中非合作在 西非基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展

自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，始終與非洲地區(qū)國(guó)家保持著密切的合作關(guān)系，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了很多突出成果。但由于非洲各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、文化背景、地區(qū)局勢(shì)和地理環(huán)境等情況存在差異，我國(guó)與西非國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作也遇到一些新的挑戰(zhàn)?；诖?，文章在介紹中非合作歷史脈絡(luò)和以往基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)與西非國(guó)家合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要模式進(jìn)行分析，同時(shí)為中非合作推進(jìn)西非地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出一些可行建議。

與非洲其他地區(qū)相比，西非地區(qū)不僅在文化領(lǐng)域有著較大差異，還存在著政治局勢(shì)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)水平差異大、地理環(huán)境復(fù)雜等諸多問(wèn)題，中非基礎(chǔ)設(shè)施合作基礎(chǔ)有待進(jìn)一步夯實(shí)。目前，我國(guó)已經(jīng)與西非多國(guó)建立了日益密切的合作關(guān)系，并在機(jī)場(chǎng)、鐵路、港口、水電工程等各類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上取得了積極進(jìn)展。隨著我國(guó)與西非國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施合作的不斷深化，持續(xù)探索中非合作在西非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是十分必要的。

中非合作的歷史脈絡(luò)

中非合作早在中華人民共和國(guó)成立初期就已經(jīng)開始，1955年萬(wàn)隆會(huì)議召開后，中國(guó)響應(yīng)《亞非會(huì)議最后公報(bào)》中有關(guān)“擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)互助合作”的各國(guó)共識(shí)，決定將對(duì)外援助對(duì)象從朝鮮、越南等國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)展至非洲地區(qū)，其中1956年以支持蘇伊士運(yùn)河斗爭(zhēng)為名義，向埃及政府提供2000萬(wàn)瑞士法郎現(xiàn)金，正是該時(shí)期對(duì)非援助的首個(gè)案例。

到了20世紀(jì)70年代，隨著眾多非洲國(guó)家先后以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中非合作逐漸進(jìn)入全新階段，不僅建設(shè)項(xiàng)目從最開始的官方援建合作轉(zhuǎn)為民間合資合營(yíng)或項(xiàng)目承包，經(jīng)濟(jì)援助形式也從單項(xiàng)資金援助轉(zhuǎn)為提供低息商業(yè)信貸，合作效益開始初步顯現(xiàn)。如1973年中國(guó)與扎伊爾簽訂了經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作協(xié)議，決定向該國(guó)提供一億元人民幣的無(wú)息貸款，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域；1986年中國(guó)路橋公司于科特迪瓦成立分公司，并承包了當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目，合同金額達(dá)1億多美元；1995年中國(guó)以原援建紡織廠為基礎(chǔ)，與非洲多國(guó)先后建立了坦中友誼紡織有限公司、馬里紡織股份有限公司、贊中穆隆古希紡織公司等合資紡織企業(yè)，由中非雙方人員共同組建董事會(huì)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著非洲經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，中非合作逐漸結(jié)出碩果，如農(nóng)業(yè)、機(jī)電產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，合作雙方都取得了不俗的收益，合作成果真正進(jìn)入“雙贏”局面。據(jù)商務(wù)部等部門公布的數(shù)據(jù)顯示，2023年中非貿(mào)易額達(dá)到2821億美元，中國(guó)對(duì)非出口產(chǎn)品不僅包括傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)品，同時(shí)還增加了很多高附加值產(chǎn)品，為非洲人民的生活與生產(chǎn)提供了極大便利，而非洲各類農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)資源進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，則豐富了中國(guó)消費(fèi)者的選擇。2024年9月，中非合作論壇峰會(huì)宣布未來(lái)3年開展中非攜手推進(jìn)現(xiàn)代化“十大伙伴行動(dòng)”，涵蓋文明互鑒、貿(mào)易繁榮、產(chǎn)業(yè)鏈合作、互聯(lián)互通、發(fā)展合作、衛(wèi)生健康、興農(nóng)惠民、人文交流、綠色發(fā)展、安全共筑等十大領(lǐng)域，也為下一步中非合作的推進(jìn)指明了方向。

中非合作的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，中非合作最早是從20世紀(jì)60年代末期的坦贊鐵路項(xiàng)目開始。1967年，為了進(jìn)一步加強(qiáng)中非合作，促進(jìn)坦桑尼亞與贊比亞兩國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)物資交流，中國(guó)、坦桑尼亞、贊比亞三國(guó)政府決定就鐵路建設(shè)展開合作，并于北京共同簽訂《關(guān)于修建坦桑尼亞－贊比亞鐵路的協(xié)定》。后續(xù)該項(xiàng)目于1970年正式開始建設(shè)，至1975年開始試運(yùn)營(yíng)，全線長(zhǎng)約1860公里，不僅為坦贊兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要支持，同時(shí)也為中非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域合作塑造了完美典范，其政治意義與經(jīng)驗(yàn)累積作用都是十分突出的。

自坦贊鐵路建設(shè)之后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及中非合作關(guān)系的日益密切，越來(lái)越多的中非合作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目得以迅速展開，尤其從21世紀(jì)開始，各類中非合作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的數(shù)量更是明顯增多。如蘇丹麥洛維大壩項(xiàng)目作為尼羅河干流第二大水電項(xiàng)目，水庫(kù)蓄水量達(dá)尼羅河年流量的20%，于2003年正式開始動(dòng)工，并于2009年完工，有效滿足了蘇丹北部尼羅河沿岸地區(qū)400余萬(wàn)人的生產(chǎn)生活用水需求。塞內(nèi)加爾方久尼大橋作為西非地區(qū)最長(zhǎng)的海灣跨海大橋，全長(zhǎng)共1600米，于2022年正式開通，可前后連接塞內(nèi)加爾法蒂克省的法蒂克市與方久尼市，徹底解決了薩盧姆河兩岸人民千百年來(lái)需要靠獨(dú)木舟和駁船擺渡過(guò)河的生活、生產(chǎn)難題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅近10年期間，中國(guó)企業(yè)在非承包工程的合同總額就已超過(guò)7000億美元，項(xiàng)目涉及交通、醫(yī)療、教育、能源、民生等諸多領(lǐng)域，無(wú)論是大規(guī)模的標(biāo)志性工程，還是面向民間的“小而美”項(xiàng)目，都有力帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

中非合作在非洲西部基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作模式

項(xiàng)目融資模式：政府間合作與多元投資 中國(guó)與西非國(guó)家間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作雖然起步相對(duì)較晚，但近十年間的項(xiàng)目數(shù)量同樣明顯增多，目前已完成塞內(nèi)加爾方久尼大橋、尼日利亞鐵路現(xiàn)代化和科特迪瓦蘇布雷水電站等多個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目。從項(xiàng)目融資的角度來(lái)看，這些項(xiàng)目的中非合作模式主要有政府間合作與多元投資兩種。

政府間合作是指由中國(guó)政府與西非國(guó)家政府共同確定合作意向，并簽訂雙邊協(xié)議，明確基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的雙方出資情況與權(quán)利、義務(wù)，使項(xiàng)目政策支持與資金支持能夠得到充分保障。同時(shí)，由于西非國(guó)家財(cái)政通常比較緊張，在施工技術(shù)方面也相對(duì)落后，因此合作過(guò)程中中國(guó)政府通常會(huì)采取優(yōu)惠貸款與技術(shù)支持相結(jié)合的合作策略，一方面由中國(guó)政府提供還款期限較為寬裕的低息貸款，解決項(xiàng)目建設(shè)資金問(wèn)題，另一方面派遣專業(yè)的管理與技術(shù)團(tuán)隊(duì)參與項(xiàng)目建設(shè)，為參與項(xiàng)目的非方人員提供指導(dǎo)，提高其項(xiàng)目管理能力與工程技術(shù)水平。多元投資是指在中國(guó)政府參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，引入其他主體對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，以達(dá)到提高項(xiàng)目效率、降低政府財(cái)政壓力與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的目的。如部分項(xiàng)目在未來(lái)盈利預(yù)期較為理想的情況下，會(huì)有私營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，以期獲得較高經(jīng)濟(jì)效益；有些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)資金需求較大，會(huì)選擇吸引非洲開發(fā)銀行、世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的資金支持；有些項(xiàng)目具有一定公益性質(zhì)，在依靠中非政府投資、私營(yíng)企業(yè)投資獲取資金的同時(shí)，還會(huì)請(qǐng)求其他渠道的國(guó)際資金支持。

建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式：EPC模式與PPP模式 從項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的角度來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)與西非國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作模式主要有EPC模式與PPP模式兩種。EPC模式作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域最為常見的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，主要由總承包商（中國(guó)企業(yè)或中非合資企業(yè)）全權(quán)負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目從前期設(shè)計(jì)到最終建造完工的全過(guò)程建設(shè)工作，并為項(xiàng)目的質(zhì)量安全、建設(shè)進(jìn)度與建設(shè)成本提供保障。如尼日利亞鐵路項(xiàng)目就是按照EPC模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)，全部鐵路工程建設(shè)均由承建的中國(guó)鐵建股份有限公司負(fù)責(zé)。

PPP模式作為以政府與私營(yíng)企業(yè)合作為基礎(chǔ)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，需要由合作雙方共同參與項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)工作，設(shè)施項(xiàng)目，并通過(guò)長(zhǎng)期合作來(lái)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，總體上具有資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)。如尼日利亞萊基深水港項(xiàng)目是在PPP模式下，由中國(guó)港灣工程有限責(zé)任公司與尼日利亞政府共同投資，并合作完成建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目建成后隨著尼日利亞港口運(yùn)輸能力的迅速提升，雙方均獲得了理想收益。

中非合作在非洲西部基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面的策略

經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)效益 鐵路、公路、橋梁、水電工程等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，不僅投資規(guī)模普遍較大，運(yùn)營(yíng)使用周期也比較長(zhǎng)，中國(guó)政府和企業(yè)在與西非國(guó)家合作推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，必須立足長(zhǎng)期視角，關(guān)注項(xiàng)目投資與經(jīng)濟(jì)效益方面的可持續(xù)性，盡可能降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，并追求提高長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

例如，在投資風(fēng)險(xiǎn)方面，不僅要重視項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，通過(guò)深入調(diào)查與全面分析來(lái)確定項(xiàng)目可行性與運(yùn)營(yíng)收益預(yù)期，可以開展第三方合作，采取多元化融資策略，以不影響西非國(guó)家政府與人民基本利益為前提，吸引國(guó)際援助與私人投融資，以有效降低因項(xiàng)目資金來(lái)源單一所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。而在經(jīng)濟(jì)效益方面，則要充分考慮到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、政治局勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各項(xiàng)因素間的關(guān)系，以長(zhǎng)期持續(xù)運(yùn)營(yíng)與帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，不斷優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方案，并與西非國(guó)家政府協(xié)商制定運(yùn)營(yíng)規(guī)劃，使項(xiàng)目能夠持續(xù)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及中非合作帶來(lái)穩(wěn)定的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益。

社會(huì)接納度：就業(yè)影響與社區(qū)參與 中非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作不僅需要依靠政府間密切合作，也離不開當(dāng)?shù)孛癖姷姆e極配合與支持，中國(guó)政府與企業(yè)在與西非國(guó)家政府合作推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，同樣還要全面考慮到項(xiàng)目社會(huì)接納度的問(wèn)題，將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與當(dāng)?shù)孛癖姷纳a(chǎn)生活緊密聯(lián)系起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高民眾綜合素質(zhì)、爭(zhēng)取民眾積極支持的雙贏目標(biāo)。

例如，在用工方面，可以采取優(yōu)先雇用當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，并為參與項(xiàng)目建設(shè)的當(dāng)?shù)鼐用裉峁┙邮苈殬I(yè)技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，使其掌握一技之長(zhǎng)，提高家庭經(jīng)濟(jì)收入，并長(zhǎng)期參與西非地區(qū)的中非合作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)，降低項(xiàng)目人力成本。而在社區(qū)參與方面，則要配合當(dāng)?shù)卣?，了解?dāng)?shù)卦V求，履行社會(huì)責(zé)任，通過(guò)鼓勵(lì)項(xiàng)目相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)行為的方式，與當(dāng)?shù)鼐用窠⒗婀蚕頇C(jī)制，使未直接參與項(xiàng)目建設(shè)的居民同樣能夠因基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目受益。

可持續(xù)發(fā)展：綠色基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境保護(hù) 當(dāng)前西非各國(guó)雖然是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為發(fā)展重心，希望盡快推動(dòng)農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，但從長(zhǎng)期視角來(lái)看，環(huán)境保護(hù)仍然是不可忽視的。為此，中國(guó)政府和企業(yè)在與西非國(guó)家政府合作推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，需要以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，優(yōu)先做好綠色化基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)施工，并做好與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)相配套的環(huán)境保護(hù)工作。

例如，在綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，可以根據(jù)西非不同區(qū)域的地理環(huán)境與氣候特點(diǎn)，分別進(jìn)行水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電及儲(chǔ)能等各類電力工程的合理規(guī)劃建設(shè)，以積極推廣太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能等清潔能源，減少西非各國(guó)對(duì)化石燃料的高度依賴。而在環(huán)境保護(hù)方面，要做好項(xiàng)目前期的環(huán)境影響評(píng)估，確保項(xiàng)目符合當(dāng)?shù)鼗驀?guó)際環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)后，方可通過(guò)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方案，項(xiàng)目建設(shè)完成后，還要及時(shí)采取充填平整、裂縫修補(bǔ)、矸石堆集中處理、施工現(xiàn)場(chǎng)周邊區(qū)域綠化等生態(tài)修復(fù)措施。

中非合作具有堅(jiān)實(shí)的歷史基礎(chǔ)，中國(guó)與非洲各國(guó)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作經(jīng)驗(yàn)也十分豐富。為了使中國(guó)與西非國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作縱深推進(jìn)，未來(lái)要認(rèn)真總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況選擇合適的合作模式，從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)效益、就業(yè)影響與社區(qū)參與、國(guó)際合作與地區(qū)穩(wěn)定、綠色基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境保護(hù)等方面入手，采取合適的應(yīng)對(duì)策略，使有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的合作建設(shè)取得更理想的成果。

（作者單位：中國(guó)電建集團(tuán)國(guó)際工程有限公司）