農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的新型級(jí)差地租分配機(jī)制研究

摘要：土地問題是“三農(nóng)”核心問題。新《土地管理法》于2020年施行后從國家立法的高度系統(tǒng)地規(guī)定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)制度，破除了集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)加速升級(jí)。但是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度改革推動(dòng)集體所有土地溢價(jià)升值后，面臨的突出問題便是利益分配問題。文章基于馬克思級(jí)差地租理論明晰農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的“新型級(jí)差地租”定義，歸納了“新型級(jí)差地租”的主要特征，最后厘清“新型級(jí)差地租”的分配機(jī)制，為保障農(nóng)民在“新型級(jí)差地租”分配中依法享有的權(quán)益提供管理理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：新型級(jí)差地租；農(nóng)村集體建設(shè)用地；收益分配；社會(huì)公平

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，對(duì)城市國有土地的需求持續(xù)增加。政府往往通過征地等手段變更勞動(dòng)群眾集體所有制的權(quán)屬為國有性質(zhì)以滿足城市擴(kuò)張對(duì)土地的需求，而在征地過程中農(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，巨大的土地增值收益被開發(fā)商所攫取，因此在征地過程中經(jīng)常由于利益分配問題導(dǎo)致社會(huì)沖突的發(fā)生，在巨大的利益誘惑下承包商強(qiáng)征強(qiáng)拆的現(xiàn)象也屢見不鮮，隱藏在背后的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民無法享受由政策制度的改變所帶來的權(quán)益升值與級(jí)差地租缺乏公平有效的分配機(jī)制。不難窺見，土地征收過程中政府始終處于主導(dǎo)地位，土地征用方面的法律法規(guī)并不完善（林艷，2022），在各利益方博弈過程當(dāng)中，農(nóng)民往往處于弱勢(shì)地位。厘清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的新型級(jí)差地租分配機(jī)制，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)改革土地入市流轉(zhuǎn)制度，不僅有利于保障農(nóng)民合法權(quán)益，增加土地的財(cái)產(chǎn)性收入，而且對(duì)破解鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)用地難題、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有重要意義。

在新《土地管理法》頒布以前，農(nóng)村集體建設(shè)用地必須先變更產(chǎn)權(quán)為國有土地才能入市交易。隨著我國土地供求矛盾的逐漸突出，從2015年開始，我國在全國33個(gè)試點(diǎn)城市開展了“三塊地”（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）土地制度改革并取得了一系列的經(jīng)驗(yàn)（張?jiān)戚x和汪洋，2022）。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，為新《土地管理法》，自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》將“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”分別成權(quán)，從法律以及內(nèi)涵上對(duì)兩者進(jìn)行了明確的區(qū)分，極大地促進(jìn)了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展，進(jìn)一步貫徹了“三權(quán)分置”的理念，并從國家立法的高度系統(tǒng)地規(guī)定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市流轉(zhuǎn)制度（夏沁，2022），可以有效解決城市土地資源緊缺的問題和城市擴(kuò)張與農(nóng)村集體占有土地之間的矛盾。

具體來看，新《土地管理法》從法律層面規(guī)定了符合規(guī)劃并依法登記的農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過合法的審議流程后可交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，可以采取出讓、出租等方式，為農(nóng)民享受土地增值收益與級(jí)差地租收益提供了法律保障。有研究提出，在入市過程中的核心問題是要保障農(nóng)民的權(quán)益，讓農(nóng)村土地回歸市場(chǎng)價(jià)值，構(gòu)建平等合理土地收益的分配機(jī)制（鄧宏乾等，2016），但是由于當(dāng)前配套法律法規(guī)尚未完善以及各地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進(jìn)程差異較大，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市過程中存在收益分配失衡等問題，兼顧政府、集體、個(gè)人三方利益的收益分配關(guān)系還有待厘清（趙昶和郭琎，2024）?？梢园l(fā)現(xiàn)，當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙被破除后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的最突出的問題便是利益分配問題。但由于政策制度的改變導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)變更而帶來的增值屬于何種級(jí)差地租收益以及具體的利益分配機(jī)制還有待進(jìn)一步厘清，利益分配邏輯與路徑還不明晰，進(jìn)一步限制了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。鑒于此，本文首先基于馬克思《資本論》的級(jí)差地租理論界定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地溢價(jià)新型級(jí)差地租概念，剖析了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“新型級(jí)差地租”的特征，最后基于不同的入市方式構(gòu)建了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“新型級(jí)差地租”分配機(jī)制，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配提供理論支撐與實(shí)踐參考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“新型級(jí)差地租”界定

土地是農(nóng)業(yè)部門以及人類經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素，中國的土地的所有者包括了勞動(dòng)群體集體所有以及國家所有。石先梅（2019）歸納了中國的土地制度與馬克思理論下的資本主義土地制度的差異（馬克思理論中沒有討論土地流轉(zhuǎn)權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)訂立合同主體不一致）與相同點(diǎn)（土地產(chǎn)權(quán)的獲得需要交納一定的費(fèi)用），因而在馬克思在《資本論》第三卷討論級(jí)差地租理論時(shí)，沒有涉及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（尤其是由于制度改革產(chǎn)生的）級(jí)差地租的界定與分配問題。中國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是2019年新《土地管理法》頒布后出現(xiàn)的具有鮮明的時(shí)代性與中國特色的土地改革制度。

（一）馬克思《資本論》級(jí)差地租理論定義

級(jí)差地租理論是馬克思在《資本論》第三卷中提出來的理論。地租是指土地使用者在向土地所有者交納一定的貨幣后，土地所有者把土地使用權(quán)交給土地使用者，這里土地使用者向土地所有者所交納的貨幣說是地租（在馬克思資本論中的地租主要指貨幣，但是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)當(dāng)中地租又不僅僅指貨幣）。馬克思認(rèn)為真正的地租是“使用土地本身而支付的，不管這種土地是處于自然狀態(tài)，還是已被開墾”。級(jí)差地租分為兩個(gè)類別，分別為級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ。級(jí)差地租Ⅰ是由于土地本身?xiàng)l件的優(yōu)劣（包括土地肥力或和地理位置兩個(gè)方面的差異）而產(chǎn)生租金的差異。級(jí)差地租Ⅱ是由于在同一塊土地上，通過不斷地投入等量資本，通過資本的投入提高土地的生產(chǎn)力而獲得超額利潤而形成級(jí)差地租Ⅱ。所以級(jí)差地租Ⅰ是天然條件而形成，而級(jí)差地租Ⅱ是資本投入的差異造成的。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地溢價(jià)新型級(jí)差地租界定

因?yàn)橥恋厝胧泻笕匀皇窃瓉淼耐恋?，并沒有因?yàn)橥恋刈陨項(xiàng)l件的優(yōu)勢(shì)獲得了更高的地租收入，土地的地理位置以及肥力均沒有變化，因而土地入市后而產(chǎn)生的土地增值溢價(jià)顯然不屬于級(jí)差地租Ⅰ。而這個(gè)土地的價(jià)格溢價(jià)顯然“不是土地的購買價(jià)格，而是土地所提供的地租購買價(jià)格，它是按照普通利息率計(jì)算的”，因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后由原來的農(nóng)業(yè)用途或者農(nóng)村用地變更為工業(yè)、商業(yè)用地，用途改變了，它的增值是由在土地上的用途改變以及投資增加而發(fā)生的，從這個(gè)角度看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的溢價(jià)應(yīng)該是屬于級(jí)差地租Ⅱ。但是要注意，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途以及投資的增加并不是資本自身自由流動(dòng)與投資的結(jié)果，而是有兩個(gè)制度前提：一是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這為土地的合理開發(fā)等提供了法律依據(jù)；二是土地出租獲得制度許可，合作開發(fā)商只擁有土地在一定期限內(nèi)的使用權(quán)，這種制度下的開發(fā)方式往往以合作開發(fā)為主，土地溢價(jià)空間小于通過土地出讓的開發(fā)方式。綜上所述，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的地租收入變化應(yīng)該是屬于級(jí)差地租Ⅱ的范圍，但是又不完全屬于級(jí)差地租Ⅱ，因?yàn)橥恋氐囊鐑r(jià)還包含了制度的改變發(fā)揮的作用。土地入市即包含了土地出讓與土地出租的入市流轉(zhuǎn)兩方面產(chǎn)生的租金差額，制度改革是前提。史永雋（2017）把由于征地（產(chǎn)權(quán)變更）而產(chǎn)生的租金差額稱為“新型級(jí)差地租”，因此參考史永雋（2017）的做法，本文也稱農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的級(jí)差地租也稱為“新型級(jí)差地租”。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“新型級(jí)差地租”特征

（一）入市土地有明確的指定范圍

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性的農(nóng)村建設(shè)用地，如工業(yè)或商業(yè)用地，包括符合總體規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)或與其他單位入股聯(lián)營企的企業(yè)、商業(yè)建設(shè)用地。這說明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并不是改變?cè)型恋氐男再|(zhì)，也不是增加全國農(nóng)村經(jīng)營性土地存量，而是引入社會(huì)資本盤活農(nóng)村原有經(jīng)營性建設(shè)土地資源的一種手段，具有非常明確的范圍，這也是產(chǎn)生新型級(jí)差地租的主要載體。

（二）土地出讓溢價(jià)空間巨大

在新中國成立初期，中央與地方的財(cái)稅制度呈割裂態(tài)勢(shì)，地方財(cái)稅收入主要用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上交中央的財(cái)稅比例較小，這極大地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但是這也導(dǎo)致了中央財(cái)政拮據(jù)。1994年，我國開始了分稅制改革后，地方財(cái)稅大部分上交中央，充實(shí)國庫，但是由此帶來了地方財(cái)稅薄弱的弊端，為了解決這一問題，中央同意地方政府出賣土地，并可以將出賣土地所得的財(cái)稅收入留存地方。因此，自中央分稅制改革后，土地財(cái)政便一直是地方政府的主要收入來源，有的地方土地出讓金占預(yù)算外收入的比例甚至達(dá)到80%以上?！?019年中國300城市土地市場(chǎng)交易情報(bào)》報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國300個(gè)城市成交土地25899宗出讓金額在5萬億元以上，制度的改革“可以從這個(gè)不費(fèi)它一點(diǎn)力氣就創(chuàng)造出來的價(jià)值中占有一個(gè)日益增大的部分，剩余價(jià)值中一個(gè)日益增大的部分就轉(zhuǎn)化為地租”，這表明土地出讓溢價(jià)空間以及由此產(chǎn)生的“新型級(jí)地租”的市場(chǎng)是巨大的。

（三）集中體現(xiàn)了共產(chǎn)黨“以人民為中心”的執(zhí)政思想

相對(duì)于以前單一的征地政策，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度顯然從很大程度上保障了勞動(dòng)群體享有土地“新型級(jí)差地租”的收益權(quán)利。一方面在征地政策規(guī)定上，以前的土地管理法規(guī)定土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按征地以前的用途來計(jì)算，而新土地管理法規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由區(qū)片綜合地價(jià)確定，顯著提高了勞動(dòng)群體“新型級(jí)差地租”的收入；另一方面，允許土地入市發(fā)揮了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，在入市流轉(zhuǎn)或出讓的過程中通過市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制大幅度地提高了交易單價(jià)與金額，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度顯然從很大程度上保障了勞動(dòng)群體享有的土地級(jí)差地租，增強(qiáng)了勞動(dòng)群體在“新型級(jí)差地租”利益分配中的話語權(quán)。綜上所述，國家頒布的新《土地管理法》改革是“以人民為中心”思想的突出體現(xiàn)。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“新型級(jí)差地租”分配機(jī)制

（一）“新型級(jí)差地租”的利益分配主體

首先，馬克思將資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的三大主體歸納為“構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)骨架的三個(gè)并存的而又相互對(duì)立的階層-雇傭工人、產(chǎn)業(yè)資本家和土地所有者”，馬克思理論認(rèn)為三個(gè)主體之間的利益分配機(jī)制主要為雇傭工人獲得工資、土地所有者和農(nóng)業(yè)資本家在博弈中分配農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余價(jià)值。但具體到中國現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體即包括勞動(dòng)群體、國家、資本家（在本文中所指的資本家并不指資產(chǎn)階級(jí)，主要指代的是擁有資本的人或者資本擁有者），但是“新型級(jí)差地租”的分配并不是簡單的“誰流轉(zhuǎn)誰獲益”（盡管“誰流轉(zhuǎn)誰獲益”是主要的分配方法），“利益歸誰”及“如何分配問題”有待進(jìn)一步明晰。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后勞動(dòng)群體既是土地所有者，也可以成為雇傭工人，因此勞動(dòng)群體既可以獲得工資，也可以獲得“新型級(jí)差地租”，同時(shí)參與生產(chǎn)剩余價(jià)值分配；而國家主要收取土地出讓金與相應(yīng)的管理費(fèi)用；資本家獲得“新型級(jí)差地租”的部分以及生產(chǎn)剩余價(jià)值，利益分配既有交叉，又有區(qū)別，具體如何分配還要考慮到不同的入市方式。

（二）不同農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式

新《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的方式主要有出讓、出租等兩種方式，如果通過出讓方式入市的，其使用權(quán)在法律允許范圍內(nèi)還可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)予或者抵押。在本文中討論的“新型級(jí)差地租”分配特指經(jīng)過出讓和出租兩種方式進(jìn)行的初次轉(zhuǎn)讓情況下不同農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的新型級(jí)差地租。

（三）“新型級(jí)差地租”分配機(jī)制

對(duì)于利用出讓的方式入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在土地出讓后同樣有使用期限限制，在引入市場(chǎng)機(jī)制后，土地交易的瞬間其主要的增值因素不是由資本家在土地上增加投資而產(chǎn)生的，它的主要增值并不由在土地上的生產(chǎn)活動(dòng)來決定，僅僅只是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的出讓變更提高了土地的使用率以及未來可期的回報(bào)率，因此這就從根本上決定了土地出讓方是主要的利益分配主體，享有主要的“新型級(jí)差地租”分配權(quán)利，也是主要享有土地溢價(jià)收入分配權(quán)利的主要享有者。事實(shí)上，除了以貨幣為代表的新型級(jí)差地租之外，土地出讓方享有的利益還包括了出讓后，土地出讓方與資本家經(jīng)過博弈后在開發(fā)過程中依法享有的優(yōu)先權(quán)。但是從全社會(huì)角度看，土地是重要并且稀缺的生產(chǎn)要素，在整個(gè)社會(huì)的發(fā)展過程當(dāng)中，如果沒有其他社會(huì)物質(zhì)條件的支撐，沒有其他土地為全社會(huì)生產(chǎn)所作出的貢獻(xiàn)，沒有全社會(huì)生產(chǎn)力提升作為保障，就無法讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有放棄原來用途或者經(jīng)營權(quán)的機(jī)會(huì)，土地的價(jià)值提升是作為全社會(huì)總勞動(dòng)的結(jié)果，也就是說土地出讓帶來的溢價(jià)來源于全社會(huì)的貢獻(xiàn)，而且土地出讓的合法性來源于制度福利，屬于制度改革的福利溢出，制度改革的福利溢出也理應(yīng)由全社會(huì)享有，因此利用出讓的方式進(jìn)行入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地還應(yīng)該有一部分的“新型級(jí)差地租”在全社會(huì)范圍內(nèi)分配。土地出讓方的“新型級(jí)差地租”分配應(yīng)該由土地出讓方的全體勞動(dòng)群體收取并在全部勞動(dòng)群體中分配；由全社會(huì)分配的部分應(yīng)該由國家收取，在全社會(huì)分配。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地利用出租方式入市的“新型級(jí)差地租”分配機(jī)制

對(duì)于利用出租的方式入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)仍然屬于勞動(dòng)群體，在引入市場(chǎng)機(jī)制后，土地的增值因素主要由于增加投資帶來的增值，并且土地出租同樣是有期限的，并且期限一般比土地出讓的期限要短。如果是單純的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租，那么級(jí)差地租很明顯也是歸土地所有方的勞動(dòng)群體所享有，而且土地所有方的勞動(dòng)群體也僅僅享受級(jí)差地租收入，“新型級(jí)差地租”在土地出讓方群體和資本家之間的分配比例不因資本家經(jīng)營狀況變化而變化。但是在實(shí)際開發(fā)過程中，土地所有方往往更傾向于與資本家以合作的形式進(jìn)行開發(fā)，土地所有方提供土地并且讓利部分地租，但土地出讓方參與到后期的開發(fā)與經(jīng)營周期內(nèi)的利益分配，而且土地出租方勞動(dòng)群體還可能在后期開發(fā)過程中通過提供勞動(dòng)獲取工資收入，土地出租方與資本家組成緊密的利益聯(lián)結(jié)體，合作開發(fā)與單純土地出租的主要區(qū)別就在于合作開發(fā)土地出租方群體的級(jí)差地租分配比例因資本家的經(jīng)營狀況改變而改變，當(dāng)土地開發(fā)得當(dāng)，經(jīng)營良好，那么土地出租方將獲得更大的“新型級(jí)差地租”與更大的土地溢價(jià)空間，當(dāng)土地經(jīng)營不良，那么土地出租方將可能損失部分的“新型級(jí)差地租”，對(duì)于土地出租方來說收益風(fēng)險(xiǎn)有所提高。

綜上所述，在新《土地管理法》施行的背景下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對(duì)保障勞動(dòng)群體的利益分配具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于以“出讓”的方式進(jìn)行入市的土地“新型級(jí)差地租”分配，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注與改革國家收取以及在全社會(huì)范圍內(nèi)分配的部分“新型級(jí)差地租”的收取手段與分配途徑；對(duì)于以出租的方式進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地“新型級(jí)差地租”分配則應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注土地出租方勞動(dòng)群體與資本擁有者（開發(fā)方）的利益分配的規(guī)范性，以免在開發(fā)與分配過程中滋生社會(huì)矛盾。

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＊基金項(xiàng)目：廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究課題“新《土地管理法》背景下廣西農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策研究”（20FJY016）；廣西高校中青年教師科研基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下廣西新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展路徑研究”（2020KY25002）。

（作者單位：廣西職業(yè)師范學(xué)院旅游與公共管理學(xué)院）