分層分類社會救助精準化研究

作為提高社會救助服務(wù)水平與效率的重要內(nèi)容，社會精準化救助需要與時俱進，不斷細化，基于分層分類視角，對不同困難層次以及類型的低收入家庭進行精準識別，從而制定針對性、多層次、綜合性的救助方案，建立分層分類社會救助體系。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出應(yīng)當健全分層分類社會救助體系的要求。當前社會救助事業(yè)的發(fā)展應(yīng)當以分層分類社會救助體系建設(shè)為基礎(chǔ)，完善動態(tài)管理機制，開展精準化的救助工作，全面提升社會救助質(zhì)量，為社會救助事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展做出貢獻。

一、分層分類社會救助精準化的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國外

關(guān)于分層分類社會救助精準化概念的界定在近年來被國內(nèi)外廣泛關(guān)注，世界各國的公共管理工作均涉及精準化管理的內(nèi)容。精準化管理旨在全面促進政府部門改變傳統(tǒng)的粗放型管理模式，從而實現(xiàn)更加精細化的管理。Johnsin（2013）認為，精準治理是在數(shù)字化時代背景下，利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)輔助政府部門展開優(yōu)化治理的全新方式，在治理工作中面向全體公眾與個體選擇相適配的偏好。

國外在有關(guān)救助識別機制方面的研究中提到，當前社會在對救助對象的識別方面存在著一定的問題，包括但不限于成本高昂以及工具有限等，難以對需要救助者進行精準識別。Podger（2014）、Dean（1996）等人的研究認為：城鄉(xiāng)地區(qū)實施最低保障的標準相對較低，受區(qū)域經(jīng)濟影響，最低保障存在較大差異，經(jīng)濟保障標準單一。以上情況說明，目前國際上一些國家在社會救助方面存在著一定的不足。

（二）國內(nèi)

通過對我國當前針對分層分類社會救助的研究結(jié)果進行分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學術(shù)界主要針對分層分類社會救助體系創(chuàng)建的必要性、圈層理論以及中心路徑等方面進行探究，這些研究旨在全面重塑社會救助體系。其中，林閩鋼（2020）等人普遍認為，社會救助工作在體系化重塑的過程中能夠有效轉(zhuǎn)變其職能范圍，從以往的維護底線公平的“兩不愁”以及“三保障”逐漸向滿足人民大眾對美好生活的需求進行積極轉(zhuǎn)變。國內(nèi)相關(guān)研究人員針對分層分類社會救助體系的建設(shè)以及路徑等提出了建議?？飦喠郑?021）指出，在建設(shè)社會救助體系的過程中，應(yīng)當差異性分析困難群體的需求以及特征，并基于縱向與橫向兩方面的角度設(shè)計救助制度，確保精準救助得到有效實施。該研究認為，應(yīng)以社會民眾的切實需求為導(dǎo)向，創(chuàng)建分層分類救助體系，引導(dǎo)服務(wù)供給側(cè)改革，從而確保社會救助更加適配于低收入困難群體。

二、分層分類社會救助精準化概述

（一）理論基礎(chǔ)

分層分類社會救助，指針對救助內(nèi)容、方式以及對象等差異性，按照基本生活保障、社會福利、特殊困難救助以及應(yīng)急救助等四個層面建立有機統(tǒng)一的社會救助體系。而精準治理強調(diào)更加依賴于前沿信息技術(shù)，通過廣泛收集整合社會數(shù)據(jù)，對政府服務(wù)流程進行再造，從而有利于政府部門根據(jù)社會救助需求實際情況展開針對性的治理。通過對社會困難人群數(shù)據(jù)進行分析，政府部門管理從粗放型管理逐漸向精細化管理模式轉(zhuǎn)變。

（二）應(yīng)用價值

構(gòu)建分層分類社會精準救助體系可優(yōu)化資源配置，通過對困難群體的層次與類型進行識別，科學劃分圈層之后，合理配置救助資源，并基于分層視角創(chuàng)建差異性的救助方案，確保根據(jù)困難群體的真實情況，制定個性化的救助方案，提高救助的針對性，提升受助對象的滿意度。分層分類社會救助體系能夠全面解決社會困難群體的生存困境，有助于減少因生活困難而引發(fā)的極端社會問題，對于維護社會穩(wěn)定具有重要意義。

三、寧波市社會精準救助制度建設(shè)現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)實困境

寧波市社會精準救助制度建設(shè)仍舊存在著一定的問題，包括救助制度無法順利銜接、救助監(jiān)管流程過于復(fù)雜、救助資源碎片化、救助對象難以識別等問題。根據(jù)實際調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，寧波市在對最低保障資格進行認定時，主要的資格審查制度仍舊建立在自擬目標、目標指示器、家計調(diào)查等基礎(chǔ)上，在開展救助工作時，存在救助群體保障不充分等問題；現(xiàn)階段救助資源的分配難以達到更高效率，導(dǎo)致資源浪費。針對以上問題，急需尋找全新的解決路徑，建立精準救助服務(wù)體系。

（二）預(yù)防方法

面對分層分類救助精準化困境，寧波市針對實際情況分析原因，從根源上找到問題并加以解決。由于實施分層分類社會救助涉及政府以及社會組織等多個主體，導(dǎo)致經(jīng)辦流程較為復(fù)雜，因此寧波市通過促進各主體之間互動的方式，提高政府治理效能。寧波市在廣泛進行案例研究的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，同時基于理論視角針對社會救助精準化建設(shè)的方案、標準以及重心等達成共識，并根據(jù)寧波市不同區(qū)縣政府的政策措施，基于現(xiàn)實與理論之間的張力進行研究，從而找到分層分類社會精準救助的最佳路徑。寧波市逐步對現(xiàn)有的社會救助體系進行迭代升級，實現(xiàn)流程再造，進而以溫情智慧、精準高效等為推手，在應(yīng)用信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，對潛在救助對象的識別、救助政策運用、救助資格認定等方面構(gòu)筑起全新的體系，并逐步取得了良好的應(yīng)用效果。

（三）救助舉措

寧波市根據(jù)分層分類社會救助國內(nèi)外研究的結(jié)果，提出了構(gòu)建基于圈層理論的救助體系框架。政府部門根據(jù)被救助群眾的實際情況，按照困難程度以及原因等劃分出三個不同的層次：核心圈層、中層圈、最外層。核心圈層為最低保障對象以及特困人員，對于這類人員，政府應(yīng)當解決其基本生存問題，為其提供供養(yǎng)以及最低保障等生活救助；核心圈的外層，也就是中層圈，其中包括低收入家庭以及支出型貧困家庭，對于這類家庭，由政府部門出面向其提供醫(yī)療、教育、住房以及就業(yè)等方面的專項救助，使其能在合理的范圍內(nèi)解決個人生存困難。最外層涵蓋遭受重大疾病、自然災(zāi)害等突發(fā)事件的社會公民，由政府部門對其提供臨時救助，解決其生活所需。以上措施的實施，能夠確保根據(jù)困難類型以及層次對救助人群提供差異化的救助服務(wù)。當了解到及時性、精準性與有效性對于分層分類社會救助制度的重要性之后，寧波市通過學習浙江省其他縣市的經(jīng)驗，開展了救助體系的框架建設(shè)工作，并取得了良好的成效。

四、基于分層分類社會救助體系的建設(shè)

（一）基于有效性視角的建設(shè)

基于上文中寧波市當前創(chuàng)建分層分類社會救助體系面臨的困境，首先，應(yīng)當做好有效性的社會救助服務(wù)工作。具體來講，寧波市政府部門首先要針對救助對象強化分類管理。對低收入群體中風險抵御能力不足、可行能力缺乏的人群進行劃分。如可通過創(chuàng)建五型“扶弱圈”的方式，在原有救急援助的基礎(chǔ)上，增加“關(guān)懷型”以及“發(fā)展型”救助工作?！瓣P(guān)懷型”救助工作是指聚焦社會老弱婦孺、重病重殘等特殊對象展開動態(tài)化的關(guān)注與救助管理，確保在2025年前實現(xiàn)從“救貧”到“扶弱”的轉(zhuǎn)變。而后者則更加側(cè)重于關(guān)注喪失勞動力、致貧風險相對較高的個人與家庭，對其提供一定的就業(yè)幫助等。在此過程中，寧波市可充分參考其他地區(qū)的經(jīng)驗，如南京市棲霞區(qū)通過區(qū)分六類不同困難家庭的方式，按照殘疾人、困難老人、未成年人、單親家庭、重大患病人員以及有勞動能力但失業(yè)的家庭進行劃分，同時在救助服務(wù)方面按照基本生活照料、就業(yè)提升、精神關(guān)愛、康復(fù)護理等多種不同層級在全市范圍內(nèi)展開救助服務(wù)，實現(xiàn)精準社會救助。

其次，基于有效性視角做好社會救助服務(wù)工作也應(yīng)當在服務(wù)基礎(chǔ)上為救助者提供物質(zhì)保障，從根本上解決貧困人員的困難。分層分類社會救助精準化體系建設(shè)中最為重要的內(nèi)容就是制定階梯式的管理計劃。因此，寧波市應(yīng)當圍繞社會調(diào)研結(jié)果、供給改革以及服務(wù)優(yōu)化三方面的內(nèi)容著手開展工作。一方面，要求相關(guān)政府人員通過走訪調(diào)查全面了解困難群體的基本需求，并列出需求清單，隨后基于清單創(chuàng)建完善的救助方案，根據(jù)服務(wù)清單中的基本要求創(chuàng)建“救助云超市”等平臺，在其中設(shè)置包括基礎(chǔ)生活照料、精神慰藉等在內(nèi)的多類救助項目，確保轄區(qū)范圍內(nèi)的所有層次的困難群體均被覆蓋；另一方面，寧波市也應(yīng)當探索全新的高效救助服務(wù)模式?？刹扇∫M專家學者共同參與優(yōu)化救助計劃的方式，以更加專業(yè)化的視角全面了解困難群體在精神以及物質(zhì)方面的需求，推廣項目式救助服務(wù)，在轄區(qū)范圍內(nèi)廣泛開展“愛心傳遞”等活動，引導(dǎo)廣大人民群眾積極參與其中，集中眾人之力解決困難群體的切實需求，全面提高社會救助服務(wù)的有效性。

（二）基于精準性視角的建設(shè)

精準開展分層分類社會救助工作，應(yīng)當從多維視角精準判斷貧困家庭。在初步展開分層分類社會救助工作時，最為關(guān)鍵的就是精準評估低收入群體的困難程度以及其切實需求，進而開展針對性的救助扶貧工作。首先，應(yīng)當構(gòu)建多維貧困指標，從而改變以往單一的經(jīng)濟評判指標。寧波市應(yīng)當基于教育、就業(yè)、物質(zhì)、健康、未成年人比重以及社會支持等方面對貧困等級進行判斷，并基于貧困人群的身心健康、發(fā)展能力、經(jīng)濟狀況等多項指標精準計算貧困權(quán)重，從而在定性的基礎(chǔ)上展開定量評價，獲得更加客觀真實的分層依據(jù)。以高、中、低三個不同等級對貧困家庭的困難程度進行劃分，確保為其進行更加精準的扶貧救助服務(wù)。

其次，為實現(xiàn)精準扶貧救助，應(yīng)當利用前沿信息技術(shù)，創(chuàng)建基于數(shù)據(jù)動態(tài)管控的人口收入信息監(jiān)測管理系統(tǒng)。作為扶貧救助決策的重要參考，低收入人群的基本信息將直接影響救助工作的精準性，為避免出現(xiàn)“錯?！迸c“漏保”等情況，應(yīng)當根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，創(chuàng)建各具特色的低收入人群信息監(jiān)測系統(tǒng)。寧波市可以在政務(wù)服務(wù)中心中建立專屬救助板塊，借助于信息系統(tǒng)搭建快捷模塊，在精準救助信息系統(tǒng)中容納救助決策信息、救助資源鏈接、多維貧困識別以及需求精準識別等信息內(nèi)容，打造一體化、智能化的信息綜合評估平臺，解決信息孤島問題，并通過動態(tài)數(shù)據(jù)收集整合，及時針對轄區(qū)內(nèi)的低收入貧困事件加以預(yù)警，實現(xiàn)防患于未然。

最后，應(yīng)當制定個性化、針對性的精準服務(wù)清單。救助工作的精準性要求根據(jù)低收入人群的真實需求提供針對性的解決方案，避免出現(xiàn)“供需脫節(jié)”的問題。這就需要在線下救助的基礎(chǔ)上結(jié)合線上救助，對貧困人群基本情況進行綜合評估之后，創(chuàng)建社會救助名單，結(jié)合被救助者的實際情況創(chuàng)建一對一的幫扶方案。面對以往救助過程中服務(wù)缺失的對象，由社區(qū)組織救助人員及時上門慰問，并幫助其申請救助，全過程跟蹤救助工作實施情況?；谛畔⒒侄螛?gòu)建服務(wù)閉環(huán)，制定基于物質(zhì)結(jié)合服務(wù)的全新救助清單，在充分篩選、分類、轉(zhuǎn)介以及服務(wù)的過程中，全面提高群眾滿意度。

（三）基于及時性視角的建設(shè)

改變以往救助服務(wù)流程繁雜的狀況，建立一次性受理流程。相關(guān)實踐中表明，確保救助服務(wù)及時到達貧困人群，應(yīng)當結(jié)合信息技術(shù)對救助服務(wù)經(jīng)辦流程進行完善和優(yōu)化。如可通過創(chuàng)建智慧調(diào)度中心的方式，在轄區(qū)內(nèi)基于市政府服務(wù)中心創(chuàng)建以社區(qū)為單位的救助調(diào)度子系統(tǒng)，建立快速應(yīng)答響應(yīng)機制，實現(xiàn)線上一站式服務(wù)，包括發(fā)布救助需求、認領(lǐng)救助項目、查看服務(wù)進度以及結(jié)果反饋等可在信息服務(wù)平臺上一鍵查詢。由各個社區(qū)服務(wù)中心創(chuàng)建專屬的救助“小管家”，全面提高救助服務(wù)效率，確保社區(qū)范圍內(nèi)當獲取低收入人群的救助需求后及時提供救助解決辦法。與此同時，在以社區(qū)為子級救助單位開展及時救助服務(wù)的過程中，也應(yīng)當對區(qū)、市等救助資源進行積極整合，從而實現(xiàn)以點帶面的三級聯(lián)動救助管理，全面提高救助家庭慰問探訪率以及“幸福清單”派送速率。

應(yīng)對分層分類社會救助工作的重點進行分析。非戶籍人口的救助工作異常困難，若不及時加以處理，將會影響城鄉(xiāng)救助統(tǒng)籌效果。因此在及時性救助視角下應(yīng)當高度重視非戶籍人口的救助工作。寧波市應(yīng)當參考杭州市的基本做法，針對在寧波市居住且持有居住證的非本地戶籍困難個人以及家庭等，可向當?shù)卣块T申請救助，并由政府部門及時對此類救助申請進行審查，制定相適配的臨時應(yīng)急救助舉措，通過簡化家計調(diào)查流程，下放審核權(quán)利等，由街道辦事處等基層單位根據(jù)查詢情況先行救助，后補辦申請程序，從而有效解決非戶籍人口的救助困難。

結(jié)語：

根據(jù)本文研究成果，在打造分層分類社會精準救助體系時，應(yīng)當加強數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)建設(shè)，并創(chuàng)建動態(tài)監(jiān)測平臺，開展差異化與個性化的救助服務(wù)。通過及時性、精準性與有效性等視角對社會困難群體進行界定，從而為其提供專項救助服務(wù)，全面提升社會救助工作質(zhì)量，促進社會整體發(fā)展。