地方體育行政執(zhí)法及處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的量化評(píng)價(jià)研究

摘""""" 要：作為一項(xiàng)基本制度，體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)遵循權(quán)力界限明晰、運(yùn)行機(jī)制融貫的總體邏輯，其聚焦深化改革中的主要矛盾，致力于從優(yōu)化治理信息結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新協(xié)調(diào)合作機(jī)制、消弭治理風(fēng)險(xiǎn)3個(gè)方面創(chuàng)建“上下共治”的新格局?；诔浞值睦碚撘罁?jù)，研究運(yùn)用多種政策分析工具，構(gòu)建了我國(guó)地方體育行政執(zhí)法及處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)評(píng)價(jià)模型。通過(guò)對(duì)24個(gè)省級(jí)行政區(qū)體育行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)量化分析發(fā)現(xiàn)，地方體育行政部門已經(jīng)建設(shè)了初步的制度框架，其中有10個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)得分較高，達(dá)到了良好等級(jí)，這些為后續(xù)開展相關(guān)工作提供了依據(jù)。但是整體看，地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)在總體設(shè)計(jì)、權(quán)力配置、舉措創(chuàng)新等方面還存在不少問(wèn)題，在進(jìn)一步的行政治理改革中，體育行政部門應(yīng)高度重視這些問(wèn)題，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，依托數(shù)字信息平臺(tái)系統(tǒng)性開展建設(shè)工作。

關(guān)" 鍵" 詞：體育法；地方體育行政執(zhí)法；地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)；行政治理

中圖分類號(hào)：G80-05""" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A""" 文章編號(hào)：1006-7116（2025）01-0079-11

A quantitative evaluation study on the local sports administrative law enforcement and penalty discretion standards

SONG Hengguo，TANG Yuxin

（School of Physical Education and Sports Science，South China Normal University，Guangzhou 510006，China）

Abstract： As a fundamental system， the discretionary standards in sports administration adhere to the overall logic of clear boundaries of authority and coherent operational mechanisms， which concentrates on key contradictions in the deepening reform and aim to create a new pattern of \"joint governance\" from three aspects： optimizing the governance information structure， innovating coordination and cooperation mechanisms， and also eliminating governance risks. Based on enough bases from relevant theory， the current study employs various policy analysis tools to construct an evaluation model for the discretionary standards of local sports administrative law enforcement and penalties in China. The quantitative analysis of the discretionary standards in sports administrative law enforcement and penalties across 24 provinces and cities reveals that local sports administrative departments have established a preliminary institutional framework. Among them， 10 provinces and cities score relatively high， reaching a good level and providing a basis for subsequent related work. However， on the whole， many serious issues still exist in the construction of local sports administrative discretion standard system in terms of overall design， administrative power allocation， and innovation in implementation initiatives. In future administrative governance reform， the sports administrative department should attach great importance to these issues， transform ideas and carry out the construction work in a systematic manner relying on digital information platform.

Keywords： sports law；local sports administrative law enforcement；local sports administrative discretion standards；administrative governance

建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容和舉措。黨的二十大報(bào)告明確提出“深化行政執(zhí)法體制改革”“完善行政執(zhí)法程序，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)，健全行政裁量基準(zhǔn)”。2022年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出了貫徹新發(fā)展理念，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的一系列舉措。國(guó)家戰(zhàn)略改革要求為建立體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推進(jìn)體育法治高質(zhì)量發(fā)展提供了重要依據(jù)。目前，我國(guó)有24個(gè)省級(jí)行政區(qū)發(fā)布了獨(dú)立的體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，形成了基本制度框架，但對(duì)這些基準(zhǔn)文本梳理看，仍然存在著對(duì)國(guó)家相關(guān)要求的認(rèn)識(shí)不到位、體育行政權(quán)力與行政相對(duì)人權(quán)利的配置不夠合理、重點(diǎn)領(lǐng)域體育行政裁量舉措不完善等突出問(wèn)題，距離“行政裁量標(biāo)準(zhǔn)制度化、行為規(guī)范化、管理科學(xué)化”的目標(biāo)還有很大差距。鑒于此，本研究運(yùn)用PMC（policy modeling consistency index）建模方法、政策文本分析工具（ROST CM6和WARD ART）等對(duì)我國(guó)24個(gè)省級(jí)行政區(qū)體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，分析原因，為進(jìn)一步落實(shí)這一制度提出針對(duì)性舉措。

1" 體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的內(nèi)涵

基于國(guó)務(wù)院辦公廳于2022年8月印發(fā)的《意見》以及相關(guān)地方發(fā)布的文件，對(duì)體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)概念進(jìn)行界定：體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)主要是指體育行政機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)、本部門的行政管理實(shí)際，按照裁量涉及的不同事實(shí)和情節(jié)，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等進(jìn)行細(xì)化量化，以特定形式向社會(huì)公布并施行的具體體育執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。其核心目的是實(shí)現(xiàn)體育行政權(quán)力優(yōu)化配置，提升治理效率，切實(shí)維護(hù)群眾的體育權(quán)益。作為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的有機(jī)組成部分，體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)也呈現(xiàn)出多維度的內(nèi)涵。

首先，具有明確的基本制度指向性。從內(nèi)在機(jī)理看，中國(guó)治理實(shí)踐有其獨(dú)特的發(fā)展規(guī)律、價(jià)值目標(biāo)和覆蓋場(chǎng)域，其不斷向不同的主體、領(lǐng)域、空間延伸，形成了公域與私域的有序貫通、公益與私益的有機(jī)融合，這奠定了行政法治建設(shè)的基礎(chǔ)[1]。在中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)向中，行政法治是重中之重，其以制度建設(shè)為著力點(diǎn)，其中“作為可能性”是重要內(nèi)容，核心是評(píng)判“行政機(jī)關(guān)在既定資源約束條件下履行職責(zé)所能達(dá)到的水平”[2]。體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)建設(shè)也遵循這一總體邏輯。一方面，“作為可能性”也充分體現(xiàn)出體育領(lǐng)域的深層次改革，即在現(xiàn)有的資源稟賦和條件下，體育行政部門應(yīng)當(dāng)確立新發(fā)展理念，切實(shí)履行職責(zé)，深化執(zhí)政為民舉措，不斷提升認(rèn)知格局和治理水平。另一方面，基于權(quán)力與權(quán)利的適配，基準(zhǔn)制度要始終保持體育行政權(quán)力和群眾體育權(quán)利之間的張力，確保二者相互促進(jìn)。系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)整體有序運(yùn)行，體育行政權(quán)力和公民體育權(quán)利處于基準(zhǔn)制度這一統(tǒng)一體中，不可分割，共同指向建構(gòu)新型治理情境。

其次，核心是優(yōu)化體育治理模式。當(dāng)前，數(shù)字時(shí)代的中國(guó)多層級(jí)政府治理帶來(lái)3個(gè)關(guān)鍵性變化，即信息優(yōu)勢(shì)的上下分化、屬地原則的效能衰減、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模放大。這些變化成為驅(qū)動(dòng)當(dāng)代中國(guó)政府形成“上下共治”治理模式的關(guān)鍵因素[3]。毫無(wú)疑問(wèn)，體育行政也面臨深層次改革，其關(guān)鍵變化也表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是數(shù)字技術(shù)運(yùn)用使體育治理場(chǎng)景日趨復(fù)雜，多層級(jí)體育行政部門的信息結(jié)構(gòu)整體發(fā)生改變，上級(jí)體育行政部門日益轉(zhuǎn)向“信息治理”，并賦權(quán)下級(jí)行政部門或其他多元主體開展“實(shí)務(wù)治理”。二是體育治理領(lǐng)域不斷拓展，跨部門、跨區(qū)域合作成為常態(tài)，傳統(tǒng)屬地治理已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)，需要建立大跨度的區(qū)域或者部門協(xié)作機(jī)制。正如有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字時(shí)代，基于數(shù)字技術(shù)的治理疆域正在生成，其迥異于傳統(tǒng)治理，引發(fā)了權(quán)屬觀念的深刻變革[4]。在這一過(guò)程中，體育行政的屬地管理原則也逐步減弱，更加需要建立“大協(xié)調(diào)”的治理機(jī)制，這一變革不可謂不深刻，應(yīng)給予高度關(guān)注。三是體育治理范圍不斷拓展，治理風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大，需要不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。從社會(huì)結(jié)構(gòu)性要素看，政府政策應(yīng)對(duì)的問(wèn)題是多方面的，當(dāng)總量政策的社會(huì)實(shí)施渠道不健全，會(huì)引發(fā)利益差異，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)分化，從而使社會(huì)危機(jī)的傳導(dǎo)機(jī)制更為復(fù)雜[5]。體育行政裁量基準(zhǔn)制度正是應(yīng)對(duì)這一危機(jī)的重要舉措，其將所有治理的具體任務(wù)和目標(biāo)、業(yè)務(wù)流程、階次等與不同群體的利益聯(lián)系起來(lái)，完善治理方式和渠道，將潛在的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

最后，立足具體治理領(lǐng)域，強(qiáng)化上下共治，注重治理實(shí)效。“法治軌道預(yù)設(shè)了一條通向中國(guó)式現(xiàn)代化的正確道路，全社會(huì)的一切活動(dòng)都不能脫離或偏離法治軌道，否則就會(huì)跌入權(quán)力任性或政治野蠻的峽谷”[6]。將權(quán)力納入法治軌道是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障和必然要求。毫無(wú)疑問(wèn)，為了實(shí)現(xiàn)既定體育治理目標(biāo)，也需要將不同類型的體育行政權(quán)力納入法治軌道，這是實(shí)現(xiàn)權(quán)力優(yōu)化配置的關(guān)鍵。體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)則是落實(shí)這一戰(zhàn)略要求的具體舉措，其通過(guò)細(xì)化治理領(lǐng)域，完善治理機(jī)制，不斷增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的包容性、系統(tǒng)性和融貫性。深層次看，通過(guò)基準(zhǔn)制度建設(shè)，也能夠有效支撐各級(jí)體育行政部門的權(quán)力空間，清晰界定責(zé)任邊界，同時(shí)不斷優(yōu)化控制機(jī)制及協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，以共同面對(duì)治理績(jī)效壓力。當(dāng)前最為迫切需要解決的是各級(jí)體育行政部門應(yīng)當(dāng)立足所轄區(qū)域體育資源的可及性、可調(diào)配性，細(xì)化行政作為的依據(jù)和邊界，明確任務(wù)匹配度，確定執(zhí)政作為可能性的預(yù)期結(jié)果，同時(shí)采取有效舉措，確保預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2" 構(gòu)建體育行政執(zhí)法與處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)評(píng)價(jià)模型

基于上述分析，運(yùn)用PMC方法[7]對(duì)我國(guó)地方體育行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱“基準(zhǔn)”）進(jìn)行建模分析。PMC指數(shù)模型是一種通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系評(píng)價(jià)政策內(nèi)部一致性的權(quán)威分析工具，主要由確定政策樣本、建立分析模型、展開結(jié)構(gòu)性分析3個(gè)部分構(gòu)成。其中確定政策樣本主要包括基準(zhǔn)的收集與篩選；建立分析模型主要包括基準(zhǔn)變量分類與參數(shù)識(shí)別、形成多投入產(chǎn)出表、計(jì)算PMC指數(shù)、繪制PMC曲面圖；結(jié)構(gòu)性分析主要包括對(duì)基準(zhǔn)的總體評(píng)價(jià)、指標(biāo)橫向分析，以及基準(zhǔn)的縱向分析。

2.1" 確定基準(zhǔn)樣本

通過(guò)兩個(gè)途徑搜集地方基準(zhǔn)樣本：一是以“體育行政處罰”“體育行政裁量”為關(guān)鍵詞，利用北大法寶地方法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行精確檢索，共收集22份地方規(guī)范性文件；二是在各省體育局官網(wǎng)中檢索收集到了16份基準(zhǔn)樣本。對(duì)上述基準(zhǔn)篩選的標(biāo)準(zhǔn)為：一是截至2024年4月1日，我國(guó)省級(jí)政府或省級(jí)體育行政部門正式發(fā)布；二是剔除非獨(dú)立體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)（有3個(gè)省份并未單獨(dú)制定體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)），以及省級(jí)以下地方政府體育行政部門發(fā)布的基準(zhǔn)；三是選擇最新頒布的基準(zhǔn)，排除失效或正在修訂的基準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)篩選，最終確定了北京市（P1）、重慶市（P2）、天津市（P3）、安徽省（P4）、湖北省（P5）、貴州省（P6）、河北?。≒7）、河南?。≒8）、湖南省（P9）、吉林省（P10）、江蘇省（P11）、江西?。≒12）、遼寧?。≒13）、山東?。≒14）、陜西省（P15）、福建省（P16）、四川省（P17）、甘肅省（P18）、黑龍江?。≒19）、廣西壯族自治區(qū)（P20）、寧夏回族自治區(qū)（P21）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（P22）、西藏自治區(qū)（P23）、新疆維吾爾自治區(qū)（P24）24個(gè)省級(jí)行政區(qū)的體育行政執(zhí)法與處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)樣本。

2.2" 建立基準(zhǔn)分析模型

第1步是基準(zhǔn)變量分類與參數(shù)識(shí)別。運(yùn)用ROST CM6軟件，將《國(guó)務(wù)院公文主題詞表》導(dǎo)入自定義詞表，提取出與基準(zhǔn)相關(guān)的主題詞，并按照詞頻高低順序輸出。在對(duì)主題詞輸出處理時(shí)，剔除了與體育行政執(zhí)法與處罰裁量權(quán)無(wú)關(guān)的詞匯或程度副詞，合并了具有相同含義或具有包含關(guān)系的詞語(yǔ)。例如，將“體育賽事”“賽事活動(dòng)”合并為“體育賽事活動(dòng)”。經(jīng)過(guò)甄別，最終輸出詞頻前60的詞語(yǔ)作為基準(zhǔn)關(guān)鍵詞。24項(xiàng)基準(zhǔn)中“體育”一詞共出現(xiàn)1 797次，“違法”一詞出現(xiàn)1 761次，二者的中心度最高，且都與“管理”“規(guī)定”“法律”，以及“違法所得”“罰款”“改正”“行政處罰”等詞語(yǔ)密切關(guān)聯(lián)。這表明我國(guó)地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定更加關(guān)注具體的業(yè)務(wù)管理及對(duì)違規(guī)行為的處罰。

第2步是形成基準(zhǔn)多投入產(chǎn)出表。首先依據(jù)《意見》對(duì)“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)”的界定，解構(gòu)了體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的構(gòu)成要素，主要包括裁量主體、裁量對(duì)象、裁量依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、裁量標(biāo)準(zhǔn)、公布實(shí)施。其次，進(jìn)一步解讀《意見》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)地方體育行政執(zhí)法工作的若干意見》等要求，補(bǔ)充了基準(zhǔn)要求、適用范圍、執(zhí)法及處罰程序、處罰類型、處罰階次、監(jiān)督管理、權(quán)力救濟(jì)等一級(jí)指標(biāo)。最后，運(yùn)用Ruiz Estrada指標(biāo)篩選方法，從政策系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)行為（作為和不作為）、實(shí)施及效果、潛在問(wèn)題入手，合并同類項(xiàng)，剔除非核心要素，最終確定了10個(gè)一級(jí)指標(biāo)和43個(gè)二級(jí)指標(biāo)，形成了體育行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的多投入產(chǎn)出表（見表1）。此外，采用二進(jìn)制對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行量化賦值，如果基準(zhǔn)內(nèi)容符合要求，該參數(shù)設(shè)置為1，反之設(shè)置為0。

第3步是計(jì)算基準(zhǔn)的PMC指數(shù)。采用Estrada[8]提出的計(jì)算方法，依據(jù)基準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)政策文本進(jìn)行量化處理，計(jì)算出具體的PMC指數(shù)。計(jì)算過(guò)程如下：①根據(jù)公式（1）和（2）對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行賦值；②數(shù)值代入公式（3）計(jì)算一級(jí)指標(biāo)的值；③根據(jù)公式（4）計(jì)算體育行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的PMC指數(shù)。通過(guò)PMC指數(shù)對(duì)24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，政策的總得分為10分，借鑒Ruize評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，劃分5個(gè)等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)（見表2）。

X～N[0，1]""""""" （1）

X=｛XR：[0～1]｝""" （2）

（3）

（4）

第4步是繪制PMC曲面圖?；诨鶞?zhǔn)PMC指數(shù)矩陣結(jié)果，選取不同層級(jí)的基準(zhǔn)文本，利用Excle 2010軟件繪制PMC三維曲面圖。研究設(shè)置10個(gè)一級(jí)指標(biāo)，由于24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)在X3裁量依據(jù)的得分均為1，為了使PMC矩陣的平衡性，參考相關(guān)研究成果[9-10]，選擇剔除X3，建立3×3的三階矩陣，構(gòu)建方式見公式（5）。

（5）

基于上述步驟，研究重點(diǎn)對(duì)我國(guó)24個(gè)省級(jí)行政區(qū)體育行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)展開結(jié)構(gòu)性分析。一方面，根據(jù)PMC指數(shù)結(jié)果對(duì)基準(zhǔn)進(jìn)行總體的評(píng)價(jià)；另一方面，針對(duì)基準(zhǔn)的10個(gè)一級(jí)指標(biāo)得分和不同等級(jí)，展開橫向和縱向的系統(tǒng)性分析。

3" 基準(zhǔn)結(jié)構(gòu)性分析

3.1" 基準(zhǔn)總體評(píng)價(jià)

總體看，我國(guó)24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)的PMC指數(shù)均值為6.08分，沒有基準(zhǔn)獲得優(yōu)秀等級(jí)的良好等級(jí)10個(gè)，一般等級(jí)7個(gè)，較差等級(jí)7個(gè)（見表3）。應(yīng)該說(shuō)，這一情況與國(guó)家的要求還有不小的差距，地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

通過(guò)表3可以看到，第一，PMC指數(shù)評(píng)價(jià)等級(jí)為“良好”的基準(zhǔn)，得分從高到低依次為：天津（8.17）、江蘇（7.97）、山東（7.87）、西藏（7.83）、貴州（7.80）、四川（7.77）、寧夏（7.70）、江西（7.63）、內(nèi)蒙古（7.60）湖南（7.50）。這10個(gè)基準(zhǔn)整體設(shè)計(jì)較為合理，適用范圍較為明確，執(zhí)法主體責(zé)任和實(shí)施程序，以及裁量階次和處罰標(biāo)準(zhǔn)比較清晰，同時(shí)也提出了較為多樣的監(jiān)督檢查舉措。第二，PMC指數(shù)評(píng)價(jià)等級(jí)為“一般”的基準(zhǔn)，得分從高到低依次為：安徽（6.90）、北京（5.70）、河北（5.70）、黑龍江（5.50）、湖北（5.10）、廣西（5.10）、新疆（5.10）。這7個(gè)基準(zhǔn)總體研制較為規(guī)范，明確了體育行政執(zhí)法及處罰的適用范圍、階次、類型和程序，為進(jìn)一步實(shí)施提供了依據(jù)。但是這些基準(zhǔn)在多樣化實(shí)施舉措，以及監(jiān)督管理、權(quán)利救濟(jì)方面的系統(tǒng)性考量與設(shè)計(jì)還不夠，需要進(jìn)一步完善。第三，PMC指數(shù)評(píng)價(jià)等級(jí)為“較差”的基準(zhǔn)，得分從高到低依次為：甘肅（4.73）、陜西（4.33）、河南（4.33）、重慶（4.15）、福建（4.13）、遼寧（3.93）、吉林（3.28）。這7個(gè)基準(zhǔn)不規(guī)范的問(wèn)題比較突出，其中僅對(duì)體育行政執(zhí)法和處罰的范圍和階次進(jìn)行了規(guī)定，執(zhí)法及處罰程序、權(quán)利救濟(jì)程序的設(shè)計(jì)不健全，缺乏有效的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制，這些極易造成基準(zhǔn)在實(shí)施時(shí)面臨更大的困難和挑戰(zhàn)。

3.2" 基準(zhǔn)各指標(biāo)的橫向分析

從建模數(shù)據(jù)看，24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)對(duì)大多數(shù)的指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，但仍然有少數(shù)基準(zhǔn)對(duì)多元實(shí)施舉措、監(jiān)督管理機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)等規(guī)定缺失。此外，24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)的得分也存在很大差異，反映出裁量權(quán)的側(cè)重點(diǎn)不同，也反映出體育行政權(quán)優(yōu)化配置還有很大空間。具體分析如下：

第一，基準(zhǔn)要求指標(biāo)（X1）的均值為0.54分，其中天津、湖南、江蘇、江西、山東、四川、寧夏、內(nèi)蒙古、西藏9個(gè)省級(jí)行政區(qū)得分均在0.80分以上，吉林、遼寧、甘肅、河南4省得分僅為0.20分。該指標(biāo)反映出不少省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)對(duì)國(guó)家推動(dòng)行政改革整體要求的貫徹還不夠充分。通過(guò)對(duì)二級(jí)指標(biāo)的分析看，24項(xiàng)基準(zhǔn)在“體育基準(zhǔn)裁量權(quán)合理配置（X1：2）”和“明確目標(biāo)導(dǎo)向（X1：5）”指標(biāo)的得分較高，這說(shuō)明所有基準(zhǔn)的目標(biāo)較為清晰，都重視規(guī)范各級(jí)體育行政執(zhí)法主體的裁量權(quán)。但是基準(zhǔn)在其他指標(biāo)上反映出的問(wèn)題卻十分突出，主要表現(xiàn)為：一是基準(zhǔn)在“貫徹新發(fā)展理念（X1：1）”指標(biāo)上的得分比較低，僅有河北、陜西、福建、新疆4個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)提及了新發(fā)展理念，這說(shuō)明很多地方體育行政部門還沒有確立與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的觀念。二是62.50%的基準(zhǔn)未明確“完善體育行政執(zhí)法和處罰程序（X1：3）”的要求，這不利于進(jìn)一步建立細(xì)化的程序和機(jī)制，也不利于形成充分的執(zhí)法和處罰依據(jù)，這是當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一。三是54.17%的基準(zhǔn)未明確“體育行政執(zhí)法及處罰監(jiān)督機(jī)制（X1：4）”的要求，這不利于深化推進(jìn)體育行政監(jiān)督機(jī)制的完善。

第二，主體職責(zé)指標(biāo)（X2）的均值為0.62分，其中山東和內(nèi)蒙古獲得滿分，河南、吉林、遼寧、陜西、福建、甘肅6省得分僅為0.33分。該項(xiàng)指標(biāo)反映出很多省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)還需要進(jìn)一步明確體育行政執(zhí)法主體職責(zé)，切實(shí)踐行社會(huì)責(zé)任。通過(guò)進(jìn)一步對(duì)二級(jí)指標(biāo)的分析看，24項(xiàng)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)在“依法制定所轄區(qū)域的體育行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（X2：1）”“嚴(yán)格遵循法定執(zhí)法程序和范圍（X2：2）”和“依據(jù)基準(zhǔn)實(shí)施體育行政處罰（X2：3）”指標(biāo)上的得分較高，這說(shuō)明地方體育行政部門對(duì)執(zhí)法和處罰的界限進(jìn)行了比較清晰的界定。但也應(yīng)該看到，這些基準(zhǔn)在其他指標(biāo)方面還存在很大的提升空間，主要表現(xiàn)為：一是54.17%的基準(zhǔn)未明確規(guī)定“體育行政執(zhí)法部門應(yīng)保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)（X2：4）”的職責(zé)，這不利于深入貫徹落實(shí)“權(quán)力與權(quán)利適配”的基本理念，也不利于建立針對(duì)性的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。二是87.50%的基準(zhǔn)未明確規(guī)定“執(zhí)法責(zé)任人承擔(dān)不當(dāng)執(zhí)法行為后果的法律責(zé)任（X2：5）”的職責(zé)，這不利于規(guī)范行政執(zhí)法人員行為，會(huì)使行政執(zhí)法存在較大的“權(quán)力尋租”風(fēng)險(xiǎn)。三是54.17%的基準(zhǔn)未明確規(guī)定“各級(jí)體育行政執(zhí)法部門應(yīng)自覺接受監(jiān)督檢查（X2：5）”的職責(zé)，這不利于建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督檢查機(jī)制，也不利于指導(dǎo)下級(jí)體育行政部門開展工作。

第三，裁量依據(jù)（X3）的均值為滿分1.00分，這說(shuō)明各省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)制定都明確了具體的行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)范圍，且每項(xiàng)工作都有比較充分的法律法規(guī)依據(jù)。例如，基準(zhǔn)均對(duì)依據(jù)《中華人民共和國(guó)體育法》（以下簡(jiǎn)稱《體育法》）《體育賽事活動(dòng)管理辦法》《公共文化體育設(shè)施條例》《經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》《預(yù)付卡管理?xiàng)l例》《彩票管理?xiàng)l例》《反興奮劑條例》等對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)和活動(dòng)的行政執(zhí)法與處罰進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。這些依據(jù)既有法律法規(guī)的明文規(guī)定，也有原則性規(guī)定，體現(xiàn)出基準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)性和靈活性的結(jié)合，有利于形成量化的體育行政裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。"""" 第四，基準(zhǔn)適用范圍指標(biāo)（X4）的均值為0.83分，其中北京、天津、河北、湖南、江西、山東、陜西、甘肅、廣西、西藏10個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)獲得滿分，其余大部分省市基準(zhǔn)得分都在0.60分以上，僅有吉林基準(zhǔn)的得分為0.40分。該指標(biāo)反映出絕大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)對(duì)具體管理業(yè)務(wù)都有較為明確的規(guī)定，這也進(jìn)一步印證了指標(biāo)X3的情況。通過(guò)對(duì)二級(jí)指標(biāo)的分析看，24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)的裁量范圍較為清晰，大多數(shù)都對(duì)《體育行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》所規(guī)定的5類體育行政裁量權(quán)進(jìn)行了明確。但是部分基準(zhǔn)適用范圍也存在不全面的問(wèn)題。37.50%的基準(zhǔn)沒有將“興奮劑管理（X4：1）”納入適用范圍；29.20%的基準(zhǔn)沒有包含“體育賽事活動(dòng)的管理（X4：5）”；內(nèi)蒙古基準(zhǔn)中缺少“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的管理（X4：2）”；湖北、吉林、遼寧3省基準(zhǔn)沒有涉及“體育彩票管理（X4：4）”?！兑庖姟分忻鞔_提出“法無(wú)授權(quán)不可為”，基準(zhǔn)適用范圍是行政執(zhí)法和處罰裁量的基礎(chǔ)，是保障體育行政執(zhí)法運(yùn)行效率的關(guān)鍵。基準(zhǔn)適用范圍不全面會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法和處罰缺少依據(jù)，造成行政執(zhí)法權(quán)限爭(zhēng)議，不利于開展體育行政執(zhí)法活動(dòng)。

第五，執(zhí)法及處罰程序指標(biāo)（X5）的均值為0.67分，其中天津、貴州、湖南等9個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)獲得滿分，重慶、湖北、河北、河南等11個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)得分僅為0.40分，這反映出基準(zhǔn)對(duì)執(zhí)法和處罰程序的整體設(shè)計(jì)還需要提升。通過(guò)進(jìn)一步對(duì)二級(jí)指標(biāo)分析看，24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)在“行政處罰決定（X5：4）”和“執(zhí)行（X5：5）”方面的得分比較高，表明基準(zhǔn)都細(xì)化了行政違法行為的具體情節(jié)，同時(shí)也提出了較為完善的公開機(jī)制。但是基準(zhǔn)在執(zhí)法及處罰程序方面還存在很大不足。一是有58.30%的基準(zhǔn)沒有涵蓋體育行政執(zhí)法“調(diào)查取證過(guò)程（X5：1）”?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）明確規(guī)定行政執(zhí)法及處罰程序主要包括“調(diào)查取證、檢查結(jié)果進(jìn)行審查、告知當(dāng)事人并聽取意見、作出行政處罰決定、行政處罰執(zhí)行”“違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰”。這些規(guī)定表明調(diào)查取證是體育行政執(zhí)法和處罰必不可少的環(huán)節(jié)之一。不少省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)忽視了“調(diào)查取證”環(huán)節(jié)，這在實(shí)施中容易引發(fā)錯(cuò)用或者濫用處罰依據(jù)的情況，應(yīng)引起高度重視。二是有54.20%的基準(zhǔn)缺少“體育行政執(zhí)法調(diào)查結(jié)果審核（X5：2）”“聽取當(dāng)事人意見（X5：3）”執(zhí)法流程的設(shè)計(jì)。依據(jù)《行政處罰法》上述條款，需要對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審核，并聽取當(dāng)事人的陳述、申辯才能作出處罰決定。這些規(guī)定是提高體育行政執(zhí)法程序公正、公平合理及保障當(dāng)事人合法權(quán)益的重要依據(jù)，部分省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)后續(xù)應(yīng)予以完善，以充分體現(xiàn)程序上的公平、正義。

第六，裁量階次指標(biāo)（X6）的均值為0.66分，其中貴州、山東、黑龍江3省的基準(zhǔn)獲得滿分，另有17個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)得分均在0.60分以上，而吉林、遼寧、陜西、福建4省的基準(zhǔn)得分為0分。該項(xiàng)指標(biāo)反映出絕大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)較為充分地理清了裁量權(quán)對(duì)應(yīng)的關(guān)系，明確了執(zhí)法和處罰的范圍，總體上形成了“不予處罰（X6：1）、免予處罰（X6：2）、從輕處罰（X6：3）、減輕處罰（X6：4）及從重處罰（X6：5）”5個(gè)等級(jí)的裁量階次，但是由于4個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)中沒有對(duì)該指標(biāo)設(shè)計(jì)，故而拉低了整體得分。通過(guò)進(jìn)一步對(duì)二級(jí)指標(biāo)分析看，大多數(shù)基準(zhǔn)裁量階次的精確性還需要提升。例如，僅有貴州、山東、黑龍江3省基準(zhǔn)明確了免于處罰的具體情節(jié)，而其他大部分基準(zhǔn)則將免予處罰歸于不予處罰范疇。法理上看，不予處罰與免于處罰存在很大區(qū)別，前者是指行為事實(shí)不構(gòu)成行政處罰意義上的違法，行為人不應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；而免予處罰則是指行為事實(shí)已經(jīng)構(gòu)成了行政違法，但由于行為人有特殊情況而免予對(duì)其進(jìn)行處罰[11]。還有部分基準(zhǔn)將“從輕處罰”和“減輕處罰”混淆。從輕處罰是指行政機(jī)關(guān)綜合考慮減免處罰因素，依法對(duì)違法行為人做出幅度或者程度較低的處罰[12]。減輕處罰則是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)事實(shí)情節(jié)在法定的處罰種類、幅度降格至最低限以下給予違法行為人處罰[13]。從處罰程度上看，減輕處罰處于從輕處罰和免于處罰之間，從輕處罰必須在具體處罰幅度內(nèi)進(jìn)行裁量，而減輕處罰則可以在處罰幅度以下進(jìn)行處罰。

第七，處罰類型指標(biāo)（X7）的均值為0.96分，其中有22個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)獲得滿分，重慶的基準(zhǔn)得分最低，僅為0.25分。該指標(biāo)反映出絕大多數(shù)地方體育行政部門貫徹落實(shí)《行政處罰法》中的有關(guān)各類行政處罰的規(guī)定，形成了本地域處罰依據(jù)。對(duì)二級(jí)指標(biāo)分析表明，24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)在“警告、通報(bào)批評(píng)（X7：1）”“罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物（X7：2）”“暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件（X7：3）”“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)（X7：4）”指標(biāo)上的得分較高，這說(shuō)明地方體育行政部門設(shè)計(jì)了多元化處罰手段，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。但是也應(yīng)該看到，個(gè)別省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)規(guī)定的處罰類型單一。例如，重慶市的基準(zhǔn)處罰只有罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物處罰，這不符合《意見》中“堅(jiān)決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績(jī)效考核的指標(biāo)”的相關(guān)規(guī)定。

第八，基準(zhǔn)實(shí)施指標(biāo)（X8）的均值為0.34分，沒有基準(zhǔn)獲得滿分，重慶、河南、吉林、遼寧、陜西、福建、甘肅、廣西、新疆9個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)得分僅為0.20分。該項(xiàng)指標(biāo)反映出地方體育行政部門沒有高度重視行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的實(shí)施，缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)。對(duì)二級(jí)指標(biāo)的深入分析表明，24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)在“依法公開體育行政處罰決定（X8：2）”和“建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（X8：4）”指標(biāo)得分較高，這說(shuō)明基準(zhǔn)堅(jiān)持公開、公正的原則，并注重部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但這一點(diǎn)遠(yuǎn)不足以支撐基準(zhǔn)的高效實(shí)施。24個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)均未明確對(duì)“執(zhí)法人員培訓(xùn)（X8：3）”，23個(gè)基準(zhǔn)沒有形成“加大宣傳普及力度（X8：1）”“推進(jìn)行政執(zhí)法裁量技術(shù)應(yīng)用（X8：5）”的舉措，這會(huì)造成基準(zhǔn)難以得到高效實(shí)施?！兑庖姟分忻鞔_提出加大宣傳力度，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，推進(jìn)行政執(zhí)法裁量規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)等一系列實(shí)施措施和要求。各省級(jí)行政區(qū)體育行政部門應(yīng)融會(huì)貫通，將其創(chuàng)造性吸納到基準(zhǔn)制度的建設(shè)和實(shí)施中。

第九，基準(zhǔn)監(jiān)督管理指標(biāo)（X9）的均值為0.35分，天津、貴州、江蘇、四川4個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)獲得滿分，北京、重慶、湖北、河北等13個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)得分均為0分。該項(xiàng)指標(biāo)反映出地方體育行政裁量權(quán)監(jiān)督管理機(jī)制還不健全，存在較大的“權(quán)力濫用”風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)二級(jí)指標(biāo)的進(jìn)一步分析表明，有54.17%的基準(zhǔn)沒有監(jiān)督管理方面的規(guī)定，這不利于防止和糾正體育行政處罰過(guò)程中的違法或不當(dāng)行為。同時(shí)，雖然有29.17%的基準(zhǔn)設(shè)計(jì)了對(duì)體育行政執(zhí)法和處罰的監(jiān)督，但不夠全面，主要表現(xiàn)在監(jiān)督主體不清晰，缺乏多元化的監(jiān)督舉措。具體來(lái)看，湖南、江西、山東、寧夏和西藏沒有將體育行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)“納入法治政府建設(shè)考評(píng)體系（X9：2）”；安徽、山東、內(nèi)蒙古基準(zhǔn)中沒有明確指出“公眾參與體育行政執(zhí)法監(jiān)督和評(píng)議的途徑和方式（X9：3）”?？傮w看，當(dāng)前地方政府迫切需要建立健全體育行政監(jiān)管機(jī)制，全面貫徹落實(shí)《體育法》的相關(guān)規(guī)定，這決定著體育法治建設(shè)的深化程度。

第十，權(quán)利救濟(jì)指標(biāo)（X10）的均值為0.11分，沒有省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)獲得滿分，其中北京、重慶、安徽、湖北等16個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)沒有關(guān)于當(dāng)事方權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，該項(xiàng)指標(biāo)反映出基準(zhǔn)沒有切實(shí)從保護(hù)多元主體合法權(quán)益的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)?！缎姓幜P法》第七條規(guī)定：“對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！薄肮瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求?！币罁?jù)該條款，各省級(jí)行政區(qū)體育行政部門應(yīng)依法保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、請(qǐng)求行政賠償權(quán)等一系列權(quán)利，但通過(guò)對(duì)二級(jí)指標(biāo)分析看，僅有33.33%的基準(zhǔn)提出了“當(dāng)事人可以對(duì)體育行政處罰決定提出行政復(fù)議（X10：1）”；所有基準(zhǔn)均未提及當(dāng)事人可以申請(qǐng)“行政訴訟（X10：2）”和“行政賠償（X10：3）”。這一情況與我國(guó)行政執(zhí)法為民的基本理念存在一定的偏差，需要引起高度重視。

3.3" 不同等級(jí)基準(zhǔn)的縱向分析

為了更直觀地解構(gòu)地方體育行政執(zhí)法和處罰基準(zhǔn)，研究進(jìn)一步對(duì)良好、一般、較差3個(gè)不同得分等級(jí)的基準(zhǔn)進(jìn)行解析，并在此基礎(chǔ)上繪制PMC曲面圖和戴布拉圖。PMC曲面圖可以形象地展示各地方基準(zhǔn)的指數(shù)得分，通過(guò)觀察立體曲面的起伏變化直觀地判斷基準(zhǔn)各指標(biāo)的優(yōu)勢(shì)和不足；戴布拉圖可以直觀地展示多項(xiàng)基準(zhǔn)某一指標(biāo)的得分情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。具體分析如下：

1）良好等級(jí)基準(zhǔn)的分析。

綜合相關(guān)指標(biāo)看，10個(gè)省級(jí)行政區(qū)良好基準(zhǔn)的PMC指數(shù)均值為7.78分，其中天津市（P3）基準(zhǔn)的得分最高，為8.17分，湖南?。≒9）基準(zhǔn)得分最低，為7.50分。這些省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)基于國(guó)家對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的要求，形成了較為系統(tǒng)的基準(zhǔn)文本。通過(guò)繪制PMC曲面圖和戴布拉圖，可以清晰地看到良好等級(jí)基準(zhǔn)呈現(xiàn)出以下兩個(gè)方面的顯著特征。

其一，指標(biāo)的立體結(jié)構(gòu)特征顯著。一方面，10個(gè)基準(zhǔn)的共性得分指標(biāo)和失分指標(biāo)較為一致。從PMC曲面圖（見圖1）看，10個(gè)基準(zhǔn)曲面水平整體呈現(xiàn)前高后低、兩邊高中間低的態(tài)勢(shì)，表明3個(gè)維度上（橫軸、豎軸和縱軸）的顯示度比較清晰，其中橫軸和豎軸高得分指標(biāo)和低得分指標(biāo)比較集中，不足主要體現(xiàn)在“基準(zhǔn)實(shí)施（X8）”“監(jiān)督管理（X9）”和“權(quán)利救濟(jì)（X10）”方面；縱軸則反映出10個(gè)基準(zhǔn)在高得分指標(biāo)上的相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)較為充分，貫徹落實(shí)比較到位。另一方面，10個(gè)基準(zhǔn)在內(nèi)部一致性方面存在較大差異。從圖可知，天津市（P3）和江蘇?。≒11）2項(xiàng)基準(zhǔn)的PMC曲面明顯處于坐標(biāo)軸的更高水平，曲面水平整體更趨于平緩，凹陷程度更低，這說(shuō)明兩個(gè)基準(zhǔn)的制定更為合理，內(nèi)容更加全面、系統(tǒng)和具體，而其他基準(zhǔn)在多項(xiàng)指標(biāo)上的得分不夠顯著，需要進(jìn)一步筑牢法理依據(jù)，提升翔實(shí)性。綜合而言，10個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)離優(yōu)秀等級(jí)還有一定的距離，基準(zhǔn)張力急需提升，地方體育行政部門應(yīng)立足本地域體育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，整合優(yōu)質(zhì)資源，從多維度完善體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面優(yōu)化穩(wěn)固體育治理秩序。

其二，基準(zhǔn)指標(biāo)均存在短板，“木桶效應(yīng)”比較明顯。從戴布拉圖（見圖2）看，10個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)高得分指標(biāo)的趨勢(shì)較為一致，但短板問(wèn)題卻比較突出，這極大制約了基準(zhǔn)整體效應(yīng)的發(fā)揮，需要引起高度重視。具體表現(xiàn)為：一是除寧夏（P21）基準(zhǔn)外，其他省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)在基準(zhǔn)實(shí)施（X8）指標(biāo)中的得分僅為0.40分，這說(shuō)明絕大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)體育行政部門尚未建立完善的協(xié)同實(shí)施機(jī)制，多元化舉措不足，沒有充分理清“上下共治”的關(guān)系。二是有8個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)在“權(quán)利救濟(jì)（X10）”得分僅為0.33分，2個(gè)省市的基準(zhǔn)得分為0分，這反映出體育行政部門缺乏對(duì)保障公民體育權(quán)益的具體設(shè)計(jì)。依據(jù)前文分析，信息優(yōu)勢(shì)決定治理格局的優(yōu)化。當(dāng)上級(jí)體育行政部門集中各種信息后，會(huì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性配置，要求建立均衡的機(jī)制，對(duì)各類業(yè)務(wù)模塊進(jìn)行一致性支持，這既是原則，也是途徑。各級(jí)體育行政部門應(yīng)最大限度克服短板，將行政權(quán)力納入完善的“制度籠子”，確保不出現(xiàn)漏洞。

2）一般等級(jí)基準(zhǔn)的分析。

綜合相關(guān)指標(biāo)看，7個(gè)省級(jí)行政區(qū)一般基準(zhǔn)的PMC指數(shù)均值為5.59分，其中安徽（P4）基準(zhǔn)的得分最高，為6.90分，湖北（P5）、廣西（P20）和新疆（P24）基準(zhǔn)得分最低，為5.10分。7個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)總體貫徹了國(guó)家相關(guān)文件的要求，但是在整體結(jié)構(gòu)和指標(biāo)分布方面還有很大的提升空間。

其一，整體結(jié)構(gòu)不均衡，差異顯著。與良好等級(jí)的基準(zhǔn)相比，一般等級(jí)基準(zhǔn)的整體結(jié)構(gòu)差異明顯。從PMC曲面圖（見圖3）可知，一方面，7項(xiàng)基準(zhǔn)的橫軸和豎軸呈現(xiàn)出較大跨度的左低右高態(tài)勢(shì)，同時(shí)由左至右緩慢增長(zhǎng)，但在某一臨界點(diǎn)又呈現(xiàn)快速下降趨勢(shì)，尤其是縱軸呈現(xiàn)中間高兩邊低，兩側(cè)向中間遞進(jìn)的立體結(jié)構(gòu)。基準(zhǔn)橫軸和豎軸左側(cè)和右側(cè)得分低說(shuō)明在“基準(zhǔn)要求（X1）”“執(zhí)法及處罰程序（X5）”和“基準(zhǔn)實(shí)施（X8）”方面存在不足，需要進(jìn)一步優(yōu)化和完善?？v軸中間高反映出基準(zhǔn)在“適用范圍（X4）”和“處罰類型（X7）”方面表現(xiàn)較好，反映出體育行政部門比較重視執(zhí)法和處罰對(duì)象、范圍。另一方面，7個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)中的得分差達(dá)到了1.8分，這一落差也反映出不同基準(zhǔn)結(jié)構(gòu)跨度大，整體需要提升。其中安徽（P4）的基準(zhǔn)得分最高，曲面水平趨于平緩，左右兩側(cè)得分差異性小，而其他6個(gè)基準(zhǔn)的縱橫跨度曲線非常明顯，說(shuō)明不同基準(zhǔn)之間的一致性存在很大不足。而進(jìn)一步分析看，7個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)離優(yōu)秀等級(jí)的差距大，說(shuō)明地方體育行政部門對(duì)“行政裁量權(quán)”的深入設(shè)計(jì)不足，未能形成多維度相互銜接和支持的結(jié)構(gòu)性內(nèi)容，這會(huì)影響基準(zhǔn)的有序運(yùn)行，尤其是會(huì)增加共治面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

其二，基準(zhǔn)指標(biāo)得分分布較為一致，高得分指標(biāo)有4項(xiàng)，較低得分或低得分指標(biāo)6項(xiàng)。從戴布拉圖（見圖4）看，7個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)得分主要集中在“裁量依據(jù)（X3）”“基準(zhǔn)適用范圍（X4）”“處罰階次（X6）”和“處罰類型（X7）”4項(xiàng)指標(biāo)上，而其他6個(gè)指標(biāo)得分均低于0.55分，尤其是“基準(zhǔn)監(jiān)督管理（X9）”得分僅為0.10分，“權(quán)利救濟(jì)（X10）”得分為0分。體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)具有統(tǒng)一性，也就是說(shuō)，應(yīng)涵蓋主要的業(yè)務(wù)，建立針對(duì)性的程序、機(jī)制，并采取有效的實(shí)施舉措。功能主義進(jìn)路認(rèn)為，確立制度框架，能夠?yàn)檎畽?quán)力運(yùn)行提供一種有效和公正的結(jié)構(gòu)，這正是國(guó)家推進(jìn)積極職能改革的基本要求[14]。在這里可以看到，細(xì)化體育行政裁量權(quán)，并對(duì)其進(jìn)行合理配置與規(guī)制是推進(jìn)體育有效治理的重要內(nèi)容和手段，這也是體育行政權(quán)力制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。目前，這7個(gè)省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)與國(guó)家推進(jìn)體育行政改革的要求還有不小的差距，需要高度重視基準(zhǔn)制度的系統(tǒng)性建設(shè)。

3）較差等級(jí)基準(zhǔn)的分析。

綜合看，7個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)的PMC指數(shù)得分都在5分以下，均值為4.13分。這些基準(zhǔn)的共性問(wèn)題十分突出，還沒有形成基本的制度框架，難以為體育行政執(zhí)法和處罰提供切實(shí)的依據(jù)。從PMC曲面圖（見圖5）看，7個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)整體處于低曲面水平，呈現(xiàn)左側(cè)曲面平緩，右側(cè)快速增長(zhǎng)的兩種態(tài)勢(shì)，表明基準(zhǔn)整體得分較低。從戴布拉圖（見圖6）看，7個(gè)省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)僅有“裁量依據(jù)（X3）”“基準(zhǔn)適用范圍（X4）”和“處罰類型（X7）”3個(gè)指標(biāo)得分達(dá)到0.60分，其余指標(biāo)均低于0.40分?！靶姓昧炕鶞?zhǔn)通過(guò)對(duì)基層行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的提煉、細(xì)化與量化等控制技術(shù)的運(yùn)用，能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)具體的裁量活動(dòng)提供相對(duì)統(tǒng)一的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政裁量權(quán)的膨脹與濫用具有積極的遏制功效”[15]。體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)與我國(guó)體育領(lǐng)域深化改革密切相關(guān)，體現(xiàn)出未來(lái)一個(gè)階段國(guó)家全面細(xì)化行政規(guī)則之治的總體趨勢(shì)。地方各級(jí)體育行政部門應(yīng)當(dāng)“應(yīng)時(shí)而動(dòng)，順勢(shì)而為”，要妥善劃定不同層級(jí)體育行政部門的權(quán)限，賦予其更為靈活的裁量權(quán)，并積極建立行政相對(duì)人適度參與的運(yùn)行機(jī)制和互動(dòng)機(jī)制。在這一過(guò)程中，作為頂層設(shè)計(jì)的省級(jí)行政區(qū)的體育行政部門責(zé)無(wú)旁貸，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行法律職責(zé)，循證研制基準(zhǔn)制度，并確保其實(shí)體合理性。

4" 優(yōu)化地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)的建議

第一，各省級(jí)行政區(qū)體育行政部門應(yīng)高度重視行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)。體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是體育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，關(guān)系到廣大人民群眾切身體育權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，需要進(jìn)行系統(tǒng)性建設(shè)。從各省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)分析情況看，目前對(duì)這一制度的重視程度還不夠，只是搭建了體育行政執(zhí)法和處罰的基本框架，離國(guó)家提出的“高質(zhì)量推進(jìn)行政法治建設(shè)”的要求還有不小的距離。針對(duì)這一情況，各省級(jí)行政區(qū)政府應(yīng)統(tǒng)籌安排，將體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)統(tǒng)一納入行政法治建設(shè)體系中，統(tǒng)籌安排落實(shí)。同時(shí)，體育行政部門也應(yīng)高度重視，在本行政系統(tǒng)內(nèi)廣泛宣傳、培訓(xùn)，一體化循證完善體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，這關(guān)系到體育行政改革是否能夠落地，是否能夠全面回應(yīng)和支撐國(guó)家戰(zhàn)略改革的深化。

第二，各省級(jí)行政區(qū)體育行政部門應(yīng)進(jìn)一步充分解讀國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，筑牢基準(zhǔn)制度的依據(jù)和基礎(chǔ)。國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)為科學(xué)研制地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)提供了重要依據(jù)，應(yīng)充分解讀，提升基準(zhǔn)的張力結(jié)構(gòu)。一方面，充分解讀《行政處罰法》《體育法》《意見》等具體規(guī)定和原則性規(guī)定，構(gòu)筑扎實(shí)的依據(jù)，整體完善10個(gè)指標(biāo)的總體要求，尤其是重點(diǎn)調(diào)整低得分指標(biāo)，補(bǔ)充缺失指標(biāo)，強(qiáng)化基準(zhǔn)內(nèi)在邏輯的一致性。另一方面，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)地方體育行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政檢查等的裁量權(quán)予以明確。目前各省級(jí)行政區(qū)的基準(zhǔn)僅對(duì)體育行政執(zhí)法和處罰進(jìn)行了規(guī)定，其他相關(guān)權(quán)力并未明確，極易造成制度難以高效落地。

第三，各省級(jí)行政區(qū)體育行政部門應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)政為民理念，完善協(xié)同實(shí)施機(jī)制，采取多樣的改革舉措。“執(zhí)政為民”是貫徹落實(shí)“以人民為中心”發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，其要求為行政法治建設(shè)注入新的生長(zhǎng)因子[16]，同時(shí)要求深入到具體工作中去，切實(shí)采取有效舉措，維護(hù)人民利益。從各省級(jí)行政區(qū)基準(zhǔn)及實(shí)施情況看，目前還缺乏維護(hù)群眾體育權(quán)益的多樣途徑和手段，尤其是過(guò)程性的監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制缺失。針對(duì)這一情況，地方體育行政部門應(yīng)立足數(shù)字信息平臺(tái)建設(shè)，建立健全多業(yè)務(wù)領(lǐng)域的“大協(xié)調(diào)”運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新基準(zhǔn)實(shí)施舉措?！吧舷鹿仓巍钡暮诵氖且劳行畔?yōu)勢(shì)，強(qiáng)化具體部門和多元主體的實(shí)務(wù)治理，這就要求上級(jí)體育行政部門必須轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)籌決策和布局，在合理配置行政權(quán)的同時(shí)，賦能有資質(zhì)的部門或主體，開展網(wǎng)格化治理，切實(shí)提質(zhì)增效。

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