水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制的實(shí)踐與探索

摘 要： 通過總結(jié)運(yùn)用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制查處某煤礦鐵路專用線水土保持案件的實(shí)例，剖析案件處置全過程，分析評(píng)價(jià)了水土保持行政執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制對(duì)監(jiān)管部門、違法責(zé)任主體、政府、社會(huì)公眾等方面的正面影響，并提出強(qiáng)化監(jiān)管過程記錄、健全多層次監(jiān)管體系、加大違法懲治力度等建議，以保障水土保持行政執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制充分發(fā)揮作用，提升法律震懾力，依法管控生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失。

關(guān)鍵詞： 水土保持；行政執(zhí)法；司法協(xié)作；煤礦鐵路專用線；晉陜蒙接壤地區(qū)

中圖分類號(hào)： S157.2" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.01.005

引用格式： 武烽東，馮也，劉瓊海，等.水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制的實(shí)踐與探索：以某煤礦鐵路專用線水土保持案件為例[J].中國水土保持，2025（1）：18-20，23.

在全面深化改革的背景下，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管逐漸趨向依照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行分類管理，水土保持違法違規(guī)行為的查處力度不斷加大［1］。對(duì)于違法違規(guī)行為主體，僅依靠單一的行政處罰，會(huì)導(dǎo)致震懾力不足、整改效果不明顯，給生態(tài)脆弱地區(qū)、水土流失嚴(yán)重區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成不利影響。本文以晉陜蒙接壤地區(qū)的水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐為例，分析了水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制在水土保持違法違規(guī)案件辦理中起到的實(shí)際作用與效果，以期為水行政主管部門處置類似問題提供借鑒。

1 水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制的建立

1.1 建立背景

黃河流域水土保持違法行為查處的法律依據(jù)為《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國黃河保護(hù)法》，罰則主要為《中華人民共和國水土保持法》五十三條至五十八條和《中華人民共和國黃河保護(hù)法》一百一十條，對(duì)“未批先建（變）”“未驗(yàn)先投”“方案外棄渣”“未治理”“未繳納補(bǔ)償費(fèi)”“造成水土流失危害”等違法違規(guī)行為提出相應(yīng)的責(zé)任追究方式，主要責(zé)任追究方式包括責(zé)令停止、罰款、處分、代為清（治）理等。在實(shí)際水土保持監(jiān)管實(shí)踐中，通常是依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》五十三條和五十四條，對(duì)違法違規(guī)行為主體處以5萬元以上50萬元以下的罰款。

多年來，水利部黃河水利委員會(huì)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局（以下簡(jiǎn)稱“黃委晉陜蒙監(jiān)督局”）作為流域水土保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以說服教育、通報(bào)勸導(dǎo)、督辦整改、約談等方式，監(jiān)管部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治，督促指導(dǎo)建設(shè)單位履行水土流失防治法律責(zé)任。2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出要依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管；創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式，依法依規(guī)嚴(yán)格查處有關(guān)違法違規(guī)行為；加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，加強(qiáng)水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，充分發(fā)揮司法保障監(jiān)督作用?！兑庖姟穼?duì)水土保持監(jiān)管工作提出了新要求，也指明了監(jiān)管的新方式。

1.2 協(xié)作機(jī)制的建立

2023年4月，黃委晉陜蒙監(jiān)督局積極落實(shí)《意見》精神，與鄂爾多斯市中級(jí)人民法院、鄂爾多斯市人民檢察院、鄂爾多斯市公安局、鄂爾多斯市水利局聯(lián)合制定了《關(guān)于建立鄂爾多斯市水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制的意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)與地方行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)協(xié)作，推動(dòng)形成“流域管理＋行政執(zhí)法＋刑事打擊＋檢察監(jiān)督＋司法審判”協(xié)同共治大格局，服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。流域管理機(jī)構(gòu)與地方司法機(jī)構(gòu)各司其職，其中：流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé)，依法查處水事違法行為；人民法院充分發(fā)揮刑事審判震懾和教育功能、行政審判預(yù)防監(jiān)督功能、民事審判救濟(jì)和賠償功能、公益訴訟評(píng)價(jià)和指導(dǎo)功能；人民檢察院充分發(fā)揮刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能；公安機(jī)關(guān)依法嚴(yán)厲打擊破壞黃河流域生態(tài)環(huán)境和自然資源的犯罪行為，重點(diǎn)關(guān)注行政部門移送的涉嫌構(gòu)成犯罪的案件線索；水利部門依法履行水行政監(jiān)管職責(zé)，依法查處涉及河湖、水資源、水土保持等的違法行為。

2 某煤礦鐵路專用線工程案例

2.1 項(xiàng)目基本情況

某煤礦及選煤廠工程項(xiàng)目位于內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市境內(nèi)。2006年2月，水利部批復(fù)了該項(xiàng)目的水土保持方案。2015年4月，水利部批復(fù)了該項(xiàng)目的水土保持變更方案。項(xiàng)目于2011年9月開工，建設(shè)內(nèi)容包括礦井及選煤廠和鐵路專用線2個(gè)部分，礦井及選煤廠部分于2018年10月完工，同年11月開展水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收，并于2019年4月通過了水利部黃河水利委員會(huì)組織的驗(yàn)收核查；鐵路專用線主線于2020年6月開通運(yùn)行，全長39 km，全線共設(shè)置26處渣場(chǎng)。

2.2 存在的問題

該項(xiàng)目屬水利部批復(fù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)過程中，黃委晉陜蒙監(jiān)督局組織對(duì)該項(xiàng)目水土保持工作開展監(jiān)督檢查，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出了整改要求，并印發(fā)正式檢查意見，但一直未完成全面整改。存在的主要問題包括：①10處棄土（渣）場(chǎng)未按照“先攔后棄”原則修建擋墻，15處棄土（渣）場(chǎng)基本無坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)、植被恢復(fù)等措施，13處棄渣場(chǎng)存在順坡溜渣現(xiàn)象；②站場(chǎng)空地、邊坡水土保持措施不完善，未落實(shí)水土保持臨時(shí)防護(hù)措施，未剝離表土；③施工便道、施工場(chǎng)地水土保持措施不完善；④水土保持設(shè)施管護(hù)不到位，局部路基、路塹邊坡水土保持措施存在損毀現(xiàn)象；⑤水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收鐵路專用線便開通運(yùn)行；⑥未按照黃委晉陜蒙監(jiān)督局監(jiān)督檢查意見完成限期整改。以上違反了《中華人民共和國水土保持法》二十五條、二十七條、二十八條、三十八條等規(guī)定。

2.3 監(jiān)管過程

2022年1月，水利部黃河水利委員會(huì)黃河上中游管理局對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行約談。2022年8月，黃委晉陜蒙監(jiān)督局再次開展現(xiàn)場(chǎng)督查，印發(fā)監(jiān)督檢查意見，列出水土保持問題清單，要求限期整改。同時(shí)，要求地方水行政主管部門對(duì)存在的違法違規(guī)行為予以查處。2023年4月和6月，鄂爾多斯市水利局根據(jù)該項(xiàng)目違法事實(shí)，向建設(shè)單位分別下達(dá)了《行政處罰先行告知書》《行政處罰決定書》，并作出“罰款43萬元、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用”的處理決定，當(dāng)事人未申請(qǐng)行政復(fù)議。隨后，公司繳納罰款43萬元，但仍未全面整改。

2023年7月17日，依據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》有關(guān)規(guī)定，水利部黃河水利委員會(huì)將該公司列入“重點(diǎn)關(guān)注名單”，并報(bào)請(qǐng)水利部通過全國水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)向社會(huì)公開，公開期限1 a。

2.4 司法協(xié)作介入

2023年7月17日，黃委晉陜蒙監(jiān)督局依據(jù)《黃河流域水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于建立鄂爾多斯市水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制的意見》，啟用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制，由鄂爾多斯市水利局將該項(xiàng)目水土保持違法違規(guī)線索移送鄂爾多斯市人民檢察院。2023年7月24日，鄂爾多斯市準(zhǔn)格爾旗人民檢察院向建設(shè)單位送達(dá)《立案決定書》，對(duì)因未落實(shí)水土保持措施而導(dǎo)致周邊地區(qū)水土流失加重、損害國家和社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行立案調(diào)查。

2.5 建設(shè)單位整改

黃委晉陜蒙監(jiān)督局通過一系列監(jiān)管措施，尤其是在水利部水土保持司和水利部黃河水利委員會(huì)水土保持局的指導(dǎo)下，啟用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制，對(duì)建設(shè)單位形成巨大震懾力，使其深刻認(rèn)識(shí)到水土保持違法違規(guī)事實(shí)及后果的嚴(yán)重性，提高對(duì)水土保持工作的認(rèn)知。同時(shí)，也引起項(xiàng)目投資主體的高度重視。投資主體迅速成立水土保持整改工作專班，建設(shè)單位也及時(shí)成立了水土保持整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開展水土保持專項(xiàng)設(shè)計(jì)，強(qiáng)化水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理和施工組織管理，認(rèn)真開展整改工作，向各級(jí)水行政部門定期報(bào)送水土保持問題整改簡(jiǎn)報(bào)。期間，水利部黃河水利委員會(huì)及相關(guān)地方各級(jí)水行政主管部門對(duì)項(xiàng)目整改工作進(jìn)行了跟蹤督促指導(dǎo)。

截至2023年10月底，建設(shè)單位先后投資約1.71億元，對(duì)26處存在水土保持問題的棄土（渣）場(chǎng)進(jìn)行徹底治理，完成了棄土（渣）場(chǎng)分級(jí)削坡，修建截排水溝、擋渣墻、骨架護(hù)坡等水土保持工程措施，栽植沙棘、檸條等水土保持植物措施，并組織水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收，向水利部水土保持司報(bào)備。2024年8月，項(xiàng)目通過水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收核查。

3 水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

3.1 協(xié)作機(jī)制是破解疑難問題的有力手段

某煤礦鐵路專用線水土保持案件是黃河流域啟用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制查處的首例水土保持違法違規(guī)案件，案情重大，案件復(fù)雜。該違法項(xiàng)目地處國家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)未做到主體工程與水土保持設(shè)施“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”，對(duì)當(dāng)?shù)卮嗳跎鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，存在引發(fā)水土流失災(zāi)害事件的風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)單位后期進(jìn)場(chǎng)恢復(fù)面臨治理經(jīng)費(fèi)增加、進(jìn)場(chǎng)難、治理困難等問題，存在畏難情緒。辦案過程中，多方聯(lián)動(dòng)，及時(shí)啟動(dòng)水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制，破解了建設(shè)單位投入增加、進(jìn)場(chǎng)受阻等不利影響，也杜絕了建設(shè)單位“等”“拖”的思想。此案件的成功經(jīng)驗(yàn)，極大地提升了執(zhí)法人員破解疑難問題的信心。

3.2 協(xié)作監(jiān)管對(duì)違法責(zé)任主體形成震懾力

案件查處過程中，流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門依法履職，敢于“亮劍執(zhí)法”，及時(shí)啟動(dòng)協(xié)作監(jiān)管機(jī)制，立案查處違法行為。充分發(fā)揮聯(lián)動(dòng)協(xié)作，水行政主管部門與檢察院齊上陣，流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政部門緊密配合，營造違法必究的行政執(zhí)法氛圍。監(jiān)管過程中，水利部黃河水利委員會(huì)黃河上中游管理局組織約談，鄂爾多斯市水利局作出“罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用”決定，水利部黃河水利委員會(huì)將建設(shè)單位納入水土保持“重點(diǎn)關(guān)注名單”，準(zhǔn)格爾旗檢察院現(xiàn)場(chǎng)立案調(diào)查，打出一套有力“組合拳”，形成了強(qiáng)有力的震懾。建設(shè)單位迅速開展責(zé)任追究，處理相關(guān)責(zé)任人，調(diào)整水土保持組織機(jī)構(gòu)，制定整改方案，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，追加治理投資，開展專項(xiàng)設(shè)計(jì)和渣場(chǎng)穩(wěn)定性評(píng)估，協(xié)調(diào)招標(biāo)和進(jìn)場(chǎng)施工，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)監(jiān)理等技術(shù)服務(wù)單位支撐作用，切實(shí)擔(dān)負(fù)起水土流失防治責(zé)任。

3.3 協(xié)作監(jiān)管是法治政府新型監(jiān)管的新方向

案件查處過程中，黃委晉陜蒙監(jiān)督局在監(jiān)管發(fā)現(xiàn)違法問題后，克服阻礙與困難，堅(jiān)持作為，及時(shí)將該項(xiàng)目列為重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目，控制違法違規(guī)事態(tài)發(fā)展。在建設(shè)單位未按期整改后，及時(shí)啟用協(xié)作機(jī)制，從跟蹤檢查、約談、信用監(jiān)管到立案調(diào)查逐漸升級(jí)管理手段，形成有效震懾，推進(jìn)及時(shí)解決問題，最終確保水土流失防治責(zé)任落地。

水土保持事中監(jiān)管是行政審批后法律責(zé)任的延伸?！吨腥A人民共和國水土保持法》中規(guī)定的對(duì)水土保持違法違規(guī)行為主體處以5萬元以上50萬元以下的罰款、《中華人民共和國黃河保護(hù)法》中規(guī)定的對(duì)水土保持違法違規(guī)行為主體處以2萬元以上20萬元以下的罰款，對(duì)大型項(xiàng)目的震懾力不足，導(dǎo)致違法違規(guī)問題得不到及時(shí)整改或整改不徹底。協(xié)作監(jiān)管機(jī)制成功破解了違法代價(jià)輕這一難題，起到了強(qiáng)大的震懾作用。此案的查處，是水土保持監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新的成功探索。

3.4 協(xié)作監(jiān)管提升社會(huì)對(duì)水土保持工作的關(guān)注

該案件自水利部黃河水利委員會(huì)發(fā)布“重點(diǎn)關(guān)注名單”起，便成為黃河流域乃至全國水土保持行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)，引發(fā)人們對(duì)此案后期查處的關(guān)注；協(xié)作監(jiān)管機(jī)制的啟動(dòng)更引發(fā)社會(huì)對(duì)水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制實(shí)施效果的關(guān)注。此案件的快速查處、限期結(jié)案，加大了社會(huì)對(duì)水土保持的重視程度。作為黃河流域水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制成功處置的水土保持違法第一案，該案件入選水利部水土保持司《水土保持監(jiān)督執(zhí)法典型案例匯編》和水利部黃河水利委員會(huì)政策法規(guī)局《中華人民共和國黃河保護(hù)法》經(jīng)典案例，提升了水土保持的社會(huì)關(guān)注度，強(qiáng)化了水土保持違法違規(guī)行為的社會(huì)性監(jiān)督。

4 建議

4.1 強(qiáng)化監(jiān)管過程記錄

夯實(shí)日常監(jiān)管基礎(chǔ)，運(yùn)用遙感影像、無人機(jī)航測(cè)等高新科技手段，做實(shí)做細(xì)數(shù)量龐大的各級(jí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管數(shù)據(jù)，強(qiáng)化過程記錄，以事實(shí)為依據(jù)，督促建設(shè)單位履行水土流失防治責(zé)任。遇到重大違法事實(shí)，及時(shí)向司法部門移交明確清晰的違法線索。注重監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)化水平和現(xiàn)代科技手段應(yīng)用能力提升，通過人為水土流失風(fēng)險(xiǎn)跟蹤預(yù)警，提前發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)跟進(jìn)問題整改。

4.2 健全多層次監(jiān)管體系

健全多層次、多渠道的水土保持監(jiān)管體系，綜合運(yùn)用日常監(jiān)管、行政處罰、責(zé)任追究、協(xié)同監(jiān)管等手段，按照風(fēng)險(xiǎn)類型、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，采取不同手段，提升治理效果。堅(jiān)持“嚴(yán)的基調(diào)”處置違法違規(guī)行為，強(qiáng)化法律震懾。將水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制作為最可靠、最管用的手段，破解復(fù)雜問題，解決深層次矛盾。處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，把握高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與要求，構(gòu)建政府監(jiān)管、企業(yè)自律、群眾參與的人為水土流失預(yù)防治理新格局。

4.3 加大違法懲治力度

對(duì)于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法線索，在立案調(diào)查的同時(shí)，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的要進(jìn)行損害賠償鑒定評(píng)估，加大對(duì)造成水土流失行為的懲治力度。依托政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，以監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報(bào)移送等制度為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮監(jiān)管單位職能，通過與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，加強(qiáng)跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法，查處典型違法行為。對(duì)于監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的公職人員涉嫌違法違紀(jì)問題線索，及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。對(duì)于嚴(yán)重違法案件，追究相關(guān)人員責(zé)任，責(zé)令停止建設(shè)生產(chǎn)，做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)、處置及時(shí)。

5 結(jié)束語

晉陜蒙接壤地區(qū)兼具能源開發(fā)密集與生態(tài)環(huán)境脆弱特點(diǎn)，水土保持監(jiān)管工作任重道遠(yuǎn)。本案中黃委晉陜蒙監(jiān)督局及時(shí)啟動(dòng)水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制，為周邊區(qū)域乃至黃河流域處理類似水土保持違法違規(guī)問題提供了成功案例和經(jīng)驗(yàn)借鑒。通過嚴(yán)厲打擊典型違法行為，起到了查處一案、警示一片、影響一批的監(jiān)管示范效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 陳琴.依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管 促進(jìn)人與自然和諧共生［J］.中國水利，2023（16）：1-4，46.

（責(zé)任編輯 李佳星）