智慧城市建設(shè)中網(wǎng)格化城市管理理論研究之事聯(lián)網(wǎng)
——網(wǎng)格化系統(tǒng)的“心臟”

文｜ 建設(shè)綜合勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司 趙海龍；中國城市科學(xué)研究會(huì) 吳潔；天津大學(xué)建筑工程學(xué)院 趙子浩

上海五零盛同信息科技有限公司 盧陽

網(wǎng)格化系統(tǒng)運(yùn)行十四年來，在國內(nèi)得到了較大的發(fā)展。但是對(duì)網(wǎng)格化系統(tǒng)的本質(zhì)特征及其精髓的認(rèn)識(shí)，對(duì)其在大數(shù)據(jù)時(shí)代的作用還仍然有待于進(jìn)一步深化。本文對(duì)網(wǎng)格化系統(tǒng)運(yùn)行和發(fā)展過程中形成的事聯(lián)網(wǎng)及其在大數(shù)據(jù)時(shí)代的作用進(jìn)行初步的探索。

一、定義

大數(shù)據(jù):產(chǎn)生于虛擬社會(huì)的非結(jié)構(gòu)化的海量數(shù)據(jù)。

泛大數(shù)據(jù):產(chǎn)生于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的，結(jié)構(gòu)化的，具有一定規(guī)模的數(shù)據(jù)。本文將大數(shù)據(jù)和泛大數(shù)據(jù)統(tǒng)成為大數(shù)據(jù)。

事聯(lián)網(wǎng)是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與現(xiàn)代管理體系相結(jié)合的城市運(yùn)行系統(tǒng)及其在運(yùn)行過程中逐步形成的、具有一定規(guī)模的、相互有機(jī)聯(lián)系的、反映各類事務(wù)狀態(tài)和發(fā)展過程的數(shù)據(jù)（此類數(shù)據(jù)的采集具有依法、客觀和實(shí)時(shí)的性質(zhì)，隨著時(shí)間的推移此類數(shù)據(jù)逐步趨于完整和精確）集合，它以數(shù)據(jù)的形式反映事務(wù)的狀態(tài)、各類事務(wù)之間的關(guān)系和發(fā)展變化的過程。它以各類組織和人的活動(dòng)為主線，從各方面和整體上反映城市運(yùn)行動(dòng)態(tài)，是進(jìn)行數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。

萬物相連的物聯(lián)網(wǎng)與萬事相連的事聯(lián)網(wǎng)都是大數(shù)據(jù)時(shí)代的必然產(chǎn)物，兩者既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，前者體現(xiàn)的是物與物之間的關(guān)系及其變化，反映各類物品及其相互之間關(guān)系的狀態(tài)及變化過程；后者體現(xiàn)的是事與事之間的關(guān)系及其變化，反映事務(wù)及其相互之間關(guān)系的狀態(tài)及變化過程，本質(zhì)上是反映各類組織和人及其相互關(guān)系的狀態(tài)及變化過程。物聯(lián)網(wǎng)為“數(shù)據(jù)管理，數(shù)據(jù)決策，數(shù)據(jù)創(chuàng)新”提供了重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，而事聯(lián)網(wǎng)是提供了核心數(shù)據(jù)支撐。

事聯(lián)網(wǎng)是在網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)及其基礎(chǔ)上發(fā)展起來的網(wǎng)格化城市運(yùn)行系統(tǒng)的產(chǎn)物，它為建立在網(wǎng)格化系統(tǒng)之上的管理、決策和創(chuàng)新提供了“血液”。

事聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)主要產(chǎn)生于網(wǎng)格化系統(tǒng)中監(jiān)督主體對(duì)各類責(zé)任主體的監(jiān)督結(jié)果，同時(shí)也包括其他責(zé)任主體發(fā)現(xiàn)并上傳系統(tǒng)的非自身責(zé)任范圍內(nèi)的相關(guān)問題，及以此為基礎(chǔ)在網(wǎng)格化系統(tǒng)運(yùn)行過程中用以自動(dòng)生成對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的評(píng)價(jià)結(jié)果的數(shù)據(jù)集合。由于監(jiān)督是按照以法律法規(guī)和相關(guān)政策為依據(jù)制定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的，所以事聯(lián)網(wǎng)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)實(shí)際上又是對(duì)各類責(zé)任主體落實(shí)法律法規(guī)和政府相關(guān)政策情況的綜合、客觀進(jìn)行反映的數(shù)據(jù)集合。

二、原理

構(gòu)建落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)的四類主體（責(zé)任、管理、執(zhí)法、監(jiān)督）有機(jī)聯(lián)系的類似大生產(chǎn)流水線的閉環(huán)的城市運(yùn)行系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要包括四方面的內(nèi)容。一，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，建立相關(guān)責(zé)任主體構(gòu)成的組織系統(tǒng)并建立與之相配套的信息系統(tǒng)。二，相關(guān)責(zé)任主體以落實(shí)法律法規(guī)和政策為目標(biāo)共同依據(jù)法律法規(guī)和政策制定系統(tǒng)運(yùn)行的四類標(biāo)準(zhǔn)，包括:發(fā)現(xiàn)問題與解決問題（立案、結(jié)案）、確定任務(wù)與完成任務(wù)、工作流程（處置流程）、考核評(píng)價(jià)等標(biāo)準(zhǔn)（前面文章中已經(jīng)介紹）。三，在上述組織系統(tǒng)中，要建立城市運(yùn)行監(jiān)督指揮中心并建立其直接領(lǐng)導(dǎo)的城市運(yùn)行監(jiān)督員隊(duì)伍，負(fù)責(zé)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)落實(shí)法律法規(guī)的責(zé)任主體、管理主體和執(zhí)法主體進(jìn)行高位獨(dú)立的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指揮（它不是管理者的管理者，而是重要的第三方監(jiān)督者和“條”“塊”關(guān)系、“條”“條”關(guān)系及各類責(zé)任主體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)指揮者），該中心應(yīng)該是城市政府的組成部門，行政級(jí)別與其他部門相同。四，以第三方的監(jiān)督為基礎(chǔ)的系統(tǒng)自動(dòng)生成的評(píng)價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用為依據(jù)，在相關(guān)責(zé)任主體之間建立競爭和激勵(lì)機(jī)制。該閉環(huán)系統(tǒng)運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的主要數(shù)據(jù)的積累和系統(tǒng)運(yùn)行范圍擴(kuò)展的過程中數(shù)據(jù)類別的增加就逐步形成了事聯(lián)網(wǎng)。

三、類型

事聯(lián)網(wǎng)的類型可以按內(nèi)容和區(qū)域來劃分。

（一）按內(nèi)容劃分可以分為行業(yè)性事聯(lián)網(wǎng)和綜合性事聯(lián)網(wǎng)。行業(yè)性事聯(lián)網(wǎng)是指城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、城市管理、安全生產(chǎn)等等各個(gè)行業(yè)內(nèi)部的事聯(lián)網(wǎng)，綜合性事聯(lián)網(wǎng)是指城市的包括各個(gè)行業(yè)的事聯(lián)網(wǎng)。前者是基礎(chǔ)，后者是方向。網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)運(yùn)行中生成的事聯(lián)網(wǎng)是屬于行業(yè)性的，在此基礎(chǔ)上部分城市將網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)向安全生產(chǎn)、治安維穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等各個(gè)領(lǐng)域的拓展，就構(gòu)成了綜合性事聯(lián)網(wǎng)的雛形。

（二）按區(qū)域劃分可分為: 社區(qū)（行政村）、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、縣級(jí)市（縣、地級(jí)市下轄區(qū)）、地級(jí)市（直轄市下轄區(qū)）、?。ㄖ陛犑校?、國家。社區(qū)和街道的事聯(lián)網(wǎng)是基礎(chǔ)，國家的事聯(lián)網(wǎng)是最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。囊括各行各業(yè)和各個(gè)區(qū)域的國家事聯(lián)網(wǎng)的建立和持續(xù)完善，是大數(shù)據(jù)時(shí)代的必然要求。在社會(huì)主義高級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)將‘有計(jì)劃，按比例’、可持續(xù)的發(fā)展。而健全和逐步趨于完善的國家物聯(lián)網(wǎng)和事聯(lián)網(wǎng)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)計(jì)劃的重要基礎(chǔ)之一。

事聯(lián)網(wǎng)為數(shù)據(jù)說話，數(shù)據(jù)管理，數(shù)據(jù)決策，數(shù)據(jù)創(chuàng)新提供了重要數(shù)據(jù)支撐。

在數(shù)據(jù)管理方面，對(duì)各類組織和每一名工作人員的管理是最重要的部分。在建立了網(wǎng)格化城市運(yùn)行系統(tǒng)（起步于網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)）的城市，一般都利用事聯(lián)網(wǎng)建立了考核評(píng)價(jià)系統(tǒng)，通過評(píng)價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)相關(guān)組織和個(gè)人的數(shù)據(jù)管理，有的城市在一定范圍內(nèi)基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)一線工作人員和干部的數(shù)據(jù)管理。

在責(zé)任主體方面，事聯(lián)網(wǎng)將反映其遵守各相關(guān)方面法律法規(guī)的數(shù)據(jù)集合在一起，網(wǎng)格化系統(tǒng)按照標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)生成對(duì)其的綜合評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果加以有效利用就可以在責(zé)任主體之間建立落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)的競爭、激勵(lì)和約束機(jī)制，促進(jìn)其自覺遵守法律法規(guī)。

同樣，根據(jù)事聯(lián)網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，網(wǎng)格化系統(tǒng)可以自動(dòng)生成對(duì)政府管理、執(zhí)法、監(jiān)督主體的評(píng)價(jià)，通過評(píng)價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用也可以在這三類主體之間建立落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)和政策的競爭和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)其自覺推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)。事聯(lián)網(wǎng)所涵蓋的數(shù)據(jù)范圍越廣泛，持續(xù)時(shí)間越長，所形成的對(duì)相關(guān)組織和個(gè)人的評(píng)價(jià)結(jié)果越有綜合性和科學(xué)性，發(fā)展到一定程度就可以做為對(duì)相關(guān)組織和個(gè)人的主要評(píng)價(jià)依據(jù)，從而全面實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理的目標(biāo)。

在數(shù)據(jù)管理各類組織和個(gè)人的過程中，對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的管理和選拔任用，是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，關(guān)系到國家的長治久安，關(guān)系到中國能否實(shí)現(xiàn)走向世界中心的目標(biāo)。實(shí)踐證明，以數(shù)據(jù)管理為主，輔之以傳統(tǒng)的管理手段，是實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)管理的有效途徑。同時(shí)，也是一個(gè)艱巨和長期的過程。

利用依法、客觀、實(shí)時(shí)、完整、精確的數(shù)據(jù)為主要依據(jù)管理各類組織和個(gè)人是人類管理史上的一次劃時(shí)代的革命，它可以有效克服傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)及組織部門管理（選拔）干部和民主管理（選拔）干部所存在的弊端，為探索各類組織和每個(gè)人的活動(dòng)規(guī)律、最大限度地提高各類組織的工作效率、調(diào)動(dòng)每個(gè)人的工作積極性、公平公正選拔干部創(chuàng)造了條件，是管理工作由主觀為主向客觀為主、由定性為主向定量為主、由經(jīng)驗(yàn)為主向科學(xué)為主轉(zhuǎn)變的必由之路。

在數(shù)據(jù)決策方面。決策伴隨著人類社會(huì)生存和發(fā)展的全過程，從國家的發(fā)展、城市的運(yùn)行、各類組織到每一個(gè)人的活動(dòng)決策是相伴而行的，重要決策的正確與否關(guān)系到其前途和命運(yùn)。確保對(duì)重要事項(xiàng)的決策正確是人類社會(huì)始終面臨的主要問題。從歷史的角度來看，正確的決策往往是通過若干次的失敗，付出了慘痛的代價(jià)才獲得的。減少代價(jià)，少走彎路，推進(jìn)決策過程的科學(xué)化是大數(shù)據(jù)時(shí)代給人類帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。怎樣推進(jìn)決策的科學(xué)化？馬克思有一句名言:世界上任何一門學(xué)科如果沒能發(fā)展到能與數(shù)學(xué)緊密聯(lián)系在一起的程度那說明該學(xué)科還沒有發(fā)展成熟。由此可見，數(shù)量化是決策走向科學(xué)化的前提和基礎(chǔ)。網(wǎng)格化系統(tǒng)每天產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，并逐步形成數(shù)據(jù)的積累，為在決策過程中引入數(shù)學(xué)奠定了基礎(chǔ)，為數(shù)量化決策支持系統(tǒng)的建立創(chuàng)造了條件。

在數(shù)據(jù)創(chuàng)新方面。創(chuàng)新是現(xiàn)代社會(huì)國與國之間競爭的中心環(huán)節(jié)，它決定著國家的前途和命運(yùn)。創(chuàng)新在一定意義上說就是探索和逐步認(rèn)識(shí)各類事物發(fā)展規(guī)律的過程。事聯(lián)網(wǎng)為把握各類事物的發(fā)展規(guī)律提供了重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為創(chuàng)新提供了全新的方式，使創(chuàng)新在廣度和深度方面有了更加廣闊的空間。依托事聯(lián)網(wǎng)開展創(chuàng)新工作，通過大量數(shù)據(jù)的采集和積累，并加以分析利用，可以較快地發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，從而極大地縮短創(chuàng)新的過程，提高效率。同時(shí)，伴隨著網(wǎng)格化系統(tǒng)的發(fā)展，所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量逐步增加、種類的逐步增多，以及可比性數(shù)據(jù)的逐步增多，使得創(chuàng)新的領(lǐng)域逐步擴(kuò)大、條件逐步增多，領(lǐng)域越來越大，可創(chuàng)新的內(nèi)容越來越豐富。

四川、南寧、昆明和北京市朝陽區(qū)等省、市（區(qū)）在事聯(lián)網(wǎng)建設(shè)方面已經(jīng)取得部分成果。

四、實(shí)現(xiàn)途徑

建設(shè)事聯(lián)網(wǎng)需要以下幾方面的關(guān)鍵要素:

（一）城市黨委政府要建立城市運(yùn)行監(jiān)督指揮中心（初期如果從城市管理方面入手，可以先建立城市管理監(jiān)督指揮中心，逐步過渡），并建立一只由其直接領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督員隊(duì)伍。該中心按照事先制定的標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)落實(shí)法律法規(guī)的四類責(zé)任主體（前面已經(jīng)有文章專門介紹）的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市運(yùn)行狀態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，協(xié)調(diào)、指揮各類責(zé)任主體落實(shí)法定責(zé)任。該中心只對(duì)城市黨委政府負(fù)責(zé)，不隸屬于任何黨委和政府的部門（如果隸屬于職能部門，那么只能建立職能部門內(nèi)部的事聯(lián)網(wǎng)）。該中心只有按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指揮的權(quán)力，除自身直管隊(duì)伍外，對(duì)其他責(zé)任主體不能具有管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，其直接管理的隊(duì)伍也只有監(jiān)督的責(zé)任，沒有作業(yè)的責(zé)任，不應(yīng)該替代相關(guān)法律定責(zé)任主體履行作業(yè)責(zé)任（如清理小廣告等）。

（二）建立并持續(xù)完善一套網(wǎng)格化信息系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)已有網(wǎng)格化系統(tǒng)的互聯(lián)互通，建立更高層次的事聯(lián)網(wǎng)，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)之間的重要節(jié)點(diǎn)（上報(bào)，立案，派遣等等）數(shù)據(jù)同步，這樣才能夠保證數(shù)據(jù)的客觀性和實(shí)時(shí)性。在此基礎(chǔ)上逐步建立一體化的系統(tǒng)。一體化的系統(tǒng)也要考慮共性和個(gè)性的結(jié)合，及其發(fā)展變化。

（三）逐步建立和完善四類責(zé)任主體網(wǎng)格化責(zé)任制。在城市的全部區(qū)域建立無縫隙、常態(tài)化、實(shí)名制的網(wǎng)格化責(zé)任（作業(yè)）、管理、執(zhí)法和監(jiān)督責(zé)任制。無縫隙就是區(qū)域無縫隙和責(zé)任無縫隙，每一名市民和每一個(gè)單位法定責(zé)任和區(qū)域明確；每一名一線管理者、執(zhí)法者和監(jiān)督者的法定責(zé)任和區(qū)域明確，監(jiān)管對(duì)象明確。實(shí)現(xiàn)城市監(jiān)管區(qū)域無遺漏，監(jiān)管對(duì)象無遺漏，并逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容無遺漏。一線執(zhí)法者兩人負(fù)責(zé)一個(gè)執(zhí)法網(wǎng)格，或者兩人負(fù)責(zé)兩個(gè)執(zhí)法網(wǎng)格，其中一個(gè)網(wǎng)格為主責(zé)，另一個(gè)在需要行政處罰時(shí)擔(dān)負(fù)配合責(zé)任。監(jiān)督單位的監(jiān)督員兩人一個(gè)監(jiān)督網(wǎng)格，其他管理、監(jiān)督責(zé)任網(wǎng)格在同一時(shí)間段只能有一名責(zé)任人，從責(zé)任劃分方面為打破“大鍋飯”奠定基礎(chǔ)。常態(tài)化就是長期持續(xù)執(zhí)行的責(zé)任制，當(dāng)責(zé)任人發(fā)生變化時(shí)，有機(jī)制確保實(shí)時(shí)調(diào)整、更新。

（四）監(jiān)督主體、被監(jiān)督主體與第三方（律師、行業(yè)專家學(xué)者和信息系統(tǒng)開發(fā)人員等）共同制定四類標(biāo)準(zhǔn)（前面已經(jīng)有文章介紹）。

（五）有效運(yùn)用網(wǎng)格化系統(tǒng)運(yùn)行（按照標(biāo)準(zhǔn)）中自動(dòng)生成的對(duì)四類責(zé)任主體的考核評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果要與單位和個(gè)人的利益和榮譽(yù)掛鉤:評(píng)價(jià)結(jié)果做為各類一線工作人員每月獎(jiǎng)金發(fā)放的主要依據(jù)，且獎(jiǎng)金是差別化的（同一類別人員的月獎(jiǎng)金絕大多數(shù)是不同的，而且差別要有一定幅度，最高與最低月獎(jiǎng)金直接的差別應(yīng)該在幾倍到十幾倍），這樣才能打破社會(huì)管理與公共服務(wù)領(lǐng)域的“大鍋飯”，調(diào)動(dòng)每一名一線工作人員的積極性；與干部任免、晉級(jí)掛鉤，并逐步成為主要的基礎(chǔ)性依據(jù)；與爭優(yōu)創(chuàng)先掛鉤，逐步成為評(píng)選各類先進(jìn)集體和優(yōu)秀員工的主要依據(jù)；通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等各類媒體每月公布評(píng)價(jià)結(jié)果；評(píng)價(jià)結(jié)果做為信用體系的重要組成部分。

五、典型案例

目前全國一千多個(gè)城市建立了網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)，這其中有一部分城市將其拓展到社會(huì)管理與公共服務(wù)領(lǐng)域，這些系統(tǒng)運(yùn)行過程中產(chǎn)生了億數(shù)量級(jí)的事聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，形成了不同類型的事聯(lián)網(wǎng)。

四川省實(shí)現(xiàn)了各地級(jí)城市數(shù)字城管平臺(tái)的聯(lián)網(wǎng)，初步形成了省級(jí)層面城市管理領(lǐng)域的事聯(lián)網(wǎng)，為促進(jìn)各相關(guān)城市提高管理水平提供了重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

南寧市在網(wǎng)格化城市管理工作推進(jìn)的過程中，根據(jù)實(shí)踐需要在以政府及其直管隊(duì)伍為主體的網(wǎng)格化系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，探索將社區(qū)自我管理工作納入系統(tǒng)，使其轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣?huì)共同治理的系統(tǒng)。生成的數(shù)據(jù)既可以運(yùn)用來管理政府，又能激勵(lì)社區(qū)履行法定主體責(zé)任。

昆明市以原城市管理監(jiān)督指揮中心為基礎(chǔ)，在全國率先成立了城市運(yùn)行監(jiān)督指揮中心，將網(wǎng)格化系統(tǒng)從城市管理領(lǐng)域向社會(huì)管理領(lǐng)域延伸，為建立綜合的城市事聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)。

目前住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在籌劃開展以全國數(shù)字城管系統(tǒng)平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)為重要支撐城市管理綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的試點(diǎn)工作，如果該平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)全國數(shù)字城管系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)（重要節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)同步），將是國內(nèi)第一個(gè)行業(yè)性的事聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，其數(shù)據(jù)得到有效運(yùn)用，將促進(jìn)城市管理方式的根本變革，具有劃時(shí)代的意義。事聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)生是大數(shù)據(jù)社會(huì)的客觀要求，逐步建設(shè)各類事聯(lián)網(wǎng)并有效運(yùn)用其相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)我國的社會(huì)管理與公共服務(wù)事業(yè)走向世界中心，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。