當(dāng)前地方國資國企改革的幾個(gè)核心命題

文｜劉存京

（作者為中建政研投融資事業(yè)部總經(jīng)理）

當(dāng)前地方國資國企改革面臨“三期疊加”，即平臺公司轉(zhuǎn)型、國有企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)改革包括事業(yè)單位改革同時(shí)推進(jìn)，涉及到投融資相關(guān)問題、國企改革相關(guān)問題、事業(yè)單位改革等一系列問題，導(dǎo)致很多工作愈加復(fù)雜化。

2018年以來，地方國有企業(yè)監(jiān)管部門發(fā)生了轉(zhuǎn)變，越來越多地方國資部門探討更多的是關(guān)于平臺公司轉(zhuǎn)型和國有企業(yè)改革的問題，這背后反映出地方平臺公司轉(zhuǎn)型和國有企業(yè)改革日趨結(jié)合。

當(dāng)前中央企業(yè)改革、省級國有企業(yè)改革提速，并且取得了較大突破。從“1+N”政策到“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”，再到去年推動的“雙百行動”，逐步從傳統(tǒng)的人事改革、機(jī)制改革步入到體制改革，混合所有制改革成為重要趨勢。但整體來看，2018年以來，地市縣區(qū)級國資國企改革相繼進(jìn)入全面落地階段。

一、當(dāng)前地方國資國企改革的主要問題

與中央企業(yè)不同，地方國資國企有幾個(gè)顯著特點(diǎn)。

第一，國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一，以公益性資產(chǎn)、準(zhǔn)公益性資產(chǎn)為主。2008年到2014年之間，地方國有企業(yè)有過一輪重組整合，并新設(shè)了一批國有企業(yè)，主要是適應(yīng)地方平臺公司融資發(fā)債的需要。這一輪整合重組，多數(shù)通過各種方式融入土地、房屋、辦公樓宇、廠房、公益性項(xiàng)目等資產(chǎn)，違規(guī)注入多、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)差、變現(xiàn)能力差。2017年以來，地方平臺公司監(jiān)管趨嚴(yán)，在當(dāng)前地方平臺公司負(fù)債率較高的情況下，地方國資很重要的一個(gè)目標(biāo)是進(jìn)一步盤活有效國有資產(chǎn)。

第二，國有企業(yè)市場化水平低。地方國企普遍以公益類和功能類國有企業(yè)為主，商業(yè)類企業(yè)較少。公益類的國有企業(yè)主要集中在水電氣熱交通行業(yè)，功能類的國有企業(yè)主要是地方平臺公司。實(shí)際上，從省級到縣級呈現(xiàn)出公益類國有企業(yè)比重越來越大、收入占比越來越高，越到基層，國有企業(yè)市場化程度越低。公益類國有企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)重，人員包袱重，改革難度更大。

第三，地方國資國企負(fù)債率高，風(fēng)險(xiǎn)防控壓力大。地方國企的核心是平臺公司，地方平臺公司普遍面臨著負(fù)債率過高，有效資產(chǎn)不足的窘境。2017年以來，地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控成為重中之重。原來歸財(cái)政監(jiān)管的國企逐步劃歸國資監(jiān)管，一些遺留問題處理起來也很麻煩。

二、明確此輪地方國企改革的核心目標(biāo)

第一，明確未來地方國有企業(yè)存在、發(fā)展的核心價(jià)值是什么。我認(rèn)為至少應(yīng)有以下幾個(gè)使命。一是服務(wù)城鄉(xiāng)投資建設(shè)開發(fā)與運(yùn)營，這是原來地方平臺公司融資職能的優(yōu)化和延伸；二是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)高效供給，做好政府職能和城市發(fā)展的橋梁；三是承擔(dān)好區(qū)域產(chǎn)業(yè)投資、戰(zhàn)略引導(dǎo)的職能，做好國有資本投資運(yùn)營。

第二，明確遺留問題的處理方式。目前地方國企遺留問題主要集中在隱性債務(wù)、公益性資產(chǎn)、行政事業(yè)人員身份、“企業(yè)辦社會”等方面。處理好遺留問題，實(shí)現(xiàn)輕裝上陣。

第三，與地方投融資改革打好配合。大部分地方國企兼并重組，大多依托于地方融資平臺公司為主體。

三、地方國企改革的幾個(gè)核心命題

地方國企改革進(jìn)入深水期，改革沿襲中央企業(yè)改革的核心思路，但因?yàn)槊媾R的背景不同，在具體操作上又有很多不同?？傮w來看，當(dāng)前地方國企普遍面臨著幾個(gè)改革的核心命題。

（一）以平臺公司為主體的地方企業(yè)重組是重中之重

地方國企重組趨勢加強(qiáng)，模式有多種，但核心方向是集團(tuán)化整合，且整合的主體以平臺公司為主。國資整合就是排兵布陣，未來區(qū)域國資國企如何布局？總體來看，有以下幾個(gè)核心趨勢。

第一，重組的核心模式有三種。多元化整合、橫向?qū)I(yè)整合和縱向產(chǎn)業(yè)鏈整合模式。多元化整合主要是以地方城投公司為主體整合的“1+N”模式；橫向?qū)I(yè)整合是多個(gè)同類產(chǎn)業(yè)公司合并為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，如我們在很多地方常見的物業(yè)集團(tuán)、房地產(chǎn)集團(tuán)、設(shè)計(jì)院集團(tuán)等；縱向產(chǎn)業(yè)鏈整合是產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)進(jìn)行的整合，近年來很多交通投資集團(tuán)就是這種類型，圍繞交通投資產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行的“投資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、材料”等一體化延伸。

第二，平臺公司是地方國企重組的重要載體。平臺公司是國有資本投資運(yùn)營公司的1.0版本，長期具備投資、融資職能，是地方打造國有資本投資運(yùn)營公司的最佳載體。同時(shí)，平臺公司長期飽受資產(chǎn)債務(wù)等問題困擾，具備市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力。因此，研究地方國企改革一定要研究平臺公司轉(zhuǎn)型。

第三，集團(tuán)化運(yùn)作是國企重組的核心路徑。從目前來看，地方集團(tuán)組建比較關(guān)心的還是整合模式的問題。國資委下設(shè)幾個(gè)一級集團(tuán)，在多個(gè)一級集團(tuán)布局的情況下，以什么形式進(jìn)行劃分。如以行業(yè)進(jìn)行劃分（交通集團(tuán)、文旅集團(tuán)等）、以功能劃分（如城投公司、金控公司）、以區(qū)域劃分（如新老城區(qū)各有平臺公司）等。這幾種模式的選擇，從實(shí)際來看，需要綜合考慮地方國資規(guī)模、負(fù)債率、主營業(yè)務(wù)、發(fā)展目標(biāo)等。

第四，明確地方國企重組的核心目標(biāo)。一是做大做強(qiáng)，提升投資融資能力。地市級朝向AA+或更高評級，區(qū)縣級朝向AA或更高評級。二是主業(yè)突出，錯(cuò)位發(fā)展，減少業(yè)務(wù)重復(fù)性，提高核心競爭力。三是盤活存量，做大增量，有序進(jìn)退，最終推動國有資產(chǎn)保值增值。

第五，國有資本投資運(yùn)營公司是集團(tuán)化運(yùn)作的核心方向。然而在實(shí)際推動國有資本投資運(yùn)營公司改革過程時(shí)，容易出現(xiàn)幾個(gè)問題，一是對投資、運(yùn)營的概念混淆，很多人簡單地理解為投資就是資本投資，運(yùn)營是城市運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營。恰恰相反，投資是圍繞產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的投資，運(yùn)營是資本運(yùn)營。二是思路不清晰，改組組建國有資本投資運(yùn)營公司的核心目的是建立以管資本為核心的國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)制，其本質(zhì)在于有效授權(quán)和放權(quán)。改革的實(shí)質(zhì)是要落實(shí)到權(quán)責(zé)清單、授權(quán)清單、監(jiān)管制度和考核機(jī)制，脫離了配套機(jī)制的改革，都會流于形式主義。

第六，除國有資本投資運(yùn)營公司外，實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)也是重要方向。區(qū)別于地方國有資本投資運(yùn)營公司，實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)也有很多案例，例如交通建設(shè)集團(tuán)、房地產(chǎn)集團(tuán)、物業(yè)集團(tuán)、設(shè)計(jì)院集團(tuán)等等。

第七，關(guān)于集團(tuán)公司主體的選擇問題。是新設(shè)集團(tuán)公司還是依托原有國有企業(yè)成立，需要綜合考慮幾個(gè)因素，包括公司存續(xù)期、原有股權(quán)關(guān)系、債權(quán)債務(wù)、歷史遺留問題等。原則上建議優(yōu)先考慮原有國有企業(yè)主體，有一定的資產(chǎn)、管理和人員基礎(chǔ)，但不排除新成立集團(tuán)公司或者尋找有一定存續(xù)期的殼公司。

（二）如何盤活存量國有資產(chǎn)

地方國有資產(chǎn)潛力巨大，但當(dāng)前地方普遍面臨的問題是國有資產(chǎn)、資源分散，利用率低。近年來，地方政府加大了國有資產(chǎn)、資源整合盤活力度，但市場化經(jīng)營能力較弱。國資國企分布的重點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，資產(chǎn)資源利用率低，嚴(yán)重分散，可整合盤活的空間大。

地方國資體量大，但分散嚴(yán)重。國資結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)營性資產(chǎn)少。地方國有企業(yè)核心集中在公益類和商業(yè)二類企業(yè)，其中平臺公司及水電氣熱等所占比重較大，越到地市、區(qū)縣，比重越高。在地方資產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，土地（尤其是儲備地）、房產(chǎn)（尤其是保障房、標(biāo)準(zhǔn)化廠房等）、在建工程、林權(quán)等占比較大，存在道路、公園、政府辦公樓等大量公益性資產(chǎn)。

自2017年地方投融資政策收緊以來，資產(chǎn)注入規(guī)范化程度越來越高，原來簡單粗暴式的注資方式已經(jīng)行不通。

地方國有資產(chǎn)整合需要關(guān)注三個(gè)重點(diǎn)。一是傳統(tǒng)大體量資產(chǎn)，核心是土地。土地運(yùn)作模式發(fā)生變化，過去不規(guī)范運(yùn)作的方式已經(jīng)行不通，一般出讓地只能以招拍掛方式取得，對地方國有企業(yè)來說是一個(gè)很大的制約，但也催生了地方國有土地資產(chǎn)的實(shí)體化運(yùn)作。地方房地產(chǎn)經(jīng)歷了過去幾年飛速增長，基本進(jìn)入到飽和狀態(tài)，地方房地產(chǎn)市場普遍進(jìn)入“白銀時(shí)代”，對國有企業(yè)既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。二是有經(jīng)營收入的特許經(jīng)營業(yè)務(wù)、資源，既包括常見的水、氣、熱等，也包括市政、水利、交通、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)等領(lǐng)域的特許經(jīng)營資源。從過去幾年的經(jīng)驗(yàn)來看，地方特許經(jīng)營類型多達(dá)數(shù)十類。近年來，地方加大力度將河道采砂經(jīng)營權(quán)統(tǒng)歸國營，達(dá)到一石三鳥的效果：合理保護(hù)環(huán)境，增加地方稅收，增加平臺公司經(jīng)營收益。三是關(guān)注經(jīng)營性收益項(xiàng)目。對可投資、可支持的地方收益性項(xiàng)目進(jìn)行盤點(diǎn)，從過去的政府安排任務(wù)到地方國企自主投資進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

地方國有資產(chǎn)整合，需要明確三個(gè)目標(biāo)。一是做大做強(qiáng)做優(yōu)地方國有企業(yè)。過去十年地方關(guān)注企業(yè)的重點(diǎn)是單純做大，未來十年的重點(diǎn)是做優(yōu)做強(qiáng)，降低地方國企負(fù)債率，穩(wěn)定地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營效益。二是提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效率。尤其是與過去以行政事業(yè)體制經(jīng)營相比，以企業(yè)化運(yùn)作提高整體資產(chǎn)經(jīng)營效益，實(shí)現(xiàn)“資源-資產(chǎn)-資金-資本”的聯(lián)動發(fā)展。三是更好承擔(dān)國企社會責(zé)任，為地方發(fā)展服務(wù)。由國有企業(yè)承擔(dān)地方城市服務(wù)、城市運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任，本質(zhì)是以市場化機(jī)制追求更高效的服務(wù)。

地方國有資產(chǎn)整合，需要打破三道屏障。一是觀念屏障，二是利益屏障，三是機(jī)制屏障。打破觀念屏障，其中很重要的一點(diǎn)是理清“國進(jìn)民退”的觀念，關(guān)鍵是明確國有企業(yè)主業(yè)定位。打破利益屏障，核心是打破地方資源部門化格局、地方壟斷性資源民營化格局，真正實(shí)現(xiàn)資源整合與盤活。打破機(jī)制屏障，重點(diǎn)是重組過程中關(guān)注傳統(tǒng)行業(yè)管理和新的國資管理的關(guān)系，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，不強(qiáng)求一刀切，也可設(shè)置過渡期，前期以股權(quán)管理為主，不觸碰原有管理關(guān)系。

（三）如何完善國資監(jiān)管

第一，國資統(tǒng)一監(jiān)管是必然趨勢。長期以來，地方平臺公司依托財(cái)政系統(tǒng)產(chǎn)生發(fā)展，建筑施工企業(yè)依托各個(gè)局委產(chǎn)生發(fā)展，國資統(tǒng)一監(jiān)管一直未能實(shí)現(xiàn)，政企不分現(xiàn)象突出。但從2017年以來，地方國資委/局監(jiān)管職責(zé)不斷強(qiáng)化，國資監(jiān)管體系不斷完善。

第二，監(jiān)管主體要不要單設(shè)國資局/委。2018年地方政府機(jī)構(gòu)改革以來，河南省除鄭州、洛陽和三門峽之外，其他地市區(qū)縣國資委/局出資人職責(zé)全部劃入財(cái)政局。其背后核心在于地方國企大部分是以平臺公司為主體，與財(cái)政系統(tǒng)有著必然聯(lián)系。平臺公司和實(shí)體企業(yè)的監(jiān)管，短期來看歸屬行業(yè)主管部門更加順暢。地方平臺公司過去承擔(dān)了大量舉債融資任務(wù)，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)差、負(fù)債率高，從財(cái)政系統(tǒng)給予支持力度更大。地方國有實(shí)體企業(yè)大多依賴主管部門承攬業(yè)務(wù)，無論是人員、管理還是業(yè)務(wù)上都和主管部門有著天然聯(lián)系。實(shí)體企業(yè)普遍面臨的問題是，歸屬國資監(jiān)管后，原有單位在業(yè)務(wù)上無法繼續(xù)給予保障。例如近期東北某市規(guī)劃設(shè)計(jì)院改制，規(guī)劃院原有壟斷性業(yè)務(wù)變?yōu)橥耆_放式競爭，基本沒有市場競爭優(yōu)勢，受沖擊非常大。但隨著平臺公司市場化轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，大部分地方國企都是由財(cái)政監(jiān)管過渡到國資監(jiān)管。

第三，國資監(jiān)管的核心難題是政企分離。當(dāng)前地方國資監(jiān)管直接問題是政企關(guān)系，深層次問題是地方政府對未來國有企業(yè)功能定位和發(fā)展模式的認(rèn)識問題。功能定位是指國有企業(yè)未來的價(jià)值、目標(biāo)是什么？圍繞單純政府性融資職能來談?wù)蠓蛛x是沒有意義的。

國資監(jiān)管體系的構(gòu)建，需要解決幾個(gè)突出問題。

一是明確出資人定位，建立授權(quán)清單及完善的國資監(jiān)管制度。出資人監(jiān)管到哪個(gè)層面、授權(quán)到哪個(gè)層面，需要進(jìn)一步明確。2018年以來，不斷有地方國資部門出臺或更新出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單，整體來看，核心監(jiān)管內(nèi)容基本一致。以授權(quán)經(jīng)營體制為契機(jī)的改革，是整個(gè)地方國有企業(yè)機(jī)制改革的“牛鼻子”，從實(shí)際授權(quán)清單的搭建來看，目前地方核心問題是涉及到人、財(cái)、物的授權(quán)?！叭恕笔侵赣萌藱?quán)，特別是身份管理、工資總額管理、企業(yè)負(fù)責(zé)人選聘等；“財(cái)”是指企業(yè)投資融資監(jiān)管。“物”是指企業(yè)自主采購權(quán)限。近期在東北某區(qū)，在梳理國有企業(yè)招標(biāo)采購管理辦法，核心是解決當(dāng)前他們面臨的事事請示、事事授權(quán)的僵化機(jī)制。

二是規(guī)范完善法人治理。這是一個(gè)老生常談的問題，國有企業(yè)都在規(guī)范法人治理，但始終存在落地難題。有幾個(gè)重點(diǎn)問題需要關(guān)注，首先是董事長、黨委書記一肩挑。其次是董事會和黨委會、經(jīng)理層交叉任職。再次是外部董事、專職監(jiān)事不健全，難度大。地方出資人在派駐董事、監(jiān)事上面臨人員派出難題，包括董事會下設(shè)的各專業(yè)委員會都無法有效落實(shí)。黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層內(nèi)部決策監(jiān)督機(jī)制流于形式。我們常說“三重一大”黨委會前置討論，董事會決策，但往往“三重一大”的標(biāo)準(zhǔn)也沒有建立，導(dǎo)致實(shí)際決策困難。

三是解決考核難題。國有企業(yè)分類考核是重要模式，但在具體落實(shí)中，需要針對性探討。