全過程人民民主與基層社會治理耦合的發(fā)生機(jī)制探析

〔摘要〕全過程人民民主與基層社會治理屬于不同范疇，但往往被置于一道考量，其中很大一個(gè)原因在于全過程人民民主鮮明的治理導(dǎo)向。為了更好發(fā)展全過程人民民主、保障人民當(dāng)家作主，對全過程人民民主與基層社會治理如何發(fā)生耦合的問題亟待給予系統(tǒng)的學(xué)理分析。全過程人民民主與基層社會治理的耦合，在草廠社區(qū)正體現(xiàn)為小院議事與歷史文化街區(qū)治理耦合互動的發(fā)生?！靶≡鹤h事廳”通過“民事民提、民事民議、民事民決、民事民辦、民事民評”的“五民”工作法，在議題萌生、主體參與、載體創(chuàng)新、治理落地、反饋調(diào)整等方面展現(xiàn)出全過程人民民主與基層社會治理耦合的底層邏輯和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，成功地在保護(hù)胡同街區(qū)的歷史風(fēng)貌前提下解決居民生活現(xiàn)代化的問題，為全過程人民民主與社會治理的有效耦合提供了一則在地化的中國經(jīng)驗(yàn)。

〔關(guān)鍵詞〕全過程人民民主；基層社會治理；發(fā)生機(jī)制；歷史文化街區(qū)；小院議事廳

〔中圖分類號〕D621 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2025）01-0026-10

一、問題的提出

2024年7月，黨的二十屆三中全會一致通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，明確指出要“聚焦發(fā)展全過程人民民主，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，推動人民當(dāng)家作主制度更加健全、協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。〔1〕尤其是強(qiáng)調(diào)要“豐富各層級民主形式，把人民當(dāng)家作主具體、現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)到國家政治生活和社會生活各方面”〔2〕?？梢姡裰鹘ㄔO(shè)對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性作用日益凸顯。習(xí)近平總書記指出，“我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主與成果民主、程序民主與實(shí)質(zhì)民主、直接民主與間接民主、人民民主與國家意志的高度統(tǒng)一，構(gòu)成了一種全鏈條、全方位、全覆蓋的民主形態(tài)，是體現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會主義民主”〔3〕。這一重要論述確立了全過程人民民主在中國式現(xiàn)代化中的政治地位，也點(diǎn)明了其解決社會治理問題的功能導(dǎo)向。

問題在于，政治層面確立起重要性以后，全過程人民民主的功能如何發(fā)揮、效用如何產(chǎn)生？進(jìn)一步講，它將以何種形式、何種機(jī)制與社會治理耦合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)問題的解決？它將帶來什么樣的在地化經(jīng)驗(yàn)和成果？這是一個(gè)向上關(guān)系到中國社會主義民主制度建構(gòu)的戰(zhàn)略議題，也是一個(gè)向下關(guān)系到民主與治理之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制問題。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對全過程人民民主與社會治理的研究多局限于宏觀與中觀角度，對兩者間的深層邏輯聯(lián)系與具體實(shí)現(xiàn)形式的挖掘有待深入，更多微觀視角下的實(shí)證分析亟待補(bǔ)充，以拓展我們對兩者互動關(guān)系的全面理解和把握。

歷史文化街區(qū)不僅承載豐富歷史記憶，也是現(xiàn)代社會治理的重要場域。在城市化進(jìn)程加速的背景下，如何在保護(hù)歷史文化底蘊(yùn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)街區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展成為關(guān)注焦點(diǎn)。2019年2月1日，習(xí)近平總書記春節(jié)前夕在北京看望慰問基層干部群眾時(shí)指出，“要把老城區(qū)改造提升同保護(hù)歷史遺跡、保存歷史文脈統(tǒng)一起來，既要改善人居環(huán)境，又要保護(hù)歷史文化底蘊(yùn)，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體”?！?〕這一指示深刻揭示出歷史文化街區(qū)作為城市文化重要組成部分的獨(dú)特價(jià)值，并為歷史文化街區(qū)在社會治理中如何發(fā)揮歷史作用、承擔(dān)特殊責(zé)任提供了根本遵循。

已有研究指出，利益治理是制約歷史文化街區(qū)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。應(yīng)加強(qiáng)利益相關(guān)者間的溝通與合作，通過信息、權(quán)力、資源互換，提升利益關(guān)聯(lián)，構(gòu)建交流合作機(jī)制，增強(qiáng)NGO、行業(yè)協(xié)會等話語權(quán)，培育利益協(xié)調(diào)人角色，促進(jìn)歷史文化街區(qū)的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展?！?〕此外，通過自上而下建立全生命周期行政與技術(shù)服務(wù)平臺、自下而上打造主動參與的社區(qū)治理共同體、配套完善保護(hù)活化的政策與管理模式等方式，可有效建立多維度治理機(jī)制?！?〕但上述觀點(diǎn)多從“何以能”的角度關(guān)注在歷史文化街區(qū)實(shí)現(xiàn)社會治理的具體途徑和方法，并未揭示上述途徑“為何能”在歷史文化街區(qū)社會治理中發(fā)揮作用。

從成效來看，小院議事廳作為全過程人民民主的基層實(shí)踐形式，不僅解決了歷史文化街區(qū)社會治理中“何以能”的實(shí)際問題，還通過其核心優(yōu)勢回答了全過程人民民主“為何能”在實(shí)踐中促進(jìn)社會治理?；诖?，以上問題可以進(jìn)一步聚焦：全過程人民民主在歷史文化街區(qū)社會治理中的具體作用機(jī)制包括哪些？其基層發(fā)生機(jī)制如何進(jìn)行？本文聚焦于北京市“小院議事廳”這一實(shí)操案例，剖析其作為全過程人民民主具體形態(tài)的發(fā)生機(jī)制，探究全過程人民民主如何在實(shí)際操作中與社會治理發(fā)生耦合并促進(jìn)社會治理的演化過程。

"二、文獻(xiàn)回顧：全過程人民民主與基層社會治理耦合的發(fā)生機(jī)制

全過程人民民主將核心理念的“人民民主”與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的“全過程”相統(tǒng)一，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的中國式民主實(shí)質(zhì)，是中國特色社會主義民主價(jià)值、制度程序及實(shí)踐機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一體，〔7〕為中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供了制度支撐。〔8〕中國的社會治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程?！?〕它能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)組織保障、奠定堅(jiān)實(shí)群眾基礎(chǔ)、營造良好社會氛圍?！?0〕從內(nèi)涵和作用來看，中國的社會治理和全過程人民民主都堅(jiān)持人民利益至上，共同推動中國式現(xiàn)代化，這為全過程人民民主和社會治理之間的良性互動提供了共同的基礎(chǔ)。

基層社會治理構(gòu)建了一個(gè)多元主體參與、協(xié)同共治的實(shí)踐平臺，為全過程人民民主的深化發(fā)展提供了具體的運(yùn)行空間和實(shí)踐場域。學(xué)界從全過程人民民主與社會治理的耦合性出發(fā)，對全過程人民民主與基層社會治理耦合的發(fā)生機(jī)制進(jìn)行了探討。在理論層面，研究者們思辨推演全過程人民民主“為何能”與基層社會治理耦合。全過程人民民主通過民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)基層群眾公共利益最大化，以民主管理優(yōu)化基層公共服務(wù)，在民主監(jiān)督下維護(hù)集體利益免受侵蝕?！?1〕它堅(jiān)持基層黨建引領(lǐng)民主決策、執(zhí)行、監(jiān)督等以達(dá)致結(jié)果，追求富有草根性、實(shí)踐性與真實(shí)性的閉環(huán)式民主實(shí)踐形態(tài)，促進(jìn)基層治理主體意涵轉(zhuǎn)變、權(quán)力運(yùn)行方式優(yōu)化與治理模式創(chuàng)新?！?2〕從上述思辨推論，全過程人民民主與基層社會治理的耦合機(jī)理體現(xiàn)在其系統(tǒng)性機(jī)制設(shè)計(jì)上，通過價(jià)值引領(lǐng)、聯(lián)動協(xié)商、吸納整合及環(huán)節(jié)貫通，實(shí)現(xiàn)了從民主協(xié)商到基層治理創(chuàng)新的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)化，確保公共利益最大化與治理模式優(yōu)化。

在實(shí)踐層面，研究者們多借助實(shí)證分析，探究全過程人民民主與基層社會治理耦合的具體運(yùn)作過程。研究圍繞人民代表大會〔13〕、人民政協(xié)〔14〕等國家機(jī)關(guān)，同時(shí)結(jié)合“紅茶議事會”等民主載體，對全過程人民民主在基層社會治理中的實(shí)踐進(jìn)行深入考察與分析?！凹t茶議事會”的議程設(shè)置機(jī)制、民主協(xié)商的溝通機(jī)制、決策轉(zhuǎn)化的整合機(jī)制、追蹤評估的反饋機(jī)制等過程形塑機(jī)制則促進(jìn)了社會治理共同體的主體激活、共識凝結(jié)、行動協(xié)同、意義建構(gòu)?！?5〕北京市朝陽區(qū)麥子店街道N社區(qū)通過“調(diào)查問需、協(xié)商問計(jì)、執(zhí)行問效、監(jiān)督問責(zé)”等形式，匯聚社區(qū)居民、社會組織、企事業(yè)單位、人大代表、政協(xié)委員等多方合力，形成了議事平臺體系化、議事主體多元化、議事主題精準(zhǔn)化、議事規(guī)程制度化、共治機(jī)制靈活化的“五化”格局。〔16〕全過程人民民主與基層社會治理的耦合實(shí)踐在構(gòu)建制度化議事平臺基礎(chǔ)上，通過多元主體參與、機(jī)制創(chuàng)新及協(xié)同治理，強(qiáng)化共識凝聚和行動協(xié)同，實(shí)現(xiàn)民主實(shí)踐與社會治理的深度融合。

綜上，全過程人民民主與基層社會治理之間存在耦合性，全過程人民民主能夠?qū)鶎由鐣卫懋a(chǎn)生顯著的促進(jìn)作用。但全過程人民民主與基層社會治理之間的關(guān)系遠(yuǎn)非簡單的單向促進(jìn)所能概括，實(shí)際上，二者之間存在著一種復(fù)雜而多維的互動機(jī)制。目前的研究多從全過程人民民主對社會治理的單項(xiàng)促進(jìn)作用進(jìn)行敘述，忽視了基層社會治理新訴求對全過程人民民主的影響。此外，學(xué)者們在探討全過程人民民主促進(jìn)基層社會治理的實(shí)然性機(jī)制時(shí)，對案例的剖析往往忽略了“發(fā)現(xiàn)問題—剖析癥結(jié)—實(shí)施對策—效果評估與反饋”這一流程機(jī)制的地域化特征，未能充分顧及案例固有的獨(dú)特性與差異性，易致案例分析陷入模式化、同質(zhì)化的窠臼之中。以至有學(xué)者指出新穎多樣的民主實(shí)踐形式并未改變基層“咨詢式協(xié)商”這一傳統(tǒng)，“精英協(xié)商”“命題式協(xié)商”和“議而不決的協(xié)商”模式仍未被改變，基層民主反而日趨內(nèi)卷化，對推動社會治理效度有限?！?7〕對此，本文以北京東城小院議事廳為例，在歷史文化街區(qū)這一特殊地域的前提下，嘗試探究全過程人民民主和基層社會治理之間的耦合過程，對全過程人民民主如何能及為何能促進(jìn)基層社會治理展開分析。

"三、分析框架與案例呈現(xiàn)

本文在馬克思主義辯證唯物論指導(dǎo)下，綜合借鑒伊斯頓政治系統(tǒng)理論、系統(tǒng)管理理論等多個(gè)理論的要素，嘗試對北京市東城區(qū)前門街道草廠社區(qū)小院議事廳在促進(jìn)社會治理中的作用展開系統(tǒng)分析。觀察發(fā)現(xiàn)，全過程人民民主以一種治理方式的樣態(tài)嵌入基層社會，帶動街區(qū)治理各主體在兼顧傳承歷史風(fēng)貌與促進(jìn)民生之中發(fā)揮了有效功能，基層社會治理也在這一過程中推動了全過程人民民主基層樣態(tài)的改進(jìn)完善，使之與基層社會場景更加契合。

（一）案例基本過程梳理

北京市東城區(qū)前門街道草廠社區(qū)是北京老城25片歷史文化保護(hù)區(qū)之一，兼具城市社區(qū)固有的生活本位屬性和獨(dú)特的歷史文化街區(qū)特性，是傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代生活交織的典范。草廠社區(qū)轄區(qū)面積0.32平方公里，有25條街巷胡同、616個(gè)平房院落，實(shí)際居住960多戶，約2500人。2012年，草廠社區(qū)居民經(jīng)常在老樹下閑聊，互幫互助，為社區(qū)發(fā)展建言獻(xiàn)策，被稱為“胡同里的120”。社區(qū)黨委及時(shí)引導(dǎo)，正式成立小院議事廳。2013年，小院議事廳在社區(qū)黨委引導(dǎo)下，從胡同層面發(fā)展到全社區(qū)，由社區(qū)黨委委員、黨員居民代表、居民小組長、社區(qū)工作者17位成員組成，共同謀劃商議。2014年至2015年是小院議事廳從草根到規(guī)范的探索階段，盡管居民有自治議事的積極性，但協(xié)商議事規(guī)則和組織制度還不成熟。2016年，在街道社會組織協(xié)同發(fā)展中心的支持下，小院議事廳在協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式、成果及保障措施上進(jìn)一步發(fā)展，規(guī)范化和制度化水平提升。在2016年、2017年街區(qū)治理改造過程中，小院議事廳成員發(fā)揮了重要作用。2018年，在街道辦的多方協(xié)調(diào)下，小院議事廳有了固定場所。社區(qū)黨委當(dāng)年提出的民事民提、民事民議、民事民決、民事民辦、民事民評的“五民”群眾工作法，被評為全國協(xié)商議事工作的“百強(qiáng)”之一，成為黨建引領(lǐng)基層治理的有力支撐。2019年春節(jié)前夕，習(xí)近平總書記在小院議事廳考察時(shí)指出，“設(shè)立小院議事廳，‘居民的事居民議，居民的事居民定’，有利于增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感和主人翁意識，提高社區(qū)治理和服務(wù)的精準(zhǔn)化、精細(xì)化水平”。 〔18〕草廠社區(qū)黨委始終牢記總書記囑托，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，深耕小院議事廳品牌，逐步形成多元參與、協(xié)商共治的議事模式。小院議事廳定期開展議事活動，對社區(qū)內(nèi)的大小事務(wù)和關(guān)系居民切身利益的問題進(jìn)行協(xié)商。社區(qū)黨委建立了一個(gè)四級社情民意反饋網(wǎng)，通過小院議事廳成員，從社區(qū)到每一戶人家，及時(shí)收集居民反映的各種問題。小院議事廳對民生問題的精準(zhǔn)化關(guān)注和智慧化提升，為居民提供了一個(gè)廣泛聽取每個(gè)居民意見和建議的渠道，讓每個(gè)老街坊都能充分表達(dá)自己的意愿，使黨委政府在推進(jìn)一些讓居民得實(shí)惠、增便利的舉措當(dāng)中能夠全方位掌握居民的意愿和訴求，解決了聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾“最后一公里”的問題。

（二）分析框架

馬克思主義系統(tǒng)觀強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的動態(tài)性和非加和性原則，要求把握并遵循事物之間普遍聯(lián)系的客觀規(guī)律，著眼于系統(tǒng)的動態(tài)性，對事物發(fā)展環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)分析和整體把握。在具體層面，戴維·伊斯頓政治系統(tǒng)理論將政治系統(tǒng)看作是一個(gè)不斷輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋和調(diào)整的動態(tài)過程〔19〕，成為理解政治生活的一個(gè)重要工具。以東城區(qū)草廠社區(qū)的小院議事廳為例，全過程人民民主與基層社會治理的耦合過程也可以用類似環(huán)節(jié)來分析解構(gòu)，并從中探尋要素環(huán)節(jié)互相之間的關(guān)系。

在輸入階段，草廠社區(qū)通過民事民提確保居民需求能夠及時(shí)上傳至議事平臺。起初，草廠社區(qū)居民經(jīng)常在老樹下閑聊，互幫互助，為社區(qū)發(fā)展建言獻(xiàn)策，形成“胡同里的120”現(xiàn)象。社區(qū)黨委及時(shí)加強(qiáng)引導(dǎo)，建立起四級民情反饋網(wǎng)，成立小院議事廳，這是對輸入的轉(zhuǎn)換，將居民的需求轉(zhuǎn)化為具體的社區(qū)治理措施。在轉(zhuǎn)換階段，小院議事廳作為轉(zhuǎn)換樞紐，將居民需求轉(zhuǎn)化為具體的治理議題。“協(xié)商民主是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式?！?〔20〕小院議事廳堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，在社區(qū)黨委與議事廳成員共同梳理議題中，通過民事民議、民事民決的協(xié)商機(jī)制，每月開展議事活動，以懇談會等形式邀請利益相關(guān)方參與討論，達(dá)成共識并制定解決方案，形成決策輸出。決策輸出后，草廠社區(qū)踐行民事民辦的工作方法，采取居民自治、購買服務(wù)和“街道吹哨、部門報(bào)到”等形式，推動多元力量共同參與，為居民辦實(shí)事，將治理方案轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果。反饋與調(diào)整是系統(tǒng)保持動態(tài)平衡的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在反饋和調(diào)整階段，小院議事廳踐行民事民評的工作方法，通過居民自評和相關(guān)方評估等具體工作方式，對社區(qū)工作成效進(jìn)行評價(jià)，并納入社區(qū)工作的年度述職考核中。根據(jù)反饋結(jié)果，為治理策略的持續(xù)優(yōu)化提供了重要依據(jù)。這一系列的環(huán)節(jié)簡化抽象出全過程人民民主與草廠社區(qū)治理耦合互動的底層邏輯，展示了系統(tǒng)理論在全過程人民民主與社會治理相互關(guān)系中的綜合應(yīng)用，顯示出這一案例能夠被進(jìn)一步推廣和復(fù)制的可能性。

（三） 小院議事與歷史文化街區(qū)治理耦合的發(fā)生機(jī)制

全過程人民民主與基層社會治理的耦合，在草廠社區(qū)正體現(xiàn)為小院議事與歷史文化街區(qū)治理耦合互動的發(fā)生。小院議事與街區(qū)治理互相催生帶動，通過議題萌生、主體參與、載體創(chuàng)新、治理落地、反饋調(diào)整，展現(xiàn)出全過程人民民主與基層社會治理耦合的底層邏輯和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

1.議題產(chǎn)生：社會治理新訴求點(diǎn)燃民主需求

一方面，社會治理產(chǎn)生的民意訴求讓民主實(shí)踐的發(fā)生成為可能。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，民眾對現(xiàn)代化生活品質(zhì)的要求日益提高。社區(qū)作為城市的基本構(gòu)成單元，“生活治理本位是社區(qū)治理的本質(zhì)特征” 〔21〕，其治理要著眼于人民群眾對美好生活的向往。作為北京老城25片歷史文化保護(hù)區(qū)之一，草廠社區(qū)還肩負(fù)傳承與弘揚(yáng)北京傳統(tǒng)文化的重任?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年-2035年）》明確老城不能再拆，通過騰退、恢復(fù)性修建，做到應(yīng)保盡保。①2021年1月新修訂的《北京歷史文化名城保護(hù)條例》規(guī)定要將維護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性、歷史風(fēng)貌的完整性、社會生活的延續(xù)性與城市功能的多樣性相結(jié)合。于是，如何將北京老城區(qū)人民生活和古城保護(hù)統(tǒng)一起來就成為草廠社區(qū)等歷史文化街區(qū)治理的一項(xiàng)重點(diǎn)和難點(diǎn)，需采取審慎而周全的態(tài)度，既要保護(hù)古城的歷史風(fēng)貌和文化遺產(chǎn)，維護(hù)其真實(shí)性和完整性；又要滿足居民日常生活的需要，提高他們的生活質(zhì)量和幸福感。就草廠社區(qū)內(nèi)部環(huán)境的演進(jìn)而言，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不斷深入以及民主法治建設(shè)步伐的加快，草廠社區(qū)居民對于參與社區(qū)治理的主體意識顯著增強(qiáng)，他們不再僅僅滿足于作為被管理者，而是更加積極地尋求參與到社區(qū)事務(wù)的決策與執(zhí)行中來。居民們在日常事務(wù)中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)踐能力也隨之獲得了實(shí)質(zhì)性提升。

另一方面，民主實(shí)踐的發(fā)生，讓問題導(dǎo)向的針對性社會治理得以開啟。草廠社區(qū)小院議事廳作為一種新興的全過程人民民主基層實(shí)踐形式，在上述背景下應(yīng)運(yùn)而生。它起源于社區(qū)居民在日常茶余飯后自發(fā)性的聚集活動，通過共同探討和解決社區(qū)公共事務(wù)，逐漸發(fā)展成為一種有組織的民主實(shí)踐。草廠社區(qū)精心構(gòu)建的四級社區(qū)民情民意反饋網(wǎng)，以其清晰的層級劃分和明確的責(zé)任主體，確保了民意收集的全面性、及時(shí)性和有效性。從黨委書記到普通黨員，每一層級都承擔(dān)著特定的職責(zé)，共同織就了一張緊密連接居民與社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)不僅促進(jìn)了信息的快速流通，還增強(qiáng)了居民的歸屬感和參與感，為“民事民提”提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在小院議事廳中，各方代表得以平等參與，共同協(xié)商歷史文化街區(qū)社會治理的復(fù)雜議題，確保民眾利益得到充分考量，有效減少了潛在的矛盾與沖突。通過民主協(xié)商的過程，各參與方能夠在充分溝通的基礎(chǔ)上形成共識，進(jìn)而制定出既科學(xué)合理又符合各方利益的社會治理方案，有助于降低實(shí)施阻力與困難。

2.主體參與：多元治理力量推動民主全過程運(yùn)轉(zhuǎn)

上級黨委與政府的支持與背書，相關(guān)法律法規(guī)政策的明確指導(dǎo)，以及社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感，共同構(gòu)成了推動小院議事廳工作順利開展不可或缺的積極因素，為小院議事廳協(xié)商全過程運(yùn)轉(zhuǎn)提供重要支撐和保障。一方面，特定的制度性支持是全過程人民民主運(yùn)轉(zhuǎn)的重要推動力。以草廠社區(qū)所實(shí)施的“一肩挑”制度②為例，即社區(qū)書記與居委會主任由同一人擔(dān)任，在推動協(xié)商全過程運(yùn)轉(zhuǎn)方面展現(xiàn)出了顯著的優(yōu)勢，彌補(bǔ)了如何處理“兩委”關(guān)系的制度不足，具有強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、促進(jìn)自治有效實(shí)現(xiàn)、確?；鶎影l(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的制度優(yōu)勢?！?2〕在彌補(bǔ)“兩委”關(guān)系的制度不足方面，社區(qū)書記、主任“一肩挑”制度通過角色整合減少了潛在沖突和協(xié)調(diào)成本，使治理結(jié)構(gòu)更精簡高效；在強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威方面，“一肩挑”制度減少了領(lǐng)導(dǎo)層摩擦和決策冗余，使黨組織能更高效制定和執(zhí)行政策，確保了黨的方針政策在基層的迅速有效貫徹，推動了民主集中制在基層的實(shí)踐；在促進(jìn)自治有效實(shí)現(xiàn)方面，“一肩挑”制度有助于促進(jìn)社區(qū)自治，減少了決策協(xié)調(diào)成本，提高了效率，使社區(qū)能更靈活應(yīng)對居民需求，高效解決治理困難，提升了居民自治積極性和效果，暢通了民主參與和監(jiān)督渠道；在確?；鶎影l(fā)展措施落實(shí)方面，“一肩挑”制度減少了執(zhí)行不力或偏離目標(biāo)情況，使發(fā)展措施更精準(zhǔn)對接上級政策，貼合社區(qū)實(shí)際，提高了可行性和實(shí)效性。

另一方面，草廠社區(qū)居民的社區(qū)認(rèn)同感作為一種彌散支持，構(gòu)成了一個(gè)友好態(tài)度或善意的蓄水池，幫助草廠社區(qū)居民承認(rèn)或容忍那些他們反對的或認(rèn)為會損害其需求的輸出，〔23〕從而促進(jìn)了社區(qū)的和諧與穩(wěn)定，同步夯實(shí)了協(xié)商全過程運(yùn)轉(zhuǎn)的社會基礎(chǔ)。在草廠社區(qū)居民的日?；优c共同生活中，隨著他們參與社區(qū)治理的頻率增加，居民對社區(qū)的認(rèn)同感得到了增強(qiáng)。這種認(rèn)同感的深化不僅體現(xiàn)在他們對社區(qū)現(xiàn)實(shí)生活的積極態(tài)度上，還顯著表現(xiàn)在對社區(qū)歷史記憶的銘記與珍視之中。習(xí)近平總書記在走訪草廠社區(qū)時(shí)指出；“老北京的一個(gè)顯著特色就是胡同，要注意保留胡同特色，讓城市留住記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁?！薄?4〕在實(shí)地調(diào)研小院議事廳時(shí)，我們注意到一個(gè)細(xì)節(jié)，小院議事廳的背景墻放置了社區(qū)居民的許多舊物。老物件，作為歷史的具象載體與象征符號，在承載著民意匯聚功能的小院議事廳內(nèi)，由居民們收集并集中展示，有助于激發(fā)居民對胡同往昔生活的集體記憶，從而強(qiáng)化他們對胡同及所在社區(qū)的文化認(rèn)同與情感歸屬。這一過程體現(xiàn)了歷史與現(xiàn)實(shí)的交融，促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)部凝聚力的深化與提升，也為全過程人民民主運(yùn)轉(zhuǎn)提供了文化底蘊(yùn)和精神支撐。

3. 載體創(chuàng)新：民主協(xié)商鑄造人民議事新機(jī)制

小院議事廳作為草廠社區(qū)治理創(chuàng)新的核心載體，其議事過程形成了居民訴求從識別到處理，再到轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動的系統(tǒng)化和結(jié)構(gòu)化，是社區(qū)治理現(xiàn)代化理念的具體踐行和實(shí)現(xiàn)的過程。這一過程以遵循協(xié)商民主基本原則的方式，開展了精細(xì)化管理和制度化建設(shè)，構(gòu)建了一個(gè)包容性強(qiáng)、參與度高的居民參與平臺。草廠社區(qū)認(rèn)識到，社區(qū)治理的成效與居民的幸福感和滿意度緊密相連，因此，積極構(gòu)建了一套高效運(yùn)轉(zhuǎn)的“民事民議、民事民決”的民主議事機(jī)制。該機(jī)制強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，針對居民反映強(qiáng)烈的環(huán)境整治、公共設(shè)施建設(shè)、鄰里糾紛等急難愁盼問題，迅速組織專題議事活動。通過定期化、規(guī)范化的議事流程，確保每項(xiàng)議題得到充分的討論和關(guān)注。在議事過程中，小院議事廳充分利用懇談會等形式，廣泛吸納直接受影響的居民代表、社區(qū)內(nèi)的專家學(xué)者、社會組織、志愿者等多方力量參與，豐富了議事內(nèi)容的廣度和深度，促進(jìn)了不同利益主體之間的理解和溝通，為形成共識奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。尤為重要的是，小院議事廳鼓勵開放、包容的討論氛圍，允許并尊重不同意見的表達(dá)與碰撞，這種機(jī)制設(shè)計(jì)不僅激發(fā)了居民的參與熱情和創(chuàng)造力，也促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)部信息的自由流通和思想交融。最終形成的行動方案力求兼顧各方利益，具有較強(qiáng)的可操作性和可持續(xù)性。

回應(yīng)現(xiàn)代城市生活的變化，基層社會治理需要更加細(xì)致入微地考慮居民的實(shí)際需求。以新建電動車棚議題為例，居民多次提出對增設(shè)停車設(shè)施的呼吁。面對草廠社區(qū)胡同狹窄、選址難的實(shí)際情況，小院議事廳成員通過開展廣泛調(diào)研和討論，初勘多處選址，運(yùn)用了民主參與和協(xié)商的方式。在選址過程中，小院議事廳的議題討論不僅考慮了胡同的寬度限制，還兼顧了胡同風(fēng)貌的保護(hù)和私人住宅權(quán)益的調(diào)整，發(fā)揮出民主治理在平衡各方利益、尋求最佳解決方案方面的優(yōu)勢。在議題討論基礎(chǔ)上，廣泛宣傳公共車棚的益處，并綜合考慮各種因素，最終選定六條胡同寬敞處作為示范點(diǎn)，民主協(xié)商在整個(gè)決策過程落到實(shí)處，社會治理的公共利益最大化原則得到保證。

4. 治理落地：全過程人民民主載體深化社會治理新路徑

草廠社區(qū)在“民事民議、民事民決”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化了小院議事廳的效能，實(shí)施了“民事民辦——曬事”的后續(xù)行動機(jī)制。這一過程不僅是對議事結(jié)果的積極落實(shí)，更是居民自治與社區(qū)治理深度融合的體現(xiàn)。社會治理需要消弭多元行動者間的張力，破解“集體行動的困境”?！?5〕在“民事民辦”階段，草廠社區(qū)采取了居民自治、委托購買以及“街道吹哨、部門報(bào)到”三種互補(bǔ)互促的實(shí)施模式。居民自治是發(fā)展全過程人民民主的基礎(chǔ)性工程〔26〕，強(qiáng)調(diào)了居民作為社區(qū)主體的直接參與和決策執(zhí)行，通過自發(fā)組織、自我管理，將議事成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動。委托購買則在居民自治基礎(chǔ)上，針對專業(yè)性強(qiáng)或資源需求大的項(xiàng)目，由社區(qū)通過公開招標(biāo)、合同管理等方式，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)提供服務(wù)，確保項(xiàng)目質(zhì)量與效率，是一種相對更加高效利用外部資源的策略。“街道吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制則有效打破了行政壁壘，實(shí)現(xiàn)了街道與職能部門的快速聯(lián)動，針對復(fù)雜難題或跨領(lǐng)域事務(wù)，迅速集結(jié)力量，共同解決。整個(gè)“民事民辦——曬事”過程中，居民、社區(qū)居委會、街道職能科室及相關(guān)單位形成了緊密的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。各方共同參與、共同謀劃，不僅確保了項(xiàng)目實(shí)施的順利進(jìn)行，也促進(jìn)了信息透明與公開。通過“曬事”環(huán)節(jié)，項(xiàng)目進(jìn)展、資金使用、成效評估等關(guān)鍵信息得以向居民公開，接受社會監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)了居民對社區(qū)治理的信任感和滿意度。

小院議事廳通過全過程人民民主的方式，圍繞社區(qū)居民的美好生活目標(biāo)，有效解決了大量歷史傳統(tǒng)保護(hù)與城市現(xiàn)代生活的具體矛盾問題。以草廠社區(qū)公共廁所改造為例，以往最被詬病的胡同廁所最終得以華麗升級。在居住面積相對人口密度較為有限的歷史文化街區(qū)，公廁的整潔衛(wèi)生事關(guān)廣大胡同居民的切身生活體驗(yàn)，也直接影響胡同整體環(huán)境。如何改造公廁又不破壞歷史文化一直成為大量歷史文化街區(qū)的治理難題。草廠社區(qū)在改造初期充分聽取了居民增加殘疾人專用廁位、改善通風(fēng)條件等建議。社區(qū)通過公開招標(biāo)等方式，將改造工作委托給專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。改造過程中，實(shí)施了污水分流、安裝了新風(fēng)系統(tǒng)，有效解決了胡同廁所的異味問題。此外，最新的石墨烯材料也被應(yīng)用于公廁中，可在冬天發(fā)揮導(dǎo)熱、供暖的作用；部分公廁還額外配備了空調(diào)，廁所外的空調(diào)室外機(jī)全部落地，再統(tǒng)一罩起來、蓋上臺板，臺板顏色、風(fēng)格都與院墻融為一體，在提升用戶使用體驗(yàn)的同時(shí)，以最大程度保護(hù)胡同墻體安全和維護(hù)胡同風(fēng)貌。在施工過程中，街道作為基層政府代表，積極協(xié)調(diào)各部門資源，為公廁改造項(xiàng)目提供必要的支持和保障。當(dāng)遇到問題時(shí)，街道會及時(shí)“吹哨”，召集相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商和解決，確保了改造工作的順利進(jìn)行。在多方協(xié)同努力之下，廁所項(xiàng)目不僅改善了居民的生活質(zhì)量，還提升了社區(qū)的整體形象。

5.反饋調(diào)整：民主評價(jià)確保社會治理長效

反饋調(diào)整讓全過程人民民主的基層運(yùn)行機(jī)制更加完整，也確保了基層社會治理的精準(zhǔn)和長效。對城市社區(qū)組織民主治理的績效評估，是提升社區(qū)治理效能的重要要求?！懊袷旅裨u”作為草廠社區(qū)治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，不僅是對小院議事廳效能的反饋與檢驗(yàn)，更是推動社區(qū)治理持續(xù)改進(jìn)與優(yōu)化、踐行全過程人民民主理念的重要機(jī)制。草廠社區(qū)通過居民自評與相關(guān)方打分的方式，開展效果評價(jià)工作，積極推進(jìn)“雙述雙評”機(jī)制，由居民及利益相關(guān)方共同組成評估小組，通過實(shí)地查看、問卷調(diào)查、座談會等多種形式對社區(qū)工作的成效進(jìn)行全面審議。年底時(shí)，社區(qū)還會對工作業(yè)績進(jìn)行總體評價(jià)，并將此納入年度述職考核之中，以確保社區(qū)工作能夠緊貼居民需求，為他們解決身邊的實(shí)際問題，提供溫暖人心的服務(wù)，并努力使每一項(xiàng)工作都讓居民感到滿意。這一評價(jià)機(jī)制緊扣居民自治的核心，展現(xiàn)了社區(qū)治理的參與度、透明度和開放性，不僅確保了評價(jià)的公正性和全面性，還以居民滿意度為導(dǎo)向，激勵社區(qū)工作人員更加關(guān)注并解決居民身邊的實(shí)際問題。此外，草廠社區(qū)還注重將“民事民評”的結(jié)果作為治理決策的重要依據(jù)，通過深入分析評估數(shù)據(jù)，識別治理中的亮點(diǎn)與不足，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化治理策略，確保治理工作始終沿著滿足居民需求、提升居民福祉的方向前進(jìn)，這種做法不僅增強(qiáng)了社區(qū)治理的科學(xué)性和有效性，也為全過程人民民主在基層的深入貫徹實(shí)踐提供了有力支撐。

在草廠社區(qū)小院議事廳的“民事民評”階段，“平坎記”是一則典型案例，展現(xiàn)了全過程人民民主在反饋與評估階段對社會治理的影響。草廠社區(qū)作為北京特有的南北向胡同和東西向四合院區(qū)，在其三條與橫胡同的交匯處原有一個(gè)由水泥及砂石材料構(gòu)筑的簡易斜坡，用于為居民提供推車通行便利。2021年草廠社區(qū)響應(yīng)居民訴求，將小斜坡改建成寬敞平緩、便于出行的坡道。起初在舊坡重建之后，大部分居民非常認(rèn)可，交口稱贊。但僅僅過了兩天，就有一戶居民向社區(qū)表達(dá)了強(qiáng)烈不滿，并先后6次撥打12345市民熱線進(jìn)行投訴。該居民認(rèn)為新建坡道的位置緊鄰其院門，自從坡道修建后，穿行橫胡同的電動車、自行車速度比原來更快，增加了不少風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決要求馬上拆除坡道。達(dá)成共識后出現(xiàn)的新問題，在一些基層議事中往往成為衍生性難題，甚至容易牽出相關(guān)歷史遺留問題。由于草廠社區(qū)小院議事廳設(shè)置了“民事民評”，新問題得以在居民反饋后也進(jìn)入小院議事流程環(huán)，社區(qū)迅速重啟協(xié)商，通過社區(qū)工作者、議事廳成員和管片主任逐戶走訪動員，最終推動居住在三條的居民達(dá)成一致意見，實(shí)現(xiàn)“坡道南移”。二次改造后的坡道兼顧安全性與便捷性，彰顯了社區(qū)治理的民主效能。在后期的效果評估環(huán)節(jié)，居民們對社區(qū)黨委和“小院議事廳”的高效與貼心工作表示贊賞，“平坎記”迎來皆大歡喜的結(jié)局。

"四、總結(jié)與討論：讓全過程人民民主得以發(fā)生的基層操作機(jī)制

本文以北京市東城區(qū)前門街道草廠社區(qū)的小院議事廳為研究對象，運(yùn)用系統(tǒng)分析框架，深入探討了全過程人民民主與基層社會治理耦合的發(fā)生機(jī)制，即全過程人民民主如何在歷史文化街區(qū)的特殊環(huán)境中促進(jìn)基層社會治理，基層社會治理又如何同步推動全過程人民民主基層機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，小院議事廳作為全過程人民民主在基層的一種創(chuàng)新探索，在保護(hù)胡同風(fēng)貌的前提下，有效推動了基層社會治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。其一，小院議事廳的實(shí)踐展現(xiàn)出全過程人民民主在促進(jìn)社會治理中的重要作用。在歷史文化街區(qū)這一特殊環(huán)境中，小院議事廳巧妙地平衡了居民生活需求與古城保護(hù)之間的矛盾，通過“民事民提、民事民議、民事民決、民事民辦、民事民評”的“五民”工作法，構(gòu)建了一個(gè)包容性強(qiáng)、參與度高的居民參與平臺，讓居民生活品質(zhì)提升與歷史文化保護(hù)之間的沖突在制度化的集思廣益中得到化解，不僅提高了社區(qū)治理的精準(zhǔn)化和精細(xì)化水平，也同步增強(qiáng)了居民的歸屬感和主人翁意識，為解決歷史文化街區(qū)的復(fù)雜治理問題提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。其二，小院議事廳的實(shí)踐展示了基層黨組織在引導(dǎo)和推動基層民主中的關(guān)鍵作用?！耙患缣簟薄⒆咴L、點(diǎn)聊等制度化舉措，增強(qiáng)了基層黨組織引領(lǐng)居民自治的能力和效果，確保了決策的可行性與精準(zhǔn)度，還增強(qiáng)了社區(qū)治理的凝聚力和執(zhí)行力，為黨建引領(lǐng)基層民主提供了實(shí)踐范例。其三，小院議事廳的運(yùn)作機(jī)制充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神。通過建立四級社情民意反饋網(wǎng)，小院議事廳得以有效收集和整合了居民的多元訴求，為科學(xué)決策提供了民意基礎(chǔ)。通過懇談會、訪談、座談、點(diǎn)聊等多元化議事形式，促進(jìn)了不同利益主體間的溝通與理解，推動形成了更加廣泛的社會治理共識。其四，小院議事廳的實(shí)踐也凸顯了歷史文化傳承在社區(qū)治理中的角色功能。草廠社區(qū)通過在議事廳中展示老物件、開展本地歷史文化活動等方式，增強(qiáng)了居民對胡同文化的認(rèn)同感，也提升了居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和使命感。這啟示我們，歷史文化本身就是基層社會治理的一項(xiàng)重要治理元素，重視歷史文化傳承發(fā)揚(yáng)的基層全過程人民民主，能夠?yàn)榛鶎由鐣卫碜⑷霃V泛的在地歸屬感和文化軟實(shí)力，在價(jià)值認(rèn)同層面助推民主過程的有序性和治理效能。

小院議事廳的“五民”工作法取得了顯著成效，但也存在繼續(xù)完善的空間。其中，關(guān)于議事和理事的界定需要進(jìn)一步明確。在小院議事廳的實(shí)踐中，“民事民議”（議事）和“民事民決”（理事）兩個(gè)環(huán)節(jié)的界限有時(shí)顯得模糊。理論上，“議事”應(yīng)側(cè)重于問題的討論和分析，“理事”則更多涉及具體決策的制定。然而，在實(shí)際操作中，這兩個(gè)過程往往交織在一起，難以明確區(qū)分且沒有明確的轉(zhuǎn)換節(jié)點(diǎn)。這種模糊性可能導(dǎo)致決策過程缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，影響決策的科學(xué)性和有效性。因此，規(guī)范小院議事廳的流程十分必要。首先，要清晰界定議事與理事活動的具體范疇與操作流程。在議事階段，應(yīng)確保問題得到全方位剖析，各方立場與見解得到充分闡述，并鼓勵參與者交換意見、換位思考，對潛在解決方案展開廣泛而深入的探討。在理事階段，須聚焦于方案的細(xì)致篩選、科學(xué)評估以及最終決策框架的嚴(yán)謹(jǐn)構(gòu)建。其次，為強(qiáng)化兩個(gè)階段間的邏輯連貫性，建議設(shè)立明確的過渡階段，包括對議事成果的精煉總結(jié)、備選決策方案的初步整合等，以促進(jìn)信息的有效傳遞與轉(zhuǎn)化，提高理事階段的效率。再次，為提升決策過程的專業(yè)性與系統(tǒng)性，可引入諸如SWOT分析、決策樹等先進(jìn)的決策輔助工具與方法，以科學(xué)量化決策因素，增強(qiáng)決策依據(jù)的客觀性與準(zhǔn)確性。最后，應(yīng)重視對小院議事廳參與成員能力培養(yǎng)與素質(zhì)提升，通過系統(tǒng)教育培訓(xùn)，深化其對議事與理事流程的理解，不斷提升其在各階段中的有效參與能力。

全過程人民民主促進(jìn)社會治理的道路任重道遠(yuǎn)，需要久久為功。正如小院議事廳工作人員工作筆記本扉頁上寫的那樣：“偉大的工作，并不是用力量而是用耐心去完成的?！币环矫?，基層民主的深化和社會治理的優(yōu)化是一個(gè)長期的過程，并不能一蹴而就，需要通過日復(fù)一日的實(shí)踐、總結(jié)和改進(jìn)來逐步完善。另一方面，全過程人民民主和社會治理工作的耦合發(fā)生與互動成效往往不是通過強(qiáng)制或壓力產(chǎn)生的，而是相關(guān)工作人員日復(fù)一日辛勞工作的結(jié)果。因此，相關(guān)工作人員需要具備高度的責(zé)任心、同理心和專業(yè)素養(yǎng)，能夠耐心傾聽群眾聲音，理解其訴求。此外，社會環(huán)境日新月異，加之多元化的利益訴求，要不斷創(chuàng)新工作方法，培養(yǎng)專業(yè)人才，以適應(yīng)時(shí)代的變化。展望未來，全過程人民民主和社會治理耦合互動的成效不應(yīng)僅僅以短期的、顯性的指標(biāo)來衡量，更應(yīng)對居民參與意識的提升、社會凝聚力的增強(qiáng)、治理能力的提高等長期的、潛在的影響給予更多關(guān)注。

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〔25〕江小莉，王凌宇，許安心.社區(qū)治理共同體的動力機(jī)制構(gòu)建及路徑——破解“奧爾森困境”的視角〔J〕.東南學(xué)術(shù)，2021，（3）.

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】