林地保護(hù)守護(hù)首都生態(tài)基底

林地是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都的重要生態(tài)基礎(chǔ)，是人與自然和諧共生的重要國(guó)土空間。為推進(jìn)北京生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)施山水林田湖草沙綜合治理，2024年，市園林綠化局和市規(guī)劃自然資源委聯(lián)合印發(fā)《北京市林地保護(hù)利用規(guī)劃（2021―2035 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》為推進(jìn)花園城市建設(shè)、守護(hù)首都生態(tài)基底、保障首都生態(tài)安全提供了重要支撐，繪就了保護(hù)和利用相得益彰、生態(tài)生產(chǎn)生活深度融合、人與自然和諧共生的宏偉藍(lán)圖。

為林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展繪制空間藍(lán)圖

廣闊的林海不僅是森林資源的寶庫(kù)，更是野生動(dòng)物的家園，也是承載著首都市民美好生活的綠色空間。

在兩輪百萬(wàn)畝造林工程的帶動(dòng)下，首都綠色版圖近年不斷拓展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全市林地面積已超97萬(wàn)公頃，占市域空間將近六成。山區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、平原新城區(qū)、中心城區(qū)的林地比例為85：12：3。以山區(qū)生態(tài)公益林、平原生態(tài)林為主，城鎮(zhèn)森林為輔，以工程造林和森林健康經(jīng)營(yíng)為抓手，以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為支撐，以服務(wù)于國(guó)際一流的和諧宜居之都建設(shè)為目標(biāo)的保護(hù)利用格局基本形成。

盡管林地保護(hù)利用成效顯著，科學(xué)規(guī)范管理的局面也已初步形成，但與貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局等要求相比，還存在一些問(wèn)題。例如，限于規(guī)劃體系、管理機(jī)制、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)條件等客觀條件，此前相關(guān)規(guī)劃之間的銜接不夠充分。規(guī)劃實(shí)施因受政策調(diào)整、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑等因素影響，存在協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠，部分土地地類管理交叉、矛盾、沖突等差異情況，一定程度限制了規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。

林地保護(hù)壓力也較大。在上一輪規(guī)劃期，北京市處于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共民生、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等建設(shè)工程使用林地的高峰期，林地占用呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。在城市化進(jìn)程推進(jìn)的情況下，用地需求矛盾更加突出，擠占、違法占用、毀壞林地時(shí)有發(fā)生。土地分類關(guān)于園地、草地、建設(shè)用地等方面的劃定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致林地范圍變化。新增造林空間有限，占補(bǔ)平衡操作難度大。

此外，林地生產(chǎn)力不高，林地質(zhì)量不高。質(zhì)量“好”的林地（I 等級(jí)和 II 等級(jí)林地）面積占比 46%，喬木林每公頃蓄積量41.6 立方米。森林資源結(jié)構(gòu)與森林生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性的要求還有差距，綠色生態(tài)產(chǎn)品供給能力相對(duì)不足，難以充分滿足社會(huì)公眾的需求。

“近年來(lái)，我們結(jié)合實(shí)際需要編制并實(shí)施了一系列專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)配置資源要素，協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)規(guī)劃的空間保障要求，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，進(jìn)一步深化落實(shí)新版北京城市總體規(guī)劃?！?市規(guī)劃自然資源委總規(guī)劃師、新聞發(fā)言人石曉冬表示，《規(guī)劃》是其中一項(xiàng)重要的專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)于完善首都生態(tài)空間體系、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。

此版《規(guī)劃》被看作是林地保護(hù)利用的中長(zhǎng)期規(guī)劃，林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的空間藍(lán)圖，國(guó)家保護(hù)林地總量、確保林地保有量不減少的一項(xiàng)剛性約束，同時(shí)也是林地審批、林地執(zhí)法、林地用途管制、森林經(jīng)營(yíng)的重要依據(jù)。據(jù)悉，該版《規(guī)劃》編制工作自2021年開(kāi)始，歷時(shí)近4年，投入了近百名調(diào)查和規(guī)劃人員，將在統(tǒng)籌森林資源保護(hù)、質(zhì)量提升、科學(xué)利用，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性，指導(dǎo)區(qū)級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃的編制和實(shí)施等方面均將發(fā)揮重要作用。

首都林地規(guī)劃建設(shè)要基于功能定位

“到2025年，森林覆蓋率達(dá)到45%，林地保有量達(dá)到97.6萬(wàn)公頃，林地內(nèi)森林保有量達(dá)到70萬(wàn)公頃，林地生產(chǎn)力不低于46.8立方米/公頃，占用林地總量控制在0.40萬(wàn)公頃以內(nèi)”為實(shí)現(xiàn)近期目標(biāo)，以及“到2035年，森林覆蓋率穩(wěn)定在45%，林地保有量穩(wěn)定在98萬(wàn)公頃，林地內(nèi)森林保有量穩(wěn)定在70萬(wàn)公頃，林地生產(chǎn)力不低于55立方米/公頃，規(guī)劃期內(nèi)占用林地總量控制在1.14萬(wàn)公頃以內(nèi)?！边@一遠(yuǎn)期目標(biāo)，《規(guī)劃》要求，建立完善與國(guó)土空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)的林地保護(hù)利用體系，優(yōu)化與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的林地空間格局，形成總量穩(wěn)定、動(dòng)態(tài)平衡、合理利用的林地可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)打牢堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

國(guó)家林草局林草調(diào)查規(guī)劃院副院長(zhǎng)李杰表示，當(dāng)前，林地保護(hù)利用進(jìn)入了更高階段，需要在傳統(tǒng)保護(hù)利用政策的基礎(chǔ)上，更加突出優(yōu)化林地空間布局，更加強(qiáng)調(diào)林草對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的擔(dān)當(dāng)。據(jù)他介紹，為推進(jìn)林地科學(xué)管理，2020年底，國(guó)家林草局部署了新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃編制工作，明確要求林地保護(hù)利用規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，要落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、嚴(yán)守生態(tài)紅線，在國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下，明確林業(yè)發(fā)展空間，創(chuàng)新林地管理體制機(jī)制，提高林地保護(hù)利用效率，明確要求各省要編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，著重解決省域內(nèi)全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大問(wèn)題，明確省域內(nèi)林地保護(hù)利用方向，提出林地資源利用政策的要求和措施，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“北京是全國(guó)的政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心。因此，北京林地的規(guī)劃發(fā)展建設(shè)要基于北京特殊區(qū)位與功能，深刻把握承載落實(shí)‘四個(gè)中心’城市定位、履行‘四個(gè)服務(wù)’基本職責(zé)的要求，深刻把握推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需求，深化落實(shí)北京城市總體規(guī)劃提出優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的要求，提升林地資源承載力，加強(qiáng)森林生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量提升，推進(jìn)生態(tài)空間保護(hù)修復(fù)和山清水秀?！崩罱苷f(shuō)。

國(guó)家林草局林草調(diào)查規(guī)劃院作為技術(shù)支撐單位，配合北京市相關(guān)部門完成了此次《規(guī)劃》編制工作，回顧規(guī)劃編制的全過(guò)程，李杰認(rèn)為有三大亮點(diǎn)。

一是實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一底數(shù)。《規(guī)劃》以北京城市新版總規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)土“三調(diào)”為底版，以國(guó)土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線”劃定成果為依據(jù)，整合了國(guó)土和林業(yè)調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)，綜合考慮地類來(lái)源的合理性、合法性，遵循依法依規(guī)、實(shí)事求是的原則，明確林地管理邊界和保護(hù)等級(jí)。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間唯一性和地類唯一性，執(zhí)行“多規(guī)合一、多圖合一、多數(shù)合一”，增強(qiáng)了規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二是突出了市區(qū)聯(lián)動(dòng)和部門協(xié)同?！兑?guī)劃》構(gòu)建形成了市區(qū)兩級(jí)“1+14”的規(guī)劃體系，既有市級(jí)統(tǒng)籌，又有分區(qū)施策，既有總量控制，又有分項(xiàng)實(shí)施，既有頂層謀劃，又有基層探索，通過(guò)“三下三上”流程，在全國(guó)率先完成并經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施。突破了以往的部門局限，開(kāi)門編規(guī)劃，開(kāi)放編規(guī)劃，與規(guī)劃自然資源、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、交通、水務(wù)、生態(tài)等多部門開(kāi)展規(guī)劃、數(shù)據(jù)、空間、政策等多層面多維度的銜接對(duì)接，妥善處理了林建、林耕、林水、林路等關(guān)系，為《規(guī)劃》的順利實(shí)施奠定了廣泛的共識(shí)基礎(chǔ)。

三是實(shí)現(xiàn)了保護(hù)和利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！兑?guī)劃》緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)和首都的功能定位，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、全面保護(hù)林地，進(jìn)一步優(yōu)化了首都綠色空間格局；堅(jiān)持分級(jí)分類、合理利用林地，統(tǒng)籌生態(tài)生產(chǎn)生活空間，注重林田水融合，注重人、城、產(chǎn)、綠融合，完善了林地保護(hù)利用政策措施；堅(jiān)持?jǐn)U綠興綠護(hù)綠并舉、科學(xué)經(jīng)營(yíng)林地，數(shù)量質(zhì)量并重，高質(zhì)量經(jīng)營(yíng)，著力提高林地新質(zhì)生產(chǎn)力。

林長(zhǎng)制構(gòu)建分層治理架構(gòu)

位于北京市西部的門頭溝區(qū)是重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，自然環(huán)境優(yōu)美，物種資源豐富，生境類型多樣，林草覆蓋率達(dá)到93.9%。全區(qū)擁有豐富的野生動(dòng)植物資源和古樹(shù)資源，其中百花山葡萄是北京市唯一的國(guó)家一級(jí)保護(hù)植物，千年以上古樹(shù)占全市千年古樹(shù)總量的30.6%，是北京市7個(gè)生物多樣性中心之一。

2020年5月，門頭溝區(qū)率先啟動(dòng)林地保護(hù)利用規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，2022年7月，《北京市門頭溝區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃（2021―2035年）》（以下簡(jiǎn)稱《門頭溝區(qū)林保規(guī)劃》）正式印發(fā)，成為全市首個(gè)完成林保規(guī)劃編制的區(qū)。

門頭溝區(qū)副區(qū)長(zhǎng)馮濤談到，編制《門頭溝區(qū)林保規(guī)劃》有效解決了全區(qū)約8800公頃不同地類交叉重疊的問(wèn)題，劃定11.8萬(wàn)公頃林草保護(hù)區(qū)紅線范圍和不同等級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”和“一張圖”的通盤管理，妥善解決地區(qū)生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，也為門頭溝區(qū)全面推進(jìn)“林長(zhǎng)制”工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！堕T頭溝區(qū)林保規(guī)劃》實(shí)施后，該區(qū)堅(jiān)持“生態(tài)立區(qū)、文化興區(qū)、科技強(qiáng)區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略，以“守住好山好水好生態(tài)”為目標(biāo)，推動(dòng)建立了三級(jí)林長(zhǎng)責(zé)任制體系和四級(jí)網(wǎng)格化管理體系，區(qū)級(jí)為一級(jí)網(wǎng)格、19個(gè)鎮(zhèn)（街道）及有林單位為二級(jí)網(wǎng)格、311個(gè)村（社區(qū)）為三級(jí)網(wǎng)格，1033名護(hù)林員為四級(jí)網(wǎng)格，有效促進(jìn)了生態(tài)資源的系統(tǒng)性保護(hù)和發(fā)展。

“市委、市政府于2021年3月印發(fā)了《關(guān)于全面建立林長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》，在全市構(gòu)建了‘黨政同責(zé)、屬地負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋’的林長(zhǎng)制工作機(jī)制，有效推動(dòng)了全市園林綠化資源的保護(hù)和利用，凝聚了首都綠色發(fā)展的合力?！睂?duì)于近年北京市林長(zhǎng)制改革取得的成就，市園林綠化局副局長(zhǎng)林晉文介紹，目前，全市各級(jí)林長(zhǎng)總數(shù)達(dá)1.08萬(wàn)人，劃分了2.4萬(wàn)余個(gè)管護(hù)網(wǎng)格，配備了7000余名林管員和4.6萬(wàn)余名護(hù)林員，建立了相應(yīng)的督查考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“山有人管、林有人造、樹(shù)有人護(hù)、責(zé)有人擔(dān)”。圍繞林長(zhǎng)令發(fā)布、巡查、調(diào)度等具體工作出臺(tái)了《北京市總林長(zhǎng)令發(fā)布制度（試行）》《北京市林長(zhǎng)制部門協(xié)作制度》等8項(xiàng)配套制度。每年由市總林長(zhǎng)、副總林長(zhǎng)主持召開(kāi)總林長(zhǎng)會(huì)議，部署全年重點(diǎn)工作任務(wù)，市級(jí)林長(zhǎng)帶頭巡林，并以一號(hào)總林長(zhǎng)令的形式，將全市園林綠化重點(diǎn)任務(wù)分解至各區(qū)。針對(duì)森林防火、美國(guó)白蛾防控等重要節(jié)點(diǎn)和市民關(guān)切，簽發(fā)專項(xiàng)令統(tǒng)一指揮和部署。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自林長(zhǎng)制啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，全市已簽發(fā)11道市總林長(zhǎng)令。

北京林業(yè)大學(xué)國(guó)家林草發(fā)展研究院院長(zhǎng)溫亞利從管理學(xué)的角度分析，林長(zhǎng)制通過(guò)構(gòu)建分層治理的架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)垂直管理的全面覆蓋，橫向破除協(xié)調(diào)溝通困境，從縱向集聚整合黨政資源、橫向優(yōu)化部門運(yùn)行模式的角度完善了林業(yè)治理體系，提升了治理能力水平，從而有效解決新時(shí)代新形勢(shì)下林草資源保護(hù)與發(fā)展難點(diǎn)問(wèn)題，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大實(shí)踐創(chuàng)新。

溫亞利評(píng)價(jià)，在制度創(chuàng)新方面，首先，北京市建立了“市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社區(qū)”四級(jí)林長(zhǎng)制體系，壓實(shí)了各級(jí)林長(zhǎng)責(zé)任，創(chuàng)新源頭治理建立網(wǎng)格化管理體系，確保了每一座山、每一片林、每一塊綠地都有人管護(hù)。其次，北京市積極探索“林長(zhǎng)制+”協(xié)同工作機(jī)制帶來(lái)的明顯乘數(shù)效應(yīng)，通過(guò)黨員“雙報(bào)到”“林長(zhǎng)制+黨建”“林長(zhǎng)制+志愿者”和建立社區(qū)園藝師制度等共建共治活動(dòng)，形成全社會(huì)擴(kuò)綠興綠護(hù)綠、參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好氛圍，為北京市推進(jìn)建設(shè)森林環(huán)抱的花園城市注入新活力。同時(shí)，注重科技賦能與政策法規(guī)制度完善，護(hù)航林長(zhǎng)制改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

在管理成效方面，北京市的生態(tài)環(huán)境顯著提升可感可及，達(dá)到了全域國(guó)家森林城市創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，并被授予國(guó)家森林城市。全市森林覆蓋率達(dá)到了44.9%，城市公園綠地500米服務(wù)半徑的覆蓋率高達(dá)90.5%。北京市還推動(dòng)了森林康養(yǎng)、林下經(jīng)濟(jì)等新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的多樣化高效發(fā)展，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民綠色就業(yè)做出了貢獻(xiàn)。林長(zhǎng)制有力促進(jìn)了森林防火、林木有害生物防治、自然保護(hù)地和林地綠地資源保護(hù)，織牢織密了生態(tài)資源安全網(wǎng)，為維護(hù)城市良好生態(tài)空間格局，守護(hù)京津冀綠色生態(tài)屏障貢獻(xiàn)了北京力量。