基于PPP模式重啟建設(shè)的高速公路項目風(fēng)險管理研究

摘要 中斷項目以PPP模式重啟建設(shè)，面臨更多的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，實踐經(jīng)驗匱乏，管控難度更大。文章以S9段高速公路PPP項目為例，開展風(fēng)險管理研究。首先，采用WBS工作分解和頭腦風(fēng)暴法，識別出項目全周期的主要風(fēng)險因素。其次，采用德爾菲法評估風(fēng)險，其中發(fā)生可能性高或影響程度大的風(fēng)險有調(diào)整總投資、征遷、金融政策、工程變更、材料價格。最后運用風(fēng)險預(yù)防、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險規(guī)避等思維，提出了應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞 PPP項目；高速公路；風(fēng)險管理；項目投資；變更

中圖分類號 U415 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2025）01-0158-03

0 引言

高速公路建設(shè)項目投資規(guī)模大，運營周期長，收益回報慢，部分項目會因資金問題而中斷建設(shè)，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。PPP模式是工程建設(shè)領(lǐng)域中一種較為新穎的模式，吸引社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，解決地方政府融資需求，緩解財政壓力，提升項目品質(zhì)與服務(wù)水平。“十三五”期間，PPP模式在高速公路建設(shè)領(lǐng)域開始推廣，目前PPP模式發(fā)展尚處于探索階段，風(fēng)險管理經(jīng)驗匱乏，特別是以PPP模式重啟建設(shè)的中斷項目，因此亟須研究。

各學(xué)者對高速公路PPP模式開展了廣泛研究。傅博琦等[1，2]對高速公路PPP項目進(jìn)行全生命周期風(fēng)險識別與分析。徐梅萬[3]分析了PPP模式下高速公路融資模式存在的問題。吳笛等[4]分析了PPP項目實施階段的造價控制與管理策略。劉悅[5]研究推進(jìn)中斷PPP項目重整時的關(guān)鍵因素。江春霞[6]分析了25個交通PPP項目的敗因?？偨Y(jié)發(fā)現(xiàn)：對中斷項目以PPP模式重啟建設(shè)的風(fēng)險研究極少，許多研究局限于未完工項目，全周期風(fēng)險分析較少。

該文研究對象為以PPP模式重啟建設(shè)的高速公路項目，項目中斷時間長，投資規(guī)模大，類型新穎，風(fēng)險管控難度大。研究方式上，采用WBS工作分解等，識別出全周期主要風(fēng)險，并結(jié)合具體案例進(jìn)行分析。

1 S9段高速公路PPP項目簡介

1.1 項目基本情況

S9段高速公路項目位于浙江省西部，是長三角都市圈高速公路網(wǎng)規(guī)劃的重要組成部分，連接了滬杭高速、杭浦高速、杭甬高速，并南延與杭紹臺高速直聯(lián)浙中、浙南，北延與蘇臺高速直聯(lián)江蘇。路線全長11.415 km，設(shè)Q樞紐互通、Y樞紐互通、Z一般互通。按雙向六車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，設(shè)計速度為100 km/h。

1.2 實施過程

項目于2008年獲批；初步設(shè)計于2009年批復(fù)，概算為21.18億元；施工圖設(shè)計于2010年批復(fù)。由J市交投下屬子公司投資建設(shè)，2011年初開工建設(shè)，然而2014年初建成約1 km后，中斷建設(shè)。近幾年隨著J市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，區(qū)域交通量顯著增加，建成S9段高速迫在眉睫，因此2017年采用PPP模式重啟，2018年開工，2021年如期建成通車。

1.3 管理模式

項目采用特許經(jīng)營的PPP模式，實施機(jī)構(gòu)為當(dāng)?shù)厥薪煌ㄟ\輸局，政府方和社會資本方共同組建項目公司，政府方3家國企持30%股權(quán)，社會資本方3家公司持70%股權(quán)。合作期為28年，其中建設(shè)期3年，運營期25年，項目回報機(jī)制為使用者付費+可行性缺口補(bǔ)助。

1.4 項目風(fēng)險管理存在的問題

該項目是當(dāng)?shù)厥讉€以PPP模式建設(shè)的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，實施機(jī)構(gòu)與項目公司均缺乏PPP項目風(fēng)險管理的相關(guān)經(jīng)驗，亟須研究分析風(fēng)險因素。

1.4.1 風(fēng)險識別不夠全面

S9段高速公路PPP項目為重啟項目、實施周期較長、施工技術(shù)難度大、任務(wù)緊，實施過程中出現(xiàn)了較多問題。該問題沒有在項目前期進(jìn)行系統(tǒng)、全面地識別和預(yù)判。其中較為突出的風(fēng)險問題是征遷受阻，既影響項目推進(jìn)，也影響社會資本方的投資效率，另外項目參建方較多，利益關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致風(fēng)險來源也較多。

1.4.2 風(fēng)險評估不足

PPP項目合同雖然列出了工程變更等部分風(fēng)險因素，但未對風(fēng)險發(fā)生的可能性及影響程度進(jìn)行評估。例如該項目實施過程中出現(xiàn)融資問題，因項目跨越年代久遠(yuǎn)，實施中產(chǎn)生大量變更，增加投資約2.41億元，導(dǎo)致融資額度不足，增加了項目公司的融資負(fù)擔(dān)。為有效控制項目推進(jìn)中的重點風(fēng)險因素，保障項目順利實施，亟須開展風(fēng)險評估。

1.4.3 風(fēng)險應(yīng)對措施過于單薄

當(dāng)面臨風(fēng)險問題時，應(yīng)對措施過于單一，處理結(jié)果不盡如人意，部分問題甚至沒有事先約定措施，各方容易出現(xiàn)利益博弈。例如該項目實施過程產(chǎn)生大量變更，因項目籌備時間緊張，對變更引起投資增加的責(zé)任分擔(dān)，合同中沒有較為細(xì)致的約定，易引起各方博弈。

2 項目風(fēng)險識別

以S9段高速公路PPP項目為背景開展風(fēng)險識別。步驟如下。

2.1 確定風(fēng)險識別維度

傅博琦[1]給出項目實施各階段、工程管理四大目標(biāo)控制、風(fēng)險來源主體3個識別維度。為使風(fēng)險識別邏輯更加清晰、全面系統(tǒng)，該文選擇項目實施各階段維度進(jìn)行風(fēng)險識別，根據(jù)建設(shè)程序，主要劃分為準(zhǔn)備階段、融資階段、設(shè)計回溯階段、建設(shè)階段、運營階段。

2.2 各階段任務(wù)分解

采用WBS法對以上5個階段分別進(jìn)行任務(wù)分解（如圖1所示），分解后的任務(wù)與風(fēng)險密切關(guān)聯(lián)，有助于更好地識別風(fēng)險。

2.3 風(fēng)險因素分析

利用頭腦風(fēng)暴法對各階段風(fēng)險因素進(jìn)行分析，組織實施機(jī)構(gòu)、項目公司、設(shè)計單位、跟蹤審計單位負(fù)責(zé)人，以及財政部門專家，以會議形式進(jìn)行充分討論。

2.3.1 準(zhǔn)備階段風(fēng)險

（1）調(diào)整總投資風(fēng)險

PPP項目招標(biāo)準(zhǔn)備階段距初設(shè)概算批復(fù)已近10年，期間工料機(jī)價格增長、稅制改革（營改增）、貸款利率調(diào)整、部分施工工藝變化，影響總投資因素較多，而總投資的重新測算直接關(guān)系到投標(biāo)報價及后續(xù)融資金額。此外后續(xù)建設(shè)階段也存在工程變更、設(shè)計服務(wù)費等影響投資的不確定因素，這些因素在合同中如何界定，進(jìn)一步增加了投資控制的難度。

（2）征拆風(fēng)險

公路建設(shè)項目為線性項目，涉及面廣，征遷工作量大，采用PPP模式重啟建設(shè)以來，仍有部分征遷工作未及時完成，特別是Z互通區(qū)范圍內(nèi)，因征遷補(bǔ)償價格不達(dá)農(nóng)戶預(yù)期，致使一段時間內(nèi)無法進(jìn)場施工，影響項目的整體推進(jìn)。若征遷導(dǎo)致工期延誤，需進(jìn)行工期索賠，并且隨著征遷補(bǔ)償政策逐年變化，征遷成本也會增加，容易引起各出資方之間的博弈。

2.3.2 融資階段風(fēng)險

（1）放款進(jìn)度風(fēng)險

PPP項目總投資24.52億元，其中35%為資本金，65%來自銀行貸款，債務(wù)資金占比高。該項目融資結(jié)構(gòu)單一，只向一家銀行貸款，而銀行對PPP項目的貸款審核比較嚴(yán)格，若銀行受市場等因素影響，放款不及時，將影響項目公司的籌資進(jìn)度和項目如期推進(jìn)。

（2）金融政策風(fēng)險

政策變化會引起利率的變動，而利率變化是融資的核心風(fēng)險點。例如利率重定價政策出臺，涉及貸款基準(zhǔn)利率LPR調(diào)整，若利率上浮過大，將增加社會資本方的償貸壓力。

2.3.3 設(shè)計回溯階段風(fēng)險

（1）技術(shù)規(guī)范更新產(chǎn)生的風(fēng)險

項目中斷期間，較多技術(shù)規(guī)范進(jìn)行了更新，面臨原設(shè)計方案難以滿足現(xiàn)行規(guī)范的問題。例如新規(guī)范對橋梁荷載組合進(jìn)行了強(qiáng)化，設(shè)計單位對原設(shè)計中橋梁樁基、蓋梁等方案按現(xiàn)行規(guī)范要求進(jìn)行驗算，部分結(jié)構(gòu)驗算未通過。

（2）設(shè)計復(fù)核錯漏風(fēng)險

項目重啟建設(shè)時，沿線交叉工程發(fā)生諸多變化，且原設(shè)計技術(shù)人員進(jìn)行了人事調(diào)動，增加統(tǒng)籌排查設(shè)計沖突問題的難度。例如Q樞紐匝道橋下方燃?xì)夤艿酪严刃型旯?，若按原設(shè)計橋梁樁基與燃?xì)夤艿篱g距進(jìn)行施工，將影響燃?xì)夤艿兰笆┕ぐ踩?，此類問題未及時排查到位，會影響項目的有序推進(jìn)。

2.3.4 建設(shè)階段風(fēng)險

（1）工程變更風(fēng)險

因施工圖批復(fù)年份較遠(yuǎn)，建設(shè)期間受技術(shù)規(guī)范更新、沿線規(guī)劃調(diào)整等因素影響，發(fā)生了63個工程變更，而且審批程序較為復(fù)雜。工程變更由實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理，實施機(jī)構(gòu)僅有2名兼職工作人員，技術(shù)、管理力量配置較薄弱。

（2）施工技術(shù)風(fēng)險

PPP項目全線共14處涉跨線施工，包括跨高速公路、城際鐵路、高等級航道等，技術(shù)難度大。項目公司首次嘗試上跨高速施工新工藝，在不阻斷高速交通情況下，應(yīng)用頂升落梁技術(shù)，經(jīng)驗不足，可能引起質(zhì)量、安全問題。

（3）材料價格風(fēng)險

根據(jù)PPP項目合同，用于橋梁、路基等永久性工程的主材可調(diào)差。建設(shè)期間，受市場價格波動、疫情等因素影響，主材價格相比2016年的基準(zhǔn)價上漲幅度較高，經(jīng)測算，材料調(diào)差約增加投資0.6億元。另外項目處于平原地區(qū)，路基填料宕渣的供應(yīng)較少，需從湖州等地方長途運輸，構(gòu)成賣方市場，議價空間被壓縮。

（4）超概風(fēng)險

該項目為重啟建設(shè)項目，建設(shè)過程中，由于征遷補(bǔ)償政策調(diào)整、工程變更、材料價格調(diào)差等，投資增加，超出概算約56.7%，面臨調(diào)概報批問題。實施機(jī)構(gòu)需花大量時間對接調(diào)概報批方式，梳理調(diào)概范圍和計算方式。

2.3.5 運營階段風(fēng)險

運營期間，運營機(jī)構(gòu)的管理水平、服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到運營質(zhì)量，也與實施機(jī)構(gòu)對其年度績效考核掛鉤，從而確定可行性缺口補(bǔ)助的金額。該項目超概幅度較大，若可行性缺口補(bǔ)助發(fā)放不及時，可能引發(fā)運營質(zhì)量問題。

3 風(fēng)險評估

對識別出的11個風(fēng)險因素，采用德爾菲法評價其發(fā)生的可能性和影響程度。邀請5名專家組成評估小組，專家組成員為實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、項目公司副總、合同處負(fù)責(zé)人、設(shè)計單位負(fù)責(zé)人、跟蹤審計單位負(fù)責(zé)人。以問卷形式，對11個風(fēng)險因素發(fā)生的可能性、影響程度分別進(jìn)行打分，打分劃分為高（8～10分）、中（4～7分）、低（1～3分）3檔。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，調(diào)整總投資風(fēng)險、征遷風(fēng)險、金融政策風(fēng)險、工程變更風(fēng)險、材料價格風(fēng)險更受專家關(guān)注。

4 風(fēng)險應(yīng)對

風(fēng)險評估后，針對發(fā)生可能性高或影響程度大的風(fēng)險，運用風(fēng)險預(yù)防、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險規(guī)避等思維，提出對策。

4.1 調(diào)整總投資風(fēng)險的應(yīng)對

項目以PPP模式重啟時，距離施工圖批復(fù)年份較遠(yuǎn)，需以前瞻思維充分考慮后續(xù)工程變更，以及由此引起的設(shè)計服務(wù)費、跟蹤審計服務(wù)費增加等不確定因素，并在合同中，將這些因素納入總投資調(diào)整的范圍。

4.2 破解征遷難題

征遷問題發(fā)生概率高，且對項目進(jìn)度影響大，需采取有效措施。一是建立合理的風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制，簽署PPP項目合同時，明確政府方中各方的征遷任務(wù)、時間限制、違約責(zé)任的分擔(dān)，及社會資本方的服務(wù)內(nèi)容、費用配合等。二是通過設(shè)計變更的技術(shù)措施，減少不必要的征遷。

4.3 分擔(dān)融資風(fēng)險

該項目特許經(jīng)營期長達(dá)28年，期間難免發(fā)生LPR浮動，將直接影響融資成本。為預(yù)防此風(fēng)險，可在PPP項目合同中約定LPR變化幅度限值A(chǔ)L，假定LPR增長A個基點，當(dāng)-ALlt;Alt;AL時，由社會資本方承擔(dān)風(fēng)險；當(dāng)Agt;AL時，超出限值增加的成本由政府方承擔(dān)；當(dāng)Alt;-AL時，融資成本降低，降低的費用可作為項目的資金結(jié)余。此外，項目融資結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險能力差，可考慮拓寬融資渠道，形成組合型融資方案，例如社會資本方可通過出讓股權(quán)方式與大型投資公司合作，分散融資風(fēng)險。

4.4 優(yōu)化變更管理

實施機(jī)構(gòu)需牽頭完善工程變更管理機(jī)制，進(jìn)一步明確審批任務(wù)的分工、審批時間節(jié)點，以及由此引起的投資風(fēng)險的分擔(dān)。對變更按照輕重緩急進(jìn)行分類，不定期組織項目公司及各參建單位召開變更專題協(xié)調(diào)會，實行重大、較大變更優(yōu)先辦理、一般變更集中統(tǒng)一辦理，最大限度提高審批效率。同時提升人員配置，強(qiáng)化設(shè)計管理力量，而對變更引起的投資，按照“誰提出、誰受益，誰承擔(dān)”的原則進(jìn)行落實。

4.5 靈活應(yīng)對價格波動

PPP項目建設(shè)周期長達(dá)36個月，工程體量大，涉及大量主材價格波動問題，需積極應(yīng)對。一是因地制宜選材，平原地區(qū)路基材料優(yōu)先選用石灰土，可就地取材，消納棄土，既環(huán)保又經(jīng)濟(jì)，且工程特性好。二是風(fēng)險轉(zhuǎn)移，對于用量較大的材料采購，實行分包，與材料供應(yīng)商簽訂總價包干合同，由此應(yīng)對材料價格上漲幅度過高。

5 結(jié)語

該文以S9段高速公路PPP項目為研究背景，采用WBS工作分解和頭腦風(fēng)暴法，識別出11個主要風(fēng)險因素，解決了風(fēng)險因素識別不全面的問題。采用德爾菲法評估風(fēng)險，其中發(fā)生可能性高或影響程度大的風(fēng)險主要包括調(diào)整總投資、征遷、金融政策、工程變更、材料價格。需提前識別影響總投資調(diào)整的各類因素、明確征遷的責(zé)任和時限、分擔(dān)融資風(fēng)險、提升變更報批的效率、靈活應(yīng)對價格波動。相信PPP模式有關(guān)制度后續(xù)能夠更加成熟完善，在交通強(qiáng)國建設(shè)中發(fā)揮更大的能量。

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收稿日期：2024-11-28

作者簡介：郭淇鋼（1989—），男，碩士，工程師，研究方向：公路工程建設(shè)管理、軟土固結(jié)。