)事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員也應(yīng)強(qiáng)化自身學(xué)習(xí)，并從以下方面進(jìn)行理論提升：一是事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)積極、主動(dòng)學(xué)習(xí)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》及財(cái)政預(yù)算管理一體化操作視頻等，使財(cái)務(wù)人員能夠熟練地掌握財(cái)政預(yù)算管理一體化操作的流程，確保預(yù)算管理工作效率提升，降低差錯(cuò)率。二是事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員還要積極學(xué)習(xí)管理會(huì)計(jì)、業(yè)財(cái)融合及《預(yù)算法》《政府會(huì)計(jì)制度》《政府采購(gòu)法》等相關(guān)理論與文件內(nèi)容，使財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行、分析過程中符合法律法規(guī)規(guī)定。

強(qiáng)化縣區(qū)預(yù)算執(zhí)行 第一，建立公平的預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制?？h區(qū)事業(yè)單位應(yīng)建立“預(yù)算+績(jī)效”的管理模式，以績(jī)效來促使預(yù)算高效執(zhí)行。事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，在系統(tǒng)性、科學(xué)性基礎(chǔ)之上，建立符合本單位全面預(yù)算管理工作要求的績(jī)效考核體系。在預(yù)算績(jī)效考核過程中，縣區(qū)事業(yè)單位應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)考核與綜合考核原則，一是考核過程中應(yīng)充分結(jié)合不同業(yè)務(wù)股室的實(shí)際職責(zé)，將財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合，綜合考核業(yè)務(wù)股室預(yù)算執(zhí)行情況，并根據(jù)事業(yè)單位公益服務(wù)目標(biāo)、戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)來評(píng)價(jià)各業(yè)務(wù)股室實(shí)際預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。二是充分利用財(cái)政預(yù)算管理一體化平臺(tái)系統(tǒng)，對(duì)業(yè)務(wù)股室各項(xiàng)預(yù)算支出進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，既保證預(yù)算按照進(jìn)度執(zhí)行完畢，又要對(duì)預(yù)算差異進(jìn)行及時(shí)糾正。第二，利用獎(jiǎng)懲與社會(huì)監(jiān)督來強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行。基層事業(yè)單位應(yīng)通過開展內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效考核等工作，對(duì)一些擅自調(diào)整預(yù)算、挪用財(cái)政資金及預(yù)算超額的部門負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)的懲罰與問責(zé)，提升預(yù)算執(zhí)行的約束力，確?？h區(qū)事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部要求，在指定網(wǎng)站上公示預(yù)決算、“三公經(jīng)費(fèi)”等情況，接受社會(huì)各界監(jiān)督。

在全國(guó)范圍內(nèi)推行預(yù)算管理一體化改革的背景下，各縣區(qū)事業(yè)單位在人才配備、數(shù)字化與預(yù)算管理觀念、制度體系等方面仍然存在有待完善的地方，應(yīng)積極按照財(cái)政部門有關(guān)要求與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，將預(yù)算管理一體化與日常會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)內(nèi)控、績(jī)效考核等工作有機(jī)結(jié)合，提高預(yù)算管理效率、避免財(cái)政資金浪費(fèi)，確保事業(yè)單位公益服務(wù)質(zhì)量得到提升。

（作者劉昱、曹楠單位系錦州市財(cái)力保障中心；吳淑云單位系遼寧省債務(wù)管理辦公室）