以全域土地綜合整治助推農(nóng)村土地制度改革

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地制度 全域土地綜合整治宅基地 鄉(xiāng)村全面振興

【中圖分類號】F323.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2024年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要“全面落實(shí)進(jìn)一步深化農(nóng)村改革任務(wù)，有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)，探索閑置農(nóng)房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式”。全域土地綜合整治是落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、深化土地制度改革決策部署的一項(xiàng)重大舉措，為解決農(nóng)村土地利用中存在的問題提供了綜合性方案。通過科學(xué)規(guī)劃和系統(tǒng)整治，全域土地綜合整治能夠有效優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)尤其是近郊的國土空間布局，提升土地利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。經(jīng)過多年試點(diǎn)探索，全域土地綜合整治的內(nèi)涵和實(shí)踐不斷豐富，與黨中央、國務(wù)院關(guān)于鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的決策部署高度契合，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力抓手。

以農(nóng)村土地制度改革推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

黨的十八大以來，農(nóng)村土地制度改革持續(xù)深化，通過優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。通過農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，以及宅基地制度改革等，賦予農(nóng)民更多土地使用權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，對于優(yōu)化土地資源配置、提升土地利用效率以及改善農(nóng)民生活水平具有重要意義。農(nóng)村土地制度改革有助于優(yōu)化土地要素配置，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持；有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)間資源雙向流動(dòng)，為農(nóng)村注入發(fā)展動(dòng)力、活力；有助于培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革對促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營具有重要意義。該項(xiàng)改革的核心在于實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，推動(dòng)土地資源的優(yōu)化配置與高效利用。“三權(quán)分置”改革能夠確保土地承包權(quán)長久不變，即農(nóng)民依舊擁有土地的承包權(quán)，同時(shí)通過市場化手段流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)更為靈活和高效的經(jīng)營模式。這種模式使得承包地能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式，提高土地使用效率。

農(nóng)村宅基地制度改革對于保障農(nóng)民居住權(quán)益、推動(dòng)宅基地節(jié)約集約利用以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)具有重要意義。既要滿足農(nóng)民“住有所居”的基本需求，又要通過合理配置宅基地資源，減少鄉(xiāng)村土地閑置和低效使用，還要推動(dòng)城鄉(xiāng)資源的有效對接與共享。通過賦予農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)、完善退出機(jī)制和規(guī)范流轉(zhuǎn)，能夠有效釋放宅基地的潛在資產(chǎn)價(jià)值，為農(nóng)民提供實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)增值的機(jī)會(huì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村土地的合理流動(dòng)。通過宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等方式，還能加強(qiáng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)保障，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要舉措。完善土地增值收益分配機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場化配置，提升土地使用效率。通過改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以在市場中自由流轉(zhuǎn)，吸引更多資本和項(xiàng)目進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠通過土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、出租等方式獲取更多收入，從而加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)潛力。

另外，耕地保護(hù)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)路徑產(chǎn)生了影響。為了確保國家糧食安全，各類土地制度改革不能突破耕地紅線的要求，防止耕地過度占用和不可逆損失，確保農(nóng)田資源的長期穩(wěn)定供給。而一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展對現(xiàn)有土地用途管制制度改革提出了新要求。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，各類土地制度改革需要為“三產(chǎn)融合”等新業(yè)態(tài)提供發(fā)展空間，通過靈活的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和產(chǎn)業(yè)用地政策支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

全域土地綜合整治是農(nóng)村土地制度改革的有力抓手

全域土地綜合整治是推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，不僅能夠統(tǒng)籌農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地和文化用地等不同用途目標(biāo)，還提供了一整套政策工具，旨在系統(tǒng)性地優(yōu)化土地資源配置和空間布局。全域土地綜合整治，不僅可以提升土地資源的整體效益，還能針對基層政策執(zhí)行中的不足進(jìn)行糾偏，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源高效配置，推動(dòng)土地制度改革深入實(shí)施。

全域土地綜合整治的本質(zhì)在于其集成性、綜合性與修復(fù)性，能夠有效解決農(nóng)村土地制度改革中所面臨的多重問題。在自然層面，全域土地綜合整治是一種集成式和綜合式的土地整治模式，涵蓋了農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地及文化用地等不同功能的土地資源。通過對這些多功能用地的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)，旨在實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置與高效利用。在政策層面，全域土地綜合整治提供了一整套政策工具，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田調(diào)整等，針對土地制度改革中遇到的具體難題，提供切實(shí)可行的路徑與方案。全域土地綜合整治能夠有效避免土地利用中的不合理現(xiàn)象，促進(jìn)土地資源的持續(xù)有效利用。在管理層面，全域土地綜合整治具備一定的針對現(xiàn)行政策的修復(fù)功能，在不突破現(xiàn)有約束條件的基礎(chǔ)上，糾正經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引起的政策滯后問題，比如優(yōu)化國土空間規(guī)劃與調(diào)整耕地指標(biāo)等。因此，全域土地綜合整治作為一種創(chuàng)新的政策工具，不僅可以有效解決土地利用效率低下和資源配置不合理的問題，也能為農(nóng)村土地制度改革提供堅(jiān)實(shí)且靈活的支撐。

全域土地綜合整治通過系統(tǒng)化的規(guī)劃和政策工具，有效推動(dòng)了宅基地、承包地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地（包括三產(chǎn)融合用地）和耕地保護(hù)等多個(gè)核心領(lǐng)域的改革。通過科學(xué)系統(tǒng)的政策支持，不僅有效解決了土地利用中的多項(xiàng)難題，還為農(nóng)村土地制度改革的深入實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)支撐。首先，全域土地綜合整治通過優(yōu)化土地資源的空間布局，有效減少了土地利用中的無序和低效問題。在農(nóng)用地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的整治過程中，整合了分散的土地資源，改善了土地質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而顯著提高了土地利用效率。通過增減掛鉤等政策工具，全域土地綜合整治能夠騰退低效和閑置土地，并將其用于生態(tài)修復(fù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為土地資源的可持續(xù)利用奠定基礎(chǔ)。其次，全域土地綜合整治通過提升土地流轉(zhuǎn)效率，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營并有效降低制度成本。通過完善土地確權(quán)登記工作，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)提供法律保障，增強(qiáng)農(nóng)民參與農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的積極性。通過整合閑置、低效的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，釋放土地潛力，確保土地增值收益能夠合理分配，從而激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)活力，為鄉(xiāng)村全面振興提供資金支持。最后，國土空間用途管制（如耕地紅線和生態(tài)紅線）可以通過全域土地綜合整治得到強(qiáng)化，并緩解其與實(shí)際用地之間的張力。將分散的耕地整合為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田并實(shí)施集中連片整治，提高了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和產(chǎn)能，有力保障了糧食安全。同時(shí)，優(yōu)化的占補(bǔ)平衡政策避免了“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象。生態(tài)功能的修復(fù)和土壤健康的改善更是為耕地保護(hù)提供了新的路徑，使得耕地保護(hù)不僅滿足數(shù)量要求，還兼顧質(zhì)量和生態(tài)的可持續(xù)性。

以全域土地綜合整治助推農(nóng)村土地制度改革面臨的現(xiàn)實(shí)難題

農(nóng)村土地制度改革面臨的重要挑戰(zhàn)之一是土地利用的“細(xì)碎化”，這一現(xiàn)象不僅會(huì)導(dǎo)致土地利用效率低下，也對農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)構(gòu)成挑戰(zhàn)。包產(chǎn)到戶政策在解放生產(chǎn)力和保障糧食安全方面發(fā)揮了積極作用，但也使得土地資源呈現(xiàn)高度分散的特征。農(nóng)用地以家庭為單位進(jìn)行分配和使用，土地規(guī)模小且形態(tài)零散，不僅不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)械化作業(yè)，也難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。此外，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地規(guī)模較小，遺留下來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布不均，且地塊閑置率較高，進(jìn)一步限制了土地資源的優(yōu)化配置。土地權(quán)屬的復(fù)雜性和分散性是農(nóng)村土地制度改革過程中的另一重要挑戰(zhàn)。目前，農(nóng)村依然遵循以家庭為單位的土地承包制度以及以村莊為單位的集體土地管理模式，這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了權(quán)屬界定的模糊性和復(fù)雜性。在土地市場化配置過程中，必須投入大量時(shí)間和資源來解決產(chǎn)權(quán)邊界和分配問題，增加了交易和市場操作成本。

與此同時(shí)，新興產(chǎn)業(yè)或存量土地優(yōu)化利用的需求應(yīng)受到國土空間規(guī)劃中的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、耕地保護(hù)紅線、生態(tài)紅線等約束，維護(hù)“三區(qū)三線”劃定成果的嚴(yán)肅性。在“三區(qū)三線”劃定過程中，由于國土調(diào)查中地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的銜接和其他歷史遺留問題，劃定邊界有交叉、重疊現(xiàn)象。比如，在建設(shè)用地邊界內(nèi)仍然存在耕地或永久基本農(nóng)田。面對這些限制，以全域土地綜合整治助推農(nóng)村土地制度改革面臨一些現(xiàn)實(shí)難題。

第一，土地權(quán)屬和確權(quán)是全域土地綜合整治中比較棘手的問題。無論是宅基地、農(nóng)村承包地，還是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如果權(quán)屬界限模糊、確權(quán)工作滯后，會(huì)嚴(yán)重制約土地市場的流通與資源的高效配置。尤其是在宅基地制度改革中，一些地區(qū)的宅基地未完成確權(quán)登記，導(dǎo)致農(nóng)民在退出過程中面臨權(quán)屬爭議和糾紛，不僅會(huì)影響土地權(quán)益保障，也使得改革進(jìn)程復(fù)雜化。在農(nóng)村承包地領(lǐng)域，土地確權(quán)的滯后會(huì)使土地?zé)o法流轉(zhuǎn)，進(jìn)而限制土地流轉(zhuǎn)市場的成熟與健康發(fā)展。此外，一些集體經(jīng)營性建設(shè)用地也由于權(quán)屬不清、拆遷遺留問題以及流轉(zhuǎn)不暢等因素，面臨著嚴(yán)重的整合困難。這些問題直接影響了土地資源的合理配置和市場化進(jìn)程。

第二，利益協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行的復(fù)雜性。在推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革過程中，如何平衡不同主體的利益，尤其是農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分配，成為改革的難點(diǎn)。例如，在宅基地退出和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，在沒有充分協(xié)商和利益保障的情況下，一些村民可能會(huì)出現(xiàn)反對情緒。要突破這些障礙，必須建立健全更加透明、公平的利益分配機(jī)制，并確保政策執(zhí)行不走樣、不變形。

第三，土地市場規(guī)則不完善是制約全域土地綜合整治的關(guān)鍵因素。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的低效，主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)合同的不穩(wěn)定性、土地碎片化以及缺乏穩(wěn)定的交易規(guī)則，從而限制規(guī)?；?jīng)營。尤其是在土地整合過程中，土地的碎片化特征使得其難以實(shí)現(xiàn)有效的集約化和規(guī)?；?，這與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求相矛盾。而集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化機(jī)制不健全、土地交易規(guī)則的不完善都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本參與意愿低下，進(jìn)而制約集體土地資源的有效釋放。全域土地綜合整治需要通過政策引導(dǎo)和制度創(chuàng)新，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場和土地交易機(jī)制，確保土地資源的高效配置和充分利用。

第四，平衡好土地資源保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系是全域土地綜合整治面臨的一個(gè)突出難題。在耕地保護(hù)制度改革中，如何平衡土地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，尤其是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，如何協(xié)調(diào)生態(tài)紅線、耕地紅線與開發(fā)需求之間的關(guān)系，是亟待解決的問題。占補(bǔ)平衡政策有效彌補(bǔ)了非農(nóng)建設(shè)占用耕地造成的損失，起到了保障耕地總量的作用，但一些地方“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問題仍然存在，一些新增耕地質(zhì)量較差，無法真正滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。在全域土地綜合整治過程中，如何通過政策保障新增耕地質(zhì)量，確保其符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，并平衡土地開發(fā)和生態(tài)保護(hù)成為關(guān)鍵課題。

第五，資金短缺與資源整合是全域土地綜合整治中難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。土地整治需要大量的資金投入，但地方政府的財(cái)政能力有限，社會(huì)資本參與的積極性較低，融資難題尤為突出。與此同時(shí)，不同部門之間的政策和資源整合也面臨挑戰(zhàn)。為了克服這些困難，需要通過創(chuàng)新融資方式、推動(dòng)多方合作，整合各方資源形成合力，確保全域土地綜合整治順利推進(jìn)。

以全域土地綜合整治助推農(nóng)村土地制度改革的路徑展望

規(guī)劃引領(lǐng)與空間優(yōu)化。通過科學(xué)合理的空間規(guī)劃，全域土地綜合整治能夠有效減少土地利用中的無序擴(kuò)張和低效利用。全域土地綜合整治需要對各類土地進(jìn)行全面統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地等不同用地之間的空間布局。通過集中連片整治和空間整合，解決土地碎片化和權(quán)屬復(fù)雜性問題，提高土地利用效率和可持續(xù)性。通過合理劃定耕地紅線、生態(tài)紅線和建設(shè)用地邊界，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)和融合發(fā)展。

政策工具的集成與創(chuàng)新。全域土地綜合整治涉及多個(gè)領(lǐng)域和層面的改革，需要有效整合各類政策工具，針對農(nóng)村土地制度改革中的具體困境提供可操作的路徑和解決方案，確保土地資源的合理流轉(zhuǎn)與高效利用。在推動(dòng)宅基地和農(nóng)村承包地改革時(shí)，合理設(shè)計(jì)土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償?shù)日?，為農(nóng)民提供權(quán)益保障，增加改革的可操作性和農(nóng)民的參與積極性。通過政策集成，形成系統(tǒng)化的制度支持，推動(dòng)土地資源的合理配置和利用，確保改革順利實(shí)施。

權(quán)益保障與利益共享。在農(nóng)村土地制度改革過程中，如何平衡不同主體，尤其是農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)資本之間的關(guān)系，直接影響改革的成效。通過建立合理的利益分配機(jī)制和權(quán)益保障體系，確保農(nóng)民在土地改革中能夠獲得公平回報(bào)，提升土地流轉(zhuǎn)和利用的積極性。特別是在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革中，如何通過合理的補(bǔ)償和流轉(zhuǎn)機(jī)制，避免利益沖突和社會(huì)矛盾，成為改革成功的關(guān)鍵因素。同時(shí)，完善的法律框架和政策支持也能夠?yàn)橥恋刭Y源的合理配置提供保障。

資金保障和資源整合。土地整治需要大量資金支持，融資問題成為全域土地綜合整治順利推進(jìn)的關(guān)鍵。為了突破這一瓶頸，需要?jiǎng)?chuàng)新融資模式，引導(dǎo)社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和地方政府通過合作方式共同投入資金。加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域的資源整合，優(yōu)化政府、企業(yè)和農(nóng)民之間的合作機(jī)制，推動(dòng)資源共享和協(xié)同發(fā)展。通過多方參與和資金整合，降低整治成本，提升整治效果。

生態(tài)與發(fā)展之間的平衡。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展需求的增加，如何在加強(qiáng)耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上推動(dòng)土地開發(fā)，成為全域土地綜合整治面臨的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。通過合理規(guī)劃和科學(xué)管理土地資源，推動(dòng)土地開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)，提升土地的可持續(xù)利用性，是全域土地綜合整治的長期目標(biāo)。加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和土地功能提升，在確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的同時(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的雙贏。

提升基層治理能力。農(nóng)村基層組織的執(zhí)行力和管理能力直接影響農(nóng)村土地制度改革的效果。加強(qiáng)基層治理能力，提升其在土地管理、政策執(zhí)行和利益協(xié)調(diào)中的作用，是確保全域土地綜合整治順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。通過加強(qiáng)培訓(xùn)和技術(shù)支持，提升基層干部對土地整治政策的理解和執(zhí)行能力，確保政策能夠精準(zhǔn)落地，減少執(zhí)行過程中的偏差和困難。同時(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民對全域土地綜合整治的認(rèn)知度和參與度，不斷提升基層治理效能，為農(nóng)村土地制度改革提供良好治理環(huán)境。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、求是特聘教授）

【注：本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革重大問題研究”（項(xiàng)目編號：20JZD013）和國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“促進(jìn)人與自然和諧共生的自然資源管理機(jī)制創(chuàng)新”（項(xiàng)目編號：23VRC022）成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見》，中國政府網(wǎng)，2024年8月5日。

②《中央農(nóng)村工作會(huì)議在京召開》，《人民日報(bào)》，2024年12月19日。

責(zé)編/趙橙涔 美編/李祥峰