研究型審計服務(wù)高校審計全覆蓋研究

高校內(nèi)部審計體系作為新時代國家審計監(jiān)督體系的重要組成部分，有效推進(jìn)審計全覆蓋對保障我國高等教育事業(yè)健康發(fā)展有著重要意義。文章在厘清研究型審計內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，從提升高校內(nèi)部審計效能的視角，探索研究型審計服務(wù)高校審計全覆蓋路徑，從加強(qiáng)研究型內(nèi)部審計體系建設(shè)、加強(qiáng)對審計項目的研究、加強(qiáng)對審計整改工作的研究三方面提出相關(guān)建議，對于提高高校審計全覆蓋的主動性、及時性和建設(shè)性，充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計“經(jīng)濟(jì)體檢”和“免疫衛(wèi)士”功能具有重要意義。

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）首次提出審計“全覆蓋”，強(qiáng)調(diào)在公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等4個方面實現(xiàn)審計全覆蓋；隨后印發(fā)的系列配套文件要求“摸清審計對象底數(shù)，充分考慮審計資源狀況，明確審計重點，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實施，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進(jìn)。建立健全與審計全覆蓋相適應(yīng)的工作機(jī)制，統(tǒng)籌整合審計資源，創(chuàng)新審計組織方式和技術(shù)方法，提高審計能力和效率?！蓖七M(jìn)高校審計全覆蓋是高校貫徹《意見》精神的重要舉措，不僅能夠提高高校內(nèi)部審計工作的效率和效果，而且能夠更好地實現(xiàn)高校治理能力現(xiàn)代化，助力高校實現(xiàn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)和社會主義接班人的培養(yǎng)目標(biāo)?，F(xiàn)階段，高校內(nèi)部審計工作的開展距離審計全覆蓋要求還有較大的差距?；谥卫砟芰ΜF(xiàn)代化視角，本文認(rèn)為，研究型審計作為近年來提出的新概念，在實踐上，如何合理運用研究型審計對于解決高校審計全覆蓋過程中遇到的種種問題有著重要作用。

一、高校推進(jìn)審計全覆蓋的局限分析

高效推進(jìn)審計全覆蓋首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是充分理解審計全覆蓋的概念，本文認(rèn)為審計全覆蓋包括橫向覆蓋和縱向覆蓋兩個維度。首先，橫向覆蓋維度指的是對審計內(nèi)容的全覆蓋。上級文件指出審計內(nèi)容包括公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等。在組織開展審計工作時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮現(xiàn)有審計工作的涵蓋范圍與上述要求是否一致。其次，縱向覆蓋維度指的是對審計內(nèi)容的有序高效推進(jìn)，高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃以及建設(shè)目標(biāo)，找準(zhǔn)辦學(xué)過程中的痛點、難點，對以上審計內(nèi)容按重要性和緊急程度進(jìn)行排序，優(yōu)先對限制學(xué)校發(fā)展和提升的重點領(lǐng)域、重點項目開展審計，對其他項目合理安排，實現(xiàn)連續(xù)年度滾動式縱向全覆蓋。

目前，高校推進(jìn)審計全覆蓋存在以下幾方面的局限。

（一）對審計全覆蓋內(nèi)涵理解不透徹

部分高校將全覆蓋簡單等同于全程參與，忽略了審計全覆蓋首先要發(fā)揮審計的監(jiān)督職能，要求內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)參與到學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動的具體決策和各類項目的實施全過程中。如在工程項目建設(shè)過程中，要求內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)參與具體工程項目的立項決策、簽證變更確認(rèn)、隱蔽工程量的審核、竣工驗收簽字；在對校屬企業(yè)、附屬單位的管理過程中，要求內(nèi)部審計部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，參與具體的董事會、股東會等議事機(jī)構(gòu)，參與對具體經(jīng)營事務(wù)的決策和執(zhí)行；在招標(biāo)采購工作中，要求內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)參與具體事項的論證、開標(biāo)、評標(biāo)；在科研項目結(jié)題中，指導(dǎo)項目負(fù)責(zé)人填寫項目經(jīng)費決算表?！督逃到y(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令第47號）指出，“教育系統(tǒng)內(nèi)部審計是對本單位各類經(jīng)濟(jì)活動實施的獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議”，要求“內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計人員依法獨立履行職責(zé)”。審計監(jiān)督的一個重要特征是獨立性，高校應(yīng)當(dāng)正確把握審計全覆蓋的內(nèi)涵，充分理解審計全覆蓋的監(jiān)督屬性，審計全覆蓋是指在各類審計領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，并非在審計項目開始前就參與各種形式的前置審核。高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》的規(guī)定，找準(zhǔn)自身定位，“保持獨立性和客觀性，不得負(fù)責(zé)被審計單位的業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的決策與執(zhí)行?！?/p>

（二）審計力量不足，導(dǎo)致無法做到橫向覆蓋

審計全覆蓋要求對審計對象開展全面覆蓋的審計，高校作為我國培養(yǎng)高層次人才的主要陣地，近年來，隨著招生規(guī)模的擴(kuò)大，人才引進(jìn)需求的提高，科研到款、財政撥款等資金管理體量的增加，維護(hù)師生日常教學(xué)生活等各類保障設(shè)施正常運轉(zhuǎn)、及時更新的需求不斷提高以及校區(qū)建設(shè)要求的提高等對審計工作提出了更高的要求。為了更好地服務(wù)高校各項教育事業(yè)發(fā)展，提高教育資金使用效益，高校審計形成了以學(xué)校預(yù)決算管理、學(xué)生管理、科研管理、資產(chǎn)管理、收入管理、支出管理、合同管理、采購管理、工程項目管理、財政專項項目管理、其他附屬單位管理等為審計內(nèi)容的業(yè)務(wù)體系，面對龐大的審計范圍和審計業(yè)務(wù)量，高校的內(nèi)部審計力量明顯不足，主要體現(xiàn)在：

1.高校領(lǐng)導(dǎo)班子對審計工作重視程度不夠。我國2018年成立中央審計委員會，加強(qiáng)黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，教育系統(tǒng)內(nèi)部也出臺相關(guān)文件要求各高校加強(qiáng)對黨領(lǐng)導(dǎo)審計的體制機(jī)制建設(shè)，盡快成立審計委員會。現(xiàn)階段，部分高校尚未成立審計委員會，部分高校雖然成立了審計委員會，但沒有召開具體會議進(jìn)行議事，沒有發(fā)揮審計委員會對內(nèi)審工作的指導(dǎo)、統(tǒng)籌作用。

2.審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理。高校內(nèi)部審計人員的專業(yè)大多為會計、審計、經(jīng)濟(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)管理類學(xué)科，雖然有深厚的審計專業(yè)知識儲備，但知識結(jié)構(gòu)單一，對工程建設(shè)造價、合同管理等內(nèi)容缺少了解，一旦遇到這類審計項目，無法深入開展審計工作。

3.專職審計人員人數(shù)配備不足。高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)人員配備基本在個位數(shù)。在審計任務(wù)重、時間緊的情況下，經(jīng)常出現(xiàn)1個審計人員同時進(jìn)駐多個審計項目或者1個審計人員直接包攬一個審計項目的情況，嚴(yán)重影響審計效果。

（三）審計工作開展未形成有效閉環(huán)，導(dǎo)致無法做到縱向覆蓋

就單個審計項目而言，傳統(tǒng)意義上的審計流程主要包括審前調(diào)查、審計項目方案編制、審計實施、審計結(jié)果報告等環(huán)節(jié)。高校“重審計結(jié)果、輕審計整改”的工作模式以審計報告的出具作為審計項目完成的標(biāo)志。但形成審計報告并不意味著審計工作已經(jīng)結(jié)束，高校內(nèi)部審計的重要作用之一是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，出具審計報告僅僅代表高校治理中存在的問題浮出水面，高校內(nèi)部審計對審計整改工作推進(jìn)力度不夠，未能及時跟進(jìn)、有效追蹤，沒有建立審計發(fā)現(xiàn)問題整改長效機(jī)制等，導(dǎo)致審計發(fā)現(xiàn)的問題未能得到妥善解決，影響了審計工作的質(zhì)量和成效，使審計工作的開展無法形成有效閉環(huán)。就年度審計計劃而言，高校內(nèi)部審計部門制定年度審計計劃時，沒有全盤考慮各類審計項目的聯(lián)系，比如開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是基于校內(nèi)組織人事部門的委托，開展基建工程審計是基于校區(qū)建設(shè)規(guī)劃，開展科研經(jīng)費審計是基于科研項目結(jié)題需要，開展內(nèi)部控制評價審計是基于上級主管部門要求等，導(dǎo)致各類審計項目的推進(jìn)零散無章，不僅工作量增加，還存在重復(fù)監(jiān)督的現(xiàn)象。

二、研究型審計的具體內(nèi)涵

審計署2021年1月發(fā)布的《審計署關(guān)于印發(fā)全國審計機(jī)關(guān)2021年度工作要點的通知》提出，“審計機(jī)關(guān)要積極開展研究型審計，推進(jìn)審計 ‘研究化’”。2022年1月，侯凱在全國審計工作會議上指出，深入開展研究型審計是實現(xiàn)新時代審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。研究型審計作為新形勢下的一種創(chuàng)新審計理念已被國家審計署認(rèn)可，并運用到具體工作實踐中。

國內(nèi)學(xué)者對研究型審計的內(nèi)涵尚無明確統(tǒng)一的界定。金顯威（2021）認(rèn)為，研究型審計就是把對政策、體制、制度、機(jī)制的研究作為審計的前置準(zhǔn)備，把研究貫穿審計實施全過程，改變以往只注重揭露問題、簡單提出建議的慣性思維，站在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度思考審計工作；徐智花（2022）認(rèn)為，研究型審計是指，在進(jìn)行審計工作時要將研究性思維運用到整個過程中，包括審計工作的前、中、后環(huán)節(jié)；姜軍（2022）認(rèn)為，研究型審計可以概括為以高質(zhì)量發(fā)展為指導(dǎo)理念，運用研究思維開展審計工作、進(jìn)行審計監(jiān)督的新型審計應(yīng)用范式；鄭石橋等（2022）認(rèn)為，研究型審計包括對審計工作和審計客體的研究，最主要是對審計客體的研究。

本文認(rèn)為，研究型審計是指在審計工作中確立研究性思維，并把研究這種學(xué)術(shù)方法應(yīng)用到審計工作的全過程的一種新型的審計模式。審計工作既包括在審計項目實施的各流程、各環(huán)節(jié)涉及的審計標(biāo)準(zhǔn)、審計項目的組織形式、審計方法等理論層面的內(nèi)容，也包括具體審計實踐中涉及的各類審計業(yè)務(wù)及在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題和后續(xù)整改情況。研究型審計具有一定的前瞻性，不同于傳統(tǒng)的審計只聚焦審計項目本身，重點關(guān)注具體問題的發(fā)現(xiàn)與解決，研究型審計將研究這種思維方式引入到審計實踐中，更強(qiáng)調(diào)宏觀把控和提煉歸納，將審計工作提上了新的高度。

三、研究型審計服務(wù)高校審計全覆蓋實施路徑

雖然學(xué)術(shù)界對研究型審計的內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一的界定，但國家審計機(jī)關(guān)、各級政府行政管理部門已紛紛開展研究型審計相關(guān)實踐，基于上文的高校審計全覆蓋的局限分析和研究型審計的內(nèi)涵分析，在高校領(lǐng)域開展研究型審計將有利于高校正確理解審計全覆蓋的內(nèi)涵、找到審計力量不足與審計任務(wù)繁重的矛盾的突破口，從宏觀層面推動審計工作形成有效閉環(huán)，從而更有效地推進(jìn)審計全覆蓋。本文提出以下幾種研究型審計服務(wù)高校審計全覆蓋的實施路徑。

（一）加強(qiáng)研究型內(nèi)部審計體系建設(shè)，強(qiáng)化研究思維

審計署發(fā)布的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確提出要“創(chuàng)新審計理念思想，積極開展研究型審計”。高校內(nèi)部審計要站在戰(zhàn)略高度，創(chuàng)新審計理念，加快構(gòu)建研究型內(nèi)部審計體系，積極建立研究型審計研討與引導(dǎo)機(jī)制，結(jié)合高校的發(fā)展目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、管理體制的現(xiàn)狀，就審計工作的各個方面分類、分批次開展系統(tǒng)性、專題式的研討活動，如將推進(jìn)審計全覆蓋作為重要課題，梳理相關(guān)政策文件，理清概念內(nèi)涵，調(diào)研國家審計機(jī)關(guān)、其他高校審計全覆蓋實施情況，結(jié)合學(xué)校實際制定詳細(xì)的審計全覆蓋實施戰(zhàn)略規(guī)劃。高校審計人員要提高政治站位，深入領(lǐng)會《規(guī)劃》精神，不斷創(chuàng)新審計理念，強(qiáng)化研究思維。學(xué)會用研究的眼光看項目、用研究的思路分析問題，跳出傳統(tǒng)的就項目論項目的思維慣式，將每一個審計項目當(dāng)做研究課題去調(diào)研現(xiàn)狀、歸納問題、剖析原因、總結(jié)規(guī)律，立足審計實踐，開展審計創(chuàng)新大討論，不斷提升審計工作質(zhì)效。

（二）加強(qiáng)對審計項目的研究，找準(zhǔn)審計全覆蓋的重點

高校內(nèi)部審計要加強(qiáng)對本校各類審計項目的全面研究。一是加強(qiáng)對單個審計項目審計流程的全鏈條研究，在開展審計工作前，做好調(diào)查工作，充分利用職業(yè)敏感度，對審計項目涉及的宏觀政策、背景環(huán)境、內(nèi)部控制情況等進(jìn)行分析，提前剖析可能涉及的各類風(fēng)險，優(yōu)化審計目標(biāo)、更新審計思路；在審計過程中，注重審計方法的探索與創(chuàng)新，根據(jù)審計目標(biāo)綜合選擇適用的方法開展審計，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理，分析研判問題產(chǎn)生的原因及問題對本單位教育事業(yè)發(fā)展的影響程度，做到查深查透；在審計完成后對審計項目進(jìn)行復(fù)盤，總結(jié)審計經(jīng)驗，拓寬審計思路，由點及面、從解決具體問題到完善體制機(jī)制提出對策建議。二是加強(qiáng)對審計計劃的統(tǒng)籌研究，從審計范圍的大小、審計周期的長短、發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量及金額大小、造成后果的嚴(yán)重程度等方面建立多維度的審計項目綜合評價指標(biāo)體系，對所有審計項目劃分不同的優(yōu)先級，不斷優(yōu)化審計組織形式，統(tǒng)籌安排各類審計項目，科學(xué)制定年度審計計劃，充分利用審計資源，通過有效開展審計項目“一拖N”、合理利用社會審計力量等措施，抓住關(guān)鍵領(lǐng)域的關(guān)鍵問題、多發(fā)問題、嚴(yán)重問題，找準(zhǔn)分步推進(jìn)審計全覆蓋過程中不同階段的監(jiān)督重點。

（三）加強(qiáng)對審計整改工作的研究，促進(jìn)審計有效閉環(huán)

“行百里者半九十”，高校內(nèi)部審計工作要充分認(rèn)識審計整改的重要性和必要性，充分發(fā)揮審計整改工作在高校審計全覆蓋中的關(guān)鍵作用，加強(qiáng)對審計整改工作的研究，促進(jìn)審計有效閉環(huán)。一是加強(qiáng)對審計整改制度的研究，深入研究上級主管部門關(guān)于審計整改工作的指示和批示，建立健全審計整改規(guī)章制度，明確整改責(zé)任的劃分和歸屬，規(guī)范審計整改工作要求，不斷細(xì)化整改舉措，壓實整改責(zé)任，對審計整改工作督查督辦，高效開展審計整改工作。二是加強(qiáng)對審計整改機(jī)制的研究，探索建立健全審計整改聯(lián)動和會商機(jī)制、審計整改對賬銷號機(jī)制、審計整改不力追責(zé)問責(zé)機(jī)制、與其他監(jiān)督力量信息共享等成果運用機(jī)制，確保對能立刻整改的問題立行立改，對需要長期推進(jìn)的問題追蹤到位，對完成整改的問題常態(tài)化回頭看。

（作者單位：常州大學(xué)）

基金項目：常州大學(xué)思想政治工作研究會資助課題 23DJSZ05。