下好實用性村莊規(guī)劃先手棋

實用性村莊規(guī)劃是新一輪國土空間規(guī)劃中詳細規(guī)劃的一部分，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村全域國土空間管控、各項建設活動管理以及相關許可核發(fā)的直接依據(jù)。文章立足于國土空間規(guī)劃體制機制改革背景，從陜西省西咸新區(qū)全域角度入手，探究新時期實用性村莊規(guī)劃編制要點、編制策略和實施保障，以期為同類型規(guī)劃提供經(jīng)驗借鑒。

國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃是立足“多規(guī)合一”，以提升治理能力為核心的規(guī)劃模式，是多部門以及多利益相關合作的空間規(guī)劃模式。黨的二十大明確把“全面推進鄉(xiāng)村振興”作為新時代新征程“三農”工作的主題，提出要“統(tǒng)籌農村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”，在國土空間規(guī)劃體系構建和鄉(xiāng)村振興目標要求下，實用性村莊規(guī)劃與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的差異顯著，編制重點轉變，如圖1所示。

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的編制工作通常由城鄉(xiāng)規(guī)劃建設部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村“兩委”及廣大村民等多元主體共同參與，形成合力。在規(guī)劃焦點上，它尤為注重村莊建設的整體布局與空間安排。然而，從編制模式上來看，傳統(tǒng)做法存在部門間協(xié)調不足的問題，各部門傾向于在其專屬領域內獨立制定規(guī)劃及相關法規(guī)，如國土部門專注于土地利用規(guī)劃的編制、住建部門注重美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制等，各個規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的上位指導要求和標準規(guī)范。

鑒于村莊用地狀況的多樣性和復雜性，加之征遷工作的艱巨性、農用地轉為建設用地的煩瑣性以及部門溝通協(xié)調的低效性，村莊規(guī)劃往往難以有效落地，更多地停留于理論層面。作為指導村莊開發(fā)建設的法定規(guī)劃，相較于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的控規(guī)，村莊規(guī)劃的實施管控力度不足。同時，村莊規(guī)劃多以一個行政村作為規(guī)劃單元，缺乏區(qū)域協(xié)同考慮，很多項目難以實現(xiàn)共建共享。

實用性村莊規(guī)劃

在國土空間規(guī)劃改革時期，實用性村莊規(guī)劃需要整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃等，落實空間管制核心要求，兼顧土地管制與村莊發(fā)展，同時注重實施性，實現(xiàn)規(guī)劃“能用好用”的目標。與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃不同，實用性村莊規(guī)劃強調村莊分類，嚴控底線紅線，注重土地管制要求，規(guī)定菜單化管控內容。

1.落實村莊分類，強化差異化管控

按照資源稟賦等要素將村莊劃分為集聚提升型、城郊融合型、特色保護型以及其他四種類型，有針對性地明確不同類型村莊的編制重點和編制要求，實現(xiàn)差異化要素管控。在村莊內劃定生態(tài)空間、農業(yè)空間、建設空間，加強對非建設空間的有效管控，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地整治、耕地保護、生態(tài)修復等工作，實現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉變。

2.統(tǒng)籌村莊資源，兼顧土地管制與村莊發(fā)展

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃類型較多，主導部門和政策法規(guī)不同，“多規(guī)合一”的核心是規(guī)劃融合，兼具土地綜合管控和村莊發(fā)展建設的功能，統(tǒng)一工作底圖，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源，搭建數(shù)據(jù)平臺，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理。

3.定制菜單化管控內容，編制能用好用的村莊規(guī)劃

針對不同類型的村莊，明確不同的編制內容，剛性內容包括目標定位、用地布局、國土空間用途管制、耕地保護、公共服務設施和近期建設規(guī)劃等。同時，結合村莊實際，可補充編制國土空間綜合整治、生態(tài)修復、人居環(huán)境整治等方面的內容。

城市新區(qū)村莊特征及規(guī)劃編制要點

城市新區(qū)村莊特征

城市新區(qū)是在城市外圍規(guī)劃并建設的新興區(qū)域，主要用來緩解城市中心區(qū)域快速發(fā)展在社會、經(jīng)濟、人口增長、產(chǎn)業(yè)升級及生態(tài)環(huán)境保護等方面帶來的問題。其具備獨立性和系統(tǒng)性，是城市郊區(qū)化發(fā)展的產(chǎn)物，是承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口遷移的重要載體。因此，城市新區(qū)的村莊形態(tài)與城區(qū)差異顯著，城區(qū)所轄鄉(xiāng)村多散布于城區(qū)外圍，城市集建區(qū)外，城鄉(xiāng)空間相對分離，相對處于交融狀態(tài)。

規(guī)劃編制要點

基于城市新區(qū)村莊發(fā)展特點，立足新時期國土空間規(guī)劃對村莊規(guī)劃注重實用性及空間治理性的要求，村莊規(guī)劃編制應嚴控村莊規(guī)劃底線紅線，關注村莊發(fā)展訴求，合理安排“三生空間”，完善提升配套設施。

西咸新區(qū)實用性村莊規(guī)劃實踐

規(guī)劃編制背景

西咸新區(qū)作為獲得批復的第7個國家級新區(qū)，主動承接國家戰(zhàn)略部署及國家級新區(qū)發(fā)展責任，創(chuàng)新城市發(fā)展方式，承載著打造絲綢之路經(jīng)濟帶重要支點、西部大開發(fā)新引擎、向西開放重要樞紐的國家使命。西咸新區(qū)作為全國首個以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級新區(qū)和國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，將為全國城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供可復制、可推廣的工作經(jīng)驗。當前處于新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的關鍵時期，如何積極應對中省市對西咸新區(qū)的新定位及要求，立足國土空間規(guī)劃體系構建編制村莊規(guī)劃，促進西咸城鄉(xiāng)快速發(fā)展，成為本次規(guī)劃工作的重要課題。

西咸新區(qū)規(guī)劃面積882平方千米，現(xiàn)直管區(qū)內有189個行政村，村莊人口約28萬人，全域村莊人口密度分布大致以渭河為界，呈現(xiàn)出“北低南高”的人口密度特征。以渭河為界，全域村莊可以分為南北兩大部分，南側灃西新城、灃東新城由于靠近咸陽、西安市區(qū)，周邊村莊耕地資源較少，人口流動性強，村莊整體經(jīng)濟發(fā)展水平較高，城鎮(zhèn)化現(xiàn)象明顯；渭河以北秦漢新城耕地資源豐富，以傳統(tǒng)農業(yè)生產(chǎn)為主，但人口密度較低，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較差；空港新城由于受西安咸陽國際機場輻射，村莊整體發(fā)展水平較好，同時北部具備一定的工業(yè)發(fā)展基礎，涇河新城整體發(fā)展較為均衡。

合理組織，創(chuàng)新編制模式

西咸新區(qū)規(guī)劃范圍大，涉及村莊數(shù)量多，村莊類型多樣、資源稟賦各異，直管區(qū)內行政區(qū)劃復雜，規(guī)劃編制工作開展存在一定的難度，且城鄉(xiāng)呈現(xiàn)融合態(tài)勢，城村交融、地勢起伏。基于此工作背景，為深入透徹研判村莊發(fā)展現(xiàn)狀，針對村民最根本的訴求和最切實的愿景，確保規(guī)劃編制質量，保障規(guī)劃高效率實施，西咸新區(qū)構建形成新區(qū)統(tǒng)籌，鎮(zhèn)街具體負責，農業(yè)農村主管部門、城市管理相關部門橫向協(xié)作的規(guī)劃編制模式，同時由新區(qū)統(tǒng)籌保障規(guī)劃編制經(jīng)費，實現(xiàn)鎮(zhèn)街主體對村莊規(guī)劃核心內容的實際把控和西咸新區(qū)對村莊規(guī)劃質量的統(tǒng)籌管理，兼顧規(guī)劃的實施性和高質量，如圖2所示。

圖2 規(guī)劃編制模式（圖片來源：作者自制）

科學研判，明確編制側重點

按照中省市關于村莊規(guī)劃編制的具體要求，本次村莊規(guī)劃主要突出四個方面的編制重點。

1.嚴守底線紅線，做好精細管控

按照陜西省“三區(qū)三線”成果，對村莊編制計劃內的村莊逐一明確并嚴格落實永久基本農田、生態(tài)保護紅線、耕地保有量等底線管控要求，對“三區(qū)三線”確定的面積、位置和四至范圍進行嚴格核實，細化耕地保有量和永久基本農田的位置和范圍，為規(guī)劃編制做好底線紅線管控。

2.依托現(xiàn)狀調研，摸清村莊發(fā)展需求

為切實掌握村莊現(xiàn)狀，深入村莊內部摸清村莊建設和環(huán)境條件，多次調研走訪與村民進行詳細座談，深入了解村民日常生活需求。村民的主要訴求包括村莊宅基地建設不能滿足村民的居住需求；供排水、垃圾處理等基礎設施老化現(xiàn)象普遍；部分村莊養(yǎng)老、幼托等公共服務配套方面有待提升。基于此類問題，規(guī)劃聚焦農村居民點、村莊道路、公共服務設施、市政基礎設施以及人居環(huán)境整治五個方面，制定了近期建設重點項目指引一覽表，細化明確項目類型、規(guī)模、建設時序和開發(fā)模式，從規(guī)劃引領角度為后續(xù)建設實施方案編制做好基礎支撐，如圖3所示。

3.合理安排村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局

在摸清村莊內部工礦廢棄地、閑置房舍及零散建設用地等資源規(guī)模的前提下，充分尊重村莊發(fā)展現(xiàn)狀及村集體、村民發(fā)展意愿和訴求，統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)、土地和資產(chǎn)關系，推進農村建設用地的高效集聚。在盤活現(xiàn)有建設用地的基礎上，規(guī)劃布設新增用地指標，重點解決四個方面的問題，包括補足村民宅基地短缺和新增的合理需求，集約布設村莊宅基地；在新區(qū)農文旅融合型、服務配套型、都市農業(yè)型三類村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑指引下，優(yōu)先保障農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的空間需求，發(fā)展農產(chǎn)品初加工、休閑觀光旅游必需的配套設施建設，布設產(chǎn)業(yè)用地；補足村莊公共生活、市政配套等設施短缺，布設基礎服務設施用地；在符合耕地保護等政策要求的基礎上，結合村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，統(tǒng)籌確定留白用地。

規(guī)劃運用浙江省“千萬工程”經(jīng)驗，解決發(fā)展彈性問題，推行規(guī)劃留白機制，為現(xiàn)階段未編制規(guī)劃的村莊留足發(fā)展空間，結合村莊規(guī)劃編制和村民實際發(fā)展需求，對指標進行精準落位；同時，為鄉(xiāng)村振興未來發(fā)展預留機動“留白”指標，保障確需在村莊建設邊界外選址的文化旅游設施、農業(yè)設施、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)設施、鄰避設施等項目落地。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)分類如圖4所示，配套用地布局如圖5所示。

4.突出城鄉(xiāng)一體化，共享城鄉(xiāng)配套服務

立足新區(qū)生態(tài)、農業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間基本格局，合理布局和管控開發(fā)邊界外空間，探索全域全要素推進國土空間單元詳細規(guī)劃編制，城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌劃定開發(fā)邊界內城鎮(zhèn)單元和開發(fā)邊界外研究單元，多次銜接鄉(xiāng)村振興、耕地保護等專項規(guī)劃，深化確定開發(fā)邊界外村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)修復、農田整治及鄉(xiāng)村建設指引等方面的具體要求。

在城鄉(xiāng)一體共享配套方面，統(tǒng)籌研究開發(fā)邊界內外在交通連接、公共服務和基礎設施配套等方面的現(xiàn)狀及規(guī)劃條件，詳細研判梳理其與城市供水、排水和燃氣管道等市政管網(wǎng)的連通條件以及整合公共服務配套需求，將部分村莊的排水和燃氣并入城市管網(wǎng)，并將非機動車15分鐘可達的綜合服務設施納入城市集中規(guī)劃布局。

在城鄉(xiāng)一體規(guī)劃管理方面，將村莊規(guī)劃的用地布局、設施配套、建設項目指引等數(shù)據(jù)一并納入全域的國土空間規(guī)劃“一張圖”進行統(tǒng)籌管理，系統(tǒng)提升村莊規(guī)劃實施與項目建設管理質量和效能。

面向治理，探索多元管控

城市新區(qū)的實用性村莊規(guī)劃要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，而城鄉(xiāng)社會的融合需考慮鄉(xiāng)村振興片區(qū)及不同類型村莊的治理應對。

構建多元主體共建的鄉(xiāng)村振興片區(qū)治理平臺，以鎮(zhèn)政府——穩(wěn)定發(fā)展的“帶領者”為中心，組建片區(qū)聯(lián)盟——利益需求的“協(xié)助者”，通過村“兩委”——村務工作的“主導者”，聯(lián)合社會組織——鄉(xiāng)建事務的“貢獻者”，打造和諧有序的善治鄉(xiāng)村，解決村級組織資源有限、力量薄弱、服務能力不足的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興片區(qū)發(fā)展共謀、事務共商、資源共享、產(chǎn)業(yè)集成，以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成可持續(xù)的鄉(xiāng)村治理模式，推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

分類開展社會治理，針對不同類型的村莊提出治理的目標，為村民提供更好的生活服務，培育文明鄉(xiāng)風。積極推進美好環(huán)境和幸福生活共同締造，努力提升人民群眾的幸福指數(shù)，推動資源、服務、平臺下沉鄉(xiāng)村。

文章以西咸新區(qū)村莊規(guī)劃編制為例，探索國土空間規(guī)劃改革背景下實用性村莊規(guī)劃編制的要點和核心內容。國土空間規(guī)劃聚焦治理性和實施性是其規(guī)劃編制的核心要點，特殊的空間環(huán)境和歷史原因決定了城市新區(qū)的村莊數(shù)量龐大、分布分散，村莊發(fā)展基礎相對較差，村莊類型多元。在此背景下，著力構建規(guī)劃編制組織模式，科學研判規(guī)劃編制重點，強化規(guī)劃管控和規(guī)劃實施，立足本地發(fā)展條件和村民的訴求愿景，致力于編制能用、好用、管用的村莊規(guī)劃。在城市發(fā)展愈發(fā)迅速和城鄉(xiāng)二元關系愈發(fā)復雜的今天，村莊規(guī)劃如何進一步強化其法定地位，高效率、高質量指導村莊建設實施，還需要我們不斷努力。

（作者單位：陜西省西咸新區(qū)自然資源和規(guī)劃局）