加強(qiáng)自然資源管理 奮力書寫首都生態(tài)文明建設(shè)的新篇章

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。黨的十八大站在新的歷史起點(diǎn)上，做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對自然資源工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，為實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展開辟了廣闊前景。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，北京市牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對北京一系列重要講話精神，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷提升我市自然資源資產(chǎn)管理水平，推動新時(shí)代首都高質(zhì)量發(fā)展。

堅(jiān)持首善標(biāo)準(zhǔn) 建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系和委托代理機(jī)制

北京市市域面積1.6萬平方公里，山地面積占到市域面積的2/3，平原地區(qū)土地開發(fā)程度高，人地矛盾突出。市域內(nèi)雖然水系發(fā)達(dá)，但人均占有水資源較少，遠(yuǎn)低于國際和國內(nèi)平均水平。確保經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，對北京建設(shè)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化意義重大。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮我國社會主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性，牢固梳理“一盤棋”思想，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮制度優(yōu)勢，壓實(shí)各方責(zé)任。2018年，北京市貫徹落實(shí)黨中央決策部署，適應(yīng)新形勢新發(fā)展新要求，組建自然資源部門，統(tǒng)一履行全市全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、濕地、水等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)，著力解決自然資源資產(chǎn)所有者不到位、管理部門職責(zé)交叉重疊等問題，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，實(shí)現(xiàn)國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。2020年，市委、市政府部署開展全市自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作，以新版城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、集約利用，市場配置、政府監(jiān)管，履行所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益，首善標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域協(xié)作”的原則，以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點(diǎn)，以落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，全力促進(jìn)自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，通過健全監(jiān)管體系和法律體系，進(jìn)一步推動構(gòu)建科學(xué)完備、運(yùn)行高效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，取得了一系列改革新成效。2021年，繼續(xù)深入開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作，堅(jiān)定國家立場，強(qiáng)化所有者職責(zé)，通過編制自然資源清單明確了各級政府所有權(quán)行權(quán)履職的空間邊界和職責(zé)邊界，著力實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的物權(quán)權(quán)能，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督報(bào)告，推動由資源管理向資產(chǎn)管理理念的轉(zhuǎn)變，切實(shí)維護(hù)國家所有者權(quán)益。

堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃 強(qiáng)化國土空間規(guī)劃引領(lǐng)

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。北京市不斷強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對國土空間開發(fā)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用，深入落實(shí)北京城市總體規(guī)劃，系統(tǒng)構(gòu)建“三級三類”國土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)層層深化，有序傳導(dǎo)。加強(qiáng)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度“雙控”，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模持續(xù)下降。2018―2023年全市規(guī)劃非建設(shè)空間內(nèi)拆違騰退用地約154平方公里，已完成復(fù)耕、復(fù)綠、河道治理的用地約110平方公里，整體利用率超過70%。推動責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任估價(jià)師“三師”聯(lián)動，助力規(guī)劃落地生效。

以永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”為基礎(chǔ)，優(yōu)化生態(tài)空間布局，構(gòu)建了“一屏、三環(huán)、五河、九楔”的市域生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。不斷加強(qiáng)對山區(qū)生態(tài)屏障、城市綠色空間和生態(tài)廊道的保護(hù)與建設(shè)，提高生態(tài)系統(tǒng)的連通性和穩(wěn)定性，市域面積近30%位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，紅線內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況不斷提升，確保重要生態(tài)功能區(qū)得到有效保護(hù)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。編制市級耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，促進(jìn)耕地?cái)?shù)量、空間、質(zhì)量、生態(tài)、利用五位一體保護(hù)；制定國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，進(jìn)一步筑牢生態(tài)安全屏障，支撐城市可持續(xù)發(fā)展；圍繞三山五園地區(qū)、南中軸、淺山區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)，聚焦韌性城市空間、花園城市、綠道等重要領(lǐng)域編制專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)并發(fā)展深化總體規(guī)劃內(nèi)容，推動人城產(chǎn)綠深度融合，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量；印發(fā)實(shí)施第二道綠化隔離地區(qū)減量提質(zhì)規(guī)劃，成為全國首個(gè)大尺度非建設(shè)空間減量實(shí)施型綜合規(guī)劃，二綠地區(qū)綠色開敞空間占比近70%。

堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動 開創(chuàng)自然資源要素高效配置新局面

不斷夯實(shí)自然資源管理的底圖底賬。全面開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查，查清全市土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水等各類全民所有自然資源資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等情況并初步核算經(jīng)濟(jì)價(jià)值；有序推動自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和邊界；完成全市“全口徑”儲備土地梳理分析，探索開展績效評價(jià)，促進(jìn)土地資產(chǎn)價(jià)值顯化，提高經(jīng)濟(jì)循環(huán)能力；完成國企用地專項(xiàng)調(diào)查，推動國企存量建設(shè)用地盤活利用。

按照自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離原則，推動自然資源有償使用。出臺實(shí)施彈性年期出讓、工業(yè)用地先租后讓、國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股等多種方式供地政策和建設(shè)用地功能混合使用、非宅國有建設(shè)用地續(xù)期政策，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)類型和項(xiàng)目特點(diǎn)合理確定土地供應(yīng)方式和年限，降低企業(yè)用地成本的同時(shí)，提高了土地利用的靈活性和精準(zhǔn)性，促進(jìn)了土地資源向高效益領(lǐng)域流動。試點(diǎn)森林資源委托運(yùn)營，通過市場化方式顯化森林資源價(jià)值。不斷健全自然資源權(quán)利體系，深入研究國有農(nóng)用地權(quán)利設(shè)置和不同類型自然資源權(quán)利組合設(shè)置。加強(qiáng)地下空間利用研究。開展建設(shè)用地使用權(quán)分層供應(yīng)研究，建立面向分層的“規(guī)劃―供地―建設(shè)― 登記” 全流程管理程序； 推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)地下空間的立體集約利用，提高地下空間利用效率。開展自然資源分等定級估價(jià)，改革國有建設(shè)用地地價(jià)評估制度， 構(gòu)建公平、公正、公開的市場秩序。加強(qiáng)土地儲備計(jì)劃與土地供應(yīng)計(jì)劃聯(lián)動， 統(tǒng)籌儲備開發(fā)時(shí)序和供應(yīng)節(jié)奏，優(yōu)化土地資源結(jié)構(gòu)布局，提升資源、資產(chǎn)、資金轉(zhuǎn)化效率。引導(dǎo)土地要素向優(yōu)勢地區(qū)集聚。2024年，全市一半以上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)集中在平原新城，超過70%的工業(yè)研發(fā)用地供應(yīng)在“兩區(qū)”“三城一區(qū)”等重點(diǎn)功能區(qū)，有力提升城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能，增進(jìn)民生福祉水平。

堅(jiān)持多措并舉 構(gòu)建生態(tài)保護(hù)修復(fù)新格局

率先建立非建設(shè)空間規(guī)劃與實(shí)施體系，有序推進(jìn)非建設(shè)空間“多規(guī)合一”。清單化推進(jìn)生態(tài)安全格局規(guī)劃落實(shí)，首次開展了全市生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實(shí)施體檢。礦產(chǎn)資源管理延續(xù)“禁、關(guān)、限、修”政策，目前全市固體礦山已全部關(guān)停。加快開展2003年以來全市300余項(xiàng)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目數(shù)據(jù)建設(shè)，“十四五”期間全市已完成礦山修復(fù)面積超過1100公頃。

加強(qiáng)濕地生態(tài)體系建設(shè)，科學(xué)修復(fù)濕地，在保護(hù)自然濕地的基礎(chǔ)上，處理好濕地和林地之間的關(guān)系，依托兩輪百萬畝造林以及河流流域生態(tài)治理，實(shí)施長溝泉水國家濕地公園、溫榆河公園建設(shè)、南苑森林濕地公園建設(shè)等濕地修復(fù)項(xiàng)目，恢復(fù)濕地面積，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能和碳匯功能。

加大對密云水庫、官廳水庫等重要水源地的保護(hù)力度，實(shí)施水源涵養(yǎng)林建設(shè)、面源污染治理、生態(tài)清潔小流域建設(shè)等一系列水生態(tài)保護(hù)工程。通過封禁育林、植樹造林等措施，增加了水源地的植被覆蓋度，提高了水源涵養(yǎng)能力。持續(xù)實(shí)施“以水開路、用水引路”生態(tài)治理，全市五大河流全部重現(xiàn)“流動的河”并貫通入海，永定河2023年實(shí)現(xiàn)自斷流以來首次全線全年有水。

促進(jìn)社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，鼓勵(lì)和支持社會資本統(tǒng)籌開展山水林田湖草沙一體化修復(fù)治理，推動生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)一體規(guī)劃、一體實(shí)施、一體見效。積極探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，繼房山區(qū)史家營鄉(xiāng)曹家坊廢棄礦山生態(tài)修復(fù)及價(jià)值實(shí)現(xiàn)案例被自然資源部列入《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》（第二批）后，副中心城市“綠心”案例入選第四批典型案例。

持續(xù)優(yōu)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，合理調(diào)整資金分配比例，加大對生態(tài)保護(hù)投入力度，分配指標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)了對生態(tài)補(bǔ)償要素的全覆蓋。京冀簽訂密云水庫、官廳水庫橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，協(xié)同開展?fàn)：拥戎匾Я骺偟麥p試點(diǎn)，積極創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式。

堅(jiān)持協(xié)同監(jiān)管 切實(shí)保障所有者權(quán)益有效落實(shí)

建立健全國有自然資源（資產(chǎn)）管理情況報(bào)告制度。加強(qiáng)部門協(xié)作、推動共同發(fā)力，圍繞“履行所有者職責(zé)，維護(hù)所有者權(quán)益”，通過“國有+集體”“資源+資產(chǎn)”的方式，全景展示各個(gè)年度各類自然資源資產(chǎn)管理情況，接受市人大全方位監(jiān)督，有效提升我市國有自然資源管理水平。

探索建立監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。以“兩統(tǒng)一”為基礎(chǔ)，以市、區(qū)兩級自然資源清單為依據(jù)，圍繞所有者職責(zé)， 研究我市受托代理履行所有者職責(zé)的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。自然資源督察力度持續(xù)增強(qiáng)， 逐步構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督與其他行政監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，創(chuàng)新探索“林長制+”“河長制+”機(jī)制，推動形成履職合力。

初步建立所有者權(quán)責(zé)下的多部門協(xié)同損害責(zé)任追究機(jī)制。規(guī)劃自然資源、水務(wù)、園林綠化、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市管理等部門多方位加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)作，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究。司法機(jī)關(guān)持續(xù)推動構(gòu)建全市中級、基層法院環(huán)境資源審判專門機(jī)構(gòu)體系，施行刑事、民事、行政案件“三合一”歸口審理模式。研究厘清自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)幕緝?nèi)涵、類型與相應(yīng)責(zé)任承擔(dān)方式，探索構(gòu)建北京市自然資源資產(chǎn)損害賠償工作機(jī)制。

2025年是全面深化改革的關(guān)鍵一年，也是“十四五”的收官之年。我們要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，認(rèn)真貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，以新時(shí)代首都發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，深入實(shí)施城市總體規(guī)劃，不斷健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，全面推進(jìn)美麗北京建設(shè)。

（作者：北京市規(guī)劃和自然資源委員會黨組書記、主任）