黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革邏輯分析

【摘 要】 黨的二十屆三中全會(huì)指出要堅(jiān)持黨中央對(duì)進(jìn)一步全面深化改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大以來(lái)，我國(guó)審計(jì)管理體制進(jìn)行了重大改革，目的就是加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。文章運(yùn)用馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)、馬克思主義經(jīng)典作家的權(quán)力監(jiān)督思想等闡釋黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的理論邏輯，從審計(jì)的政治屬性、政治定位以及政治功能進(jìn)行黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的政治邏輯分析。黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制改革既是新時(shí)代治國(guó)理政在審計(jì)領(lǐng)域的重要制度成果，也是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度新的飛躍。審計(jì)管理體制的系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，意味著我們走出了一條中國(guó)特色社會(huì)主義的審計(jì)之路：政黨主導(dǎo)型審計(jì)管理體制。

【關(guān)鍵詞】 新時(shí)代治國(guó)理政； 政黨主導(dǎo)型； 審計(jì)管理體制； 黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)； 深化改革

【中圖分類號(hào)】 F239.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2025）01-0100-06

審計(jì)管理體制是各國(guó)審計(jì)制度和審計(jì)模式的基石。新中國(guó)審計(jì)事業(yè)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從無(wú)到有，從弱到強(qiáng)，經(jīng)歷了極不平凡的發(fā)展過(guò)程。20世紀(jì)80年代，隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要性日益凸顯，黨中央、國(guó)務(wù)院開(kāi)始醞釀籌劃審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立。就審計(jì)機(jī)關(guān)的管理體制而言，當(dāng)時(shí)存在審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬財(cái)政部、隸屬全國(guó)人大常委會(huì)和隸屬國(guó)務(wù)院三種意見(jiàn)。經(jīng)研究，最后決定在國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，該意見(jiàn)寫(xiě)進(jìn)了1982年《中華人民共和國(guó)憲法》。“說(shuō)明黨和政府當(dāng)時(shí)已經(jīng)高瞻遠(yuǎn)矚地預(yù)見(jiàn)到審計(jì)監(jiān)督在未來(lái)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的重要作用”“審計(jì)是其他任何行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)所不能替代的”[1]。這也標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度就此誕生。1983年9月，審計(jì)署成立。1994年，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》頒布，并于2006年、2021年進(jìn)行了兩次修訂，《審計(jì)法》與《憲法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》等構(gòu)建完善了審計(jì)法律體系。

黨的十八大開(kāi)始，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用得到進(jìn)一步重視和強(qiáng)化，審計(jì)被置于治國(guó)理政更加重要的位置。黨的十九大作出了改革審計(jì)管理體制的決策部署，組建中央審計(jì)委員會(huì)。習(xí)近平總書(shū)記擔(dān)任中央審計(jì)委員會(huì)主任。此次改革在中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)事業(yè)發(fā)展中具有十分深遠(yuǎn)、里程碑式的歷史意義。黨的二十屆三中全會(huì)指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的根本保證。這為黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)管理體制深化改革指明了前進(jìn)方向。

世界各國(guó)審計(jì)管理體制主要分為立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型。這四種類型皆不能充分體現(xiàn)和精準(zhǔn)把握我國(guó)目前審計(jì)管理體制的本質(zhì)特征和核心內(nèi)涵。習(xí)近平總書(shū)記在給南京審計(jì)大學(xué)審計(jì)專業(yè)碩士國(guó)際班留學(xué)生的回信中指出，我國(guó)“經(jīng)過(guò)多年探索，建立了中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度，初步形成了集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系?！盵2]這是一條極具中國(guó)特色的社會(huì)主義審計(jì)之路。什么是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)之路？筆者認(rèn)為是政黨主導(dǎo)型審計(jì)管理體制（也可以理解為政黨主導(dǎo)型審計(jì)模式）?！爸袊?guó)是一個(gè)政黨主導(dǎo)的國(guó)家”[3]。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立和建設(shè)國(guó)家的過(guò)程就是政黨主導(dǎo)逐步生成和動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過(guò)程。這是基于中國(guó)國(guó)情和中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展形成的歷史必然。中國(guó)共產(chǎn)黨作為引領(lǐng)國(guó)家建設(shè)和現(xiàn)代化發(fā)展的主導(dǎo)性力量，通過(guò)發(fā)揮主導(dǎo)作用，把政黨的政治主張和意志轉(zhuǎn)化落實(shí)到各領(lǐng)域工作中。我國(guó)審計(jì)管理體制在多年實(shí)踐探索后，進(jìn)行系統(tǒng)性和整體性重構(gòu)，逐步形成了與中國(guó)式現(xiàn)代化政黨主導(dǎo)邏輯相適應(yīng)、相匹配的政黨主導(dǎo)型審計(jì)管理體制。該審計(jì)管理體制的獨(dú)特之處和重要價(jià)值體現(xiàn)在：黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)既是審計(jì)管理體制深化改革的政治統(tǒng)領(lǐng)，也是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度最本質(zhì)的特征。

一、文獻(xiàn)回顧

與黨的十九大以來(lái)的審計(jì)管理體制改革這一主題相關(guān)的研究主要聚焦在：一是分析此次審計(jì)管理體制改革的重要性、必然性和合理性；二是分析審計(jì)管理體制改革的具體思路、優(yōu)化路徑、效果作用等；三是結(jié)合現(xiàn)狀提出繼續(xù)深化審計(jì)管理體制改革的建議。

在研究分析此次審計(jì)管理體制改革的重要意義上，有學(xué)者用“三個(gè)超過(guò)”概括目前黨對(duì)審計(jì)事業(yè)的高度重視：一是在歷史長(zhǎng)河中超過(guò)了任何時(shí)期；二是放眼世界超過(guò)了任何國(guó)家；三是在黨和國(guó)家事業(yè)各方面工作中超過(guò)了許多工作領(lǐng)域[4]。有學(xué)者指出此次審計(jì)管理體制改革是改革開(kāi)放以來(lái)審計(jì)制度最深刻的變革[5]。

在研究分析審計(jì)管理體制改革后審計(jì)工作的實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施路徑、實(shí)施效果等問(wèn)題上，有學(xué)者從黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的核心內(nèi)容、組織機(jī)構(gòu)、工作制度等方面闡釋“黨如何領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作”，建議將審計(jì)體制改為黨領(lǐng)導(dǎo)型審計(jì)體制[6]。有學(xué)者以國(guó)家治理現(xiàn)代化為視角，構(gòu)建地方審計(jì)管理體制改革分析框架，從組織、權(quán)力、制度、機(jī)制四個(gè)方面分析地方審計(jì)管理體制改革的實(shí)施路徑[7]。有學(xué)者基于國(guó)家審計(jì)結(jié)果生產(chǎn)和運(yùn)用兩個(gè)維度的理論分析，實(shí)證檢驗(yàn)審計(jì)管理體制改革后對(duì)國(guó)家審計(jì)質(zhì)量的影響及效果，研究結(jié)果表明，審計(jì)管理體制改革有利于提高國(guó)家審計(jì)質(zhì)量[8]。

在研究基于改革的現(xiàn)狀從頂層設(shè)計(jì)角度繼續(xù)提出進(jìn)一步深化我國(guó)審計(jì)管理體制改革的建議上，有學(xué)者以馬克思主義國(guó)家觀為基礎(chǔ)，分析中國(guó)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)與基本組織框架，從國(guó)家治理組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋要求、推進(jìn)全面依法治國(guó)的要求、歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)四個(gè)維度分析改革審計(jì)管理體制的必要性，提出審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步成為獨(dú)立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)[9]。有學(xué)者提出在地方各級(jí)黨的審計(jì)委員會(huì)組建以后，審計(jì)委員會(huì)的功能定位、地方審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告關(guān)系、審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容等方面有待進(jìn)一步確立和完善。同時(shí)提出地方審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告關(guān)系的幾種思路，如雙重報(bào)告模式、黨領(lǐng)導(dǎo)模式、人大領(lǐng)導(dǎo)模式、監(jiān)察委員會(huì)模式、垂直管理模式[10]。

由此可見(jiàn)，針對(duì)黨的十九大以來(lái)的審計(jì)管理體制改革，學(xué)者們從為什么改、改什么、怎么改的角度開(kāi)展研究，具有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。但聚焦黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一主題，對(duì)為什么要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行審計(jì)管理體制改革，如何在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下深化審計(jì)管理體制改革等相關(guān)主題探討并不深入。本文嘗試運(yùn)用馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)、馬克思主義經(jīng)典作家的權(quán)力監(jiān)督思想等闡釋黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的理論邏輯，從審計(jì)的政治屬性、政治定位以及政治功能進(jìn)行黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的政治邏輯分析。

二、黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的理論邏輯

審計(jì)理論界常用“委托代理理論”解釋審計(jì)產(chǎn)生動(dòng)因和審計(jì)管理體制的異同。該理論認(rèn)為受托責(zé)任是審計(jì)賴以產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)和前提條件。公共權(quán)力的運(yùn)行是典型的“委托-代理”關(guān)系，如果不按公共權(quán)力委托人的意愿，進(jìn)行不法或不當(dāng)代理，就會(huì)導(dǎo)致公共權(quán)力中“委托-代理”關(guān)系失靈。就審計(jì)而言，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要向公共資源委托代理關(guān)系中的委托人負(fù)責(zé)。不同國(guó)家之所以會(huì)選擇不同的審計(jì)管理體制，源于公共資源委托代理關(guān)系中的委托人不同。本文從以下角度等闡釋審計(jì)管理體制深化改革的理論邏輯。

（一）馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)及其發(fā)展

馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)始終高度重視黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》等著作中對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的性質(zhì)、特點(diǎn)、根本宗旨、行動(dòng)綱領(lǐng)、策略原則、奮斗目標(biāo)等基本問(wèn)題進(jìn)行全面闡述。他們立足無(wú)產(chǎn)階級(jí)的革命實(shí)踐，論述了黨中央進(jìn)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的客觀必然性。在馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)中，革命黨與改良黨相對(duì)應(yīng)。與改良黨不同，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨作為真正的革命黨，面對(duì)困難的局面，黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨奪取革命勝利的政治保障，必須實(shí)行嚴(yán)格的中央集權(quán)制。“沒(méi)有權(quán)威，就不可能有任何的一致行動(dòng)?！盵11]

對(duì)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)在奪取和鞏固國(guó)家政權(quán)過(guò)程中，“堅(jiān)持和維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的重要性，在國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的歷史實(shí)踐中得到了充分驗(yàn)證。巴黎公社作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的一次失敗是偉大的嘗試，其成立初期在組織方面忽視了必要的集中，因而未能形成有權(quán)威和堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，成立不到三個(gè)月就滅亡。“巴黎公社遭到滅亡，就是由于缺乏集中和權(quán)威”“革命活動(dòng)只有在集中的條件下才能發(fā)揮全部力量”[12]。列寧結(jié)合俄國(guó)特殊的革命和建設(shè)任務(wù)，形成了列寧建黨理論?！盁o(wú)產(chǎn)階級(jí)實(shí)現(xiàn)無(wú)條件的集中和極嚴(yán)格的紀(jì)律，是戰(zhàn)勝資產(chǎn)階級(jí)的基本條件之一?！盵13]他批判自由主義和無(wú)政府主義，如果黨內(nèi)各行其是，黨就不可能成為堅(jiān)強(qiáng)有力的組織。

中國(guó)共產(chǎn)黨在黨的二大上通過(guò)黨章規(guī)定：“全國(guó)大會(huì)及中央執(zhí)行委員會(huì)之決議，本黨黨員皆須絕對(duì)服從之。”[14]在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，根據(jù)群眾工作和軍事斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造性總結(jié)出來(lái)的“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”，放在首位的就是“一切行動(dòng)聽(tīng)指揮”。早期中國(guó)革命屢遭挫折甚至面臨失敗，就是始終未能形成成熟、有權(quán)威的黨中央。遵義會(huì)議使全黨認(rèn)識(shí)到集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要性。民主集中制提供了原則遵循和實(shí)踐指導(dǎo)。新中國(guó)成立后，共產(chǎn)黨的歷史任務(wù)發(fā)生變化，無(wú)產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政更加離不開(kāi)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平同志提出“中央要有權(quán)威”“有了這一權(quán)威，困難時(shí)也能做大事”等。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。一個(gè)政黨、一個(gè)國(guó)家怎么才能抓住前所未有的機(jī)遇，應(yīng)對(duì)世所罕見(jiàn)的挑戰(zhàn)？“一個(gè)松松垮垮、稀稀拉拉的組織是不能干事，也干不成事的?！盵15]黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心在解決時(shí)代課題中充分彰顯出領(lǐng)航掌舵的重要作用，黨在革命性鍛造中更加堅(jiān)強(qiáng)?！皟蓚€(gè)確立”“兩個(gè)維護(hù)”正是總結(jié)黨的百年奮斗歷史經(jīng)驗(yàn)特別是新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革得出的重大結(jié)論，體現(xiàn)了馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)的思想精髓，也是馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)的最新發(fā)展。黨的十九屆四中全會(huì)提出完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度。馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)及其發(fā)展是正確認(rèn)識(shí)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作的理論基礎(chǔ)。

（二）馬克思主義經(jīng)典作家的權(quán)力監(jiān)督思想及其發(fā)展

西方傳統(tǒng)政治學(xué)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的分析大多著眼于權(quán)力間的制衡關(guān)系上。如何用權(quán)力制約權(quán)力，既是對(duì)權(quán)力的配置，也是對(duì)政治體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。良好的政治體制，其內(nèi)部各子系統(tǒng)的權(quán)力獨(dú)立且互相制衡，當(dāng)有權(quán)力越過(guò)其分工范圍和合法界限時(shí)，就應(yīng)該被其他權(quán)力所制約。權(quán)力系統(tǒng)要發(fā)揮最佳效能，就要對(duì)其內(nèi)在組織及其之間的關(guān)系、資源和權(quán)力進(jìn)行合理分工和有效制衡，防止權(quán)力尋租和濫用。

馬克思、恩格斯認(rèn)為國(guó)家是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，國(guó)家和社會(huì)分離以及公共權(quán)力的異化是實(shí)行權(quán)力監(jiān)督的必要條件。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的專政國(guó)家對(duì)于原來(lái)控制公權(quán)力的官員而言，他們的身份從“階級(jí)壓迫的主人”變?yōu)椤盀樯鐣?huì)和公眾服務(wù)的社會(huì)公仆”。但是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政國(guó)家仍然是國(guó)家與社會(huì)分離的產(chǎn)物，這種分離不能保證每一份權(quán)力都在合法范圍內(nèi)正確使用?！吧鐣?huì)起初用簡(jiǎn)單分工的辦法建立一些特殊的機(jī)關(guān)保護(hù)自己共同的利益。”“后來(lái)，這些機(jī)關(guān)，為了維護(hù)自身的利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主宰?！盵16]如何防止本應(yīng)維護(hù)社會(huì)共同利益和公共利益的權(quán)力機(jī)關(guān)，出現(xiàn)凌駕于社會(huì)之上和追求自身利益的異化，淪為少數(shù)人牟取私利的工具？如何防止社會(huì)公仆變主人？答案是強(qiáng)有力的監(jiān)督。強(qiáng)有力的監(jiān)督是人民民主各項(xiàng)具體權(quán)利的延伸和保障，是保證無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)實(shí)現(xiàn)根本目標(biāo)的重要手段。

列寧領(lǐng)導(dǎo)了俄國(guó)的社會(huì)主義革命和建設(shè)，為解決公共權(quán)力的異化、防止人民公仆蛻變?yōu)樯鐣?huì)主人等問(wèn)題，對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政條件下的監(jiān)督方法、監(jiān)督的運(yùn)行設(shè)置等方面進(jìn)行了深入的理論和實(shí)踐探索。列寧主張自我監(jiān)督和外部監(jiān)督進(jìn)行有效結(jié)合，特別強(qiáng)調(diào)要建立具有“黨和無(wú)產(chǎn)階級(jí)良知”[17]的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)督的權(quán)威離不開(kāi)監(jiān)督的獨(dú)立性。他同時(shí)提出將“蘇維埃機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)靈敏地結(jié)合”[18]，這種資源整合，可以更好發(fā)揮社會(huì)主義監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。在他晚年所寫(xiě)的一系列書(shū)信中，多次強(qiáng)調(diào)要建立可靠的監(jiān)督體制。有法制保障的監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)公權(quán)力被有效監(jiān)督的根本保證。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記圍繞堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系作出重要論述?！霸隗w制機(jī)制層面加大監(jiān)督力度”“完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，總要求是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效，著力點(diǎn)是增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性和有效性”[19]等。這些論述從監(jiān)督的根本目的到完善監(jiān)督體系要求，從監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)到各類監(jiān)督的系統(tǒng)集成等，立意深遠(yuǎn)，內(nèi)涵豐富，為新時(shí)代監(jiān)督體系建設(shè)提供了根本遵循，是堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的重要理論基礎(chǔ)。在這些重要論述的指導(dǎo)下，近年來(lái)，黨和國(guó)家監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了理論突破和實(shí)踐創(chuàng)新，包括審計(jì)在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系日趨成熟。

三、黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的政治邏輯

黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)管理體制改革對(duì)原有審計(jì)管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，既是新時(shí)代治國(guó)理政在審計(jì)領(lǐng)域的重要制度成果，也是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度新的飛躍，具有里程碑意義。本文從審計(jì)的政治屬性、政治定位以及政治功能角度探討黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的政治邏輯。

（一）從審計(jì)的政治屬性把握黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的必要性

審計(jì)的政治屬性源于審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)，是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。[20]審計(jì)的政治屬性就是中國(guó)共產(chǎn)黨政治屬性的內(nèi)在體現(xiàn)。政黨的第一屬性是政治屬性即政治性。政黨本質(zhì)是特定階級(jí)利益的集中代表者，中國(guó)共產(chǎn)黨是以馬克思主義為指導(dǎo)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，人民性是中國(guó)共產(chǎn)黨的本質(zhì)屬性，也是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。從審計(jì)發(fā)展的歷史可知，黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)工作是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的源頭和血脈。革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視審計(jì)監(jiān)督，成立了中央審計(jì)委員會(huì)，該委員會(huì)在促進(jìn)節(jié)省開(kāi)支、防止貪污浪費(fèi)、支持革命戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)揮了積極作用。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，作為專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，沒(méi)有自身利益羈絆的審計(jì)，具有鮮明的政治屬性，在審計(jì)工作中的體現(xiàn)是有明確的政治方向。此次審計(jì)管理體制改革的核心是把審計(jì)工作全面納入黨的治理體系。審計(jì)工作的政治目標(biāo)、政治立場(chǎng)、政治原則都必須以黨的理論為指導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的意志，具體落實(shí)黨所制定的路線、方針、政策和重大決策。

黨的二十屆三中全會(huì)指出要堅(jiān)持黨中央對(duì)進(jìn)一步全面深化改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。如何在審計(jì)領(lǐng)域貫徹落實(shí)這一重要部署？深化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)管理體制改革。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)具體落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。新時(shí)代新征程上，黨中央對(duì)審計(jì)寄予厚望。改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，就是把“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”這一根本政治要求貫穿到審計(jì)工作全過(guò)程各方面，目的就是加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。以地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為例，審計(jì)管理體制改革前，審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)由組織部門(mén)“授權(quán)審計(jì)”。改革后，立項(xiàng)改為由審計(jì)委員會(huì)“批準(zhǔn)審計(jì)”。以審計(jì)報(bào)告報(bào)送為例，除向被審計(jì)單位或被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部出具審計(jì)報(bào)告、依法向社會(huì)公告外，審計(jì)管理體制改革前，國(guó)家層面的審計(jì)報(bào)告報(bào)送國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大常委會(huì)。改革后，審計(jì)報(bào)告改為向中央審計(jì)委員會(huì)、中央政治局常委會(huì)會(huì)議、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，其中首先報(bào)送中央審計(jì)委員會(huì)。顯而易見(jiàn)，這一改革有利于黨把方向、謀大局、定政策、促改革，有利于形成上下貫通、步調(diào)一致的全國(guó)審計(jì)一盤(pán)棋，有利于審計(jì)系統(tǒng)從上到下更加充分、更加準(zhǔn)確把握、領(lǐng)會(huì)、落實(shí)黨中央的意圖和部署。

審計(jì)鮮明的政治屬性必然要求加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，其不是抽象空洞的，而是具體實(shí)踐的。審計(jì)的政治屬性體現(xiàn)在立項(xiàng)、過(guò)程、評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等各環(huán)節(jié)和各方面。審計(jì)工作需要始終圍繞黨和國(guó)家中心工作，堅(jiān)持用政治眼光觀察和分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。通過(guò)“政治-政策-項(xiàng)目-資金”這條經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主線，注重從項(xiàng)目和資金入手，著力揭示經(jīng)濟(jì)問(wèn)題表象背后可能隱藏的政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又沿著“資金-項(xiàng)目-政策-政治”這條主線摸準(zhǔn)情況、分析問(wèn)題、吃透政策、提出建議，一條主線雙向貫通、首尾循環(huán)、正反可逆。在以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)審計(jì)服務(wù)黨和國(guó)家大局的主動(dòng)性、契合性要求越來(lái)越高，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督集中統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)需求就越來(lái)越迫切，需要有更多高質(zhì)量的審計(jì)建議，為黨中央決策部署提供更多可靠依據(jù)和重要參考。如何有效實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的集中統(tǒng)一？答案是更加強(qiáng)有力的審計(jì)管理體制。只有更加強(qiáng)有力的審計(jì)管理體制，才能強(qiáng)化保證審計(jì)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，才能使審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部從上到下進(jìn)一步統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)?！皬?qiáng)調(diào)審計(jì)監(jiān)督要集中統(tǒng)一，就是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)工作按照黨中央的要求，指哪兒打哪兒，打哪兒成哪兒，就像胳膊指揮手指那樣，得心應(yīng)手、使用自如?！盵21]這說(shuō)明離開(kāi)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)監(jiān)督集中統(tǒng)一是難以有效實(shí)現(xiàn)的；離開(kāi)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也難以解決審計(jì)運(yùn)行機(jī)制中根本性、全局性的難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題。

（二）從審計(jì)的政治定位理解黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的重要性

審計(jì)在黨的自我革命中地位獨(dú)特，關(guān)系提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和長(zhǎng)期執(zhí)政能力。中國(guó)共產(chǎn)黨既有辦大事、建偉業(yè)的巨大優(yōu)勢(shì)，也面臨治黨治國(guó)的特殊難題。自我革命是中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于黨建重要思想的一個(gè)原創(chuàng)性命題[22]。黨的自我革命是跳出歷史周期率的“第二個(gè)答案”，黨的自我革命是中國(guó)共產(chǎn)黨“刀刃向內(nèi)”的革命，結(jié)合新的時(shí)代命題，著力解決黨自身存在的突出問(wèn)題，體現(xiàn)出黨最鮮明的品格。此次審計(jì)管理體制改革是黨中央站在新時(shí)代新征程黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度作出的重大部署，也說(shuō)明了審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要定位。如何繼續(xù)深化審計(jì)管理體制改革，就是要不斷推進(jìn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)細(xì)化實(shí)化制度化。近年來(lái)，審計(jì)領(lǐng)域不斷健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，健全完善傳達(dá)學(xué)習(xí)、任務(wù)分工、跟蹤督辦、結(jié)果報(bào)告等運(yùn)行機(jī)制，如出臺(tái)了《加強(qiáng)地方黨委審計(jì)委員會(huì)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，取得了良好成效。審計(jì)在黨的自我革命中，有效鏟除嚴(yán)重阻礙改革發(fā)展的“毒瘤”，推動(dòng)解決長(zhǎng)期未解決的“頑瘴”，懲治侵害群眾切身利益的“蠅貪”。

審計(jì)在反腐治亂中地位獨(dú)特，發(fā)揮“尖兵作用”。“許多腐敗問(wèn)題都與權(quán)力配置不科學(xué)、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關(guān)。”[23]中國(guó)特色的反腐敗之路是政黨主導(dǎo)型的反腐敗模式。這種模式就是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，各級(jí)黨組織履行主體責(zé)任，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織實(shí)施的反腐敗模式。同理，審計(jì)作為反腐治亂的“尖兵”，中國(guó)特色的審計(jì)之路是政黨主導(dǎo)型的審計(jì)管理體制。審計(jì)立足經(jīng)濟(jì)監(jiān)督定位，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，更好地沿著資金、項(xiàng)目流向監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行，看好“錢(qián)袋子”“賬本子”，推動(dòng)政府過(guò)“緊日子”。根據(jù)2023年度審計(jì)工作報(bào)告，梳理審計(jì)發(fā)現(xiàn)和移送了310多件重大問(wèn)題線索，剖析總結(jié)出重大違紀(jì)違法問(wèn)題的特點(diǎn)及趨勢(shì)：一是政商勾連結(jié)成利益集團(tuán)造成區(qū)域性腐敗，二是套取政策紅利妨礙政策措施落實(shí)，三是腐敗手段更加隱形翻新，四是基層一些單位腐敗問(wèn)題性質(zhì)嚴(yán)重。這些剖析總結(jié)對(duì)于有關(guān)地方、部門(mén)和單位靶向發(fā)力、標(biāo)本兼治發(fā)揮了積極作用。[24]

審計(jì)在中國(guó)式現(xiàn)代化中地位獨(dú)特，促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。中國(guó)式現(xiàn)代化是一個(gè)探索性事業(yè)，還有很多未知領(lǐng)域，需要我們?cè)趯?shí)踐中大膽探索。黨的二十屆三中全會(huì)提出進(jìn)一步全面深化改革，意味著中國(guó)式現(xiàn)代化之路又行進(jìn)到了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。世界之變、時(shí)代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開(kāi)，面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境和艱巨繁重的國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的根本保證。強(qiáng)大的執(zhí)政黨促使國(guó)家強(qiáng)大，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)可以促進(jìn)國(guó)家治理能力的不斷提升，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)能力弱會(huì)使國(guó)家治理能力的原有優(yōu)勢(shì)逐步喪失。中國(guó)式現(xiàn)代化是分階段、分領(lǐng)域推進(jìn)的，加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有序推進(jìn)解決審計(jì)領(lǐng)域的體制性障礙、機(jī)制性梗阻，既是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的體現(xiàn)，也是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化和促進(jìn)國(guó)家治理能力提升的途徑。審計(jì)是治理的要素。中國(guó)式現(xiàn)代化也離不開(kāi)審計(jì)現(xiàn)代化。審計(jì)現(xiàn)代化表現(xiàn)為審計(jì)理論、審計(jì)制度、審計(jì)效果等各個(gè)主要領(lǐng)域的水平不低于世界先進(jìn)水平。[25]以資源配置為例，目前審計(jì)人力資源與審計(jì)任務(wù)要求不相適應(yīng)的現(xiàn)象普遍存在。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)能夠增強(qiáng)工作的全局性，更好配置資源，更加注重突出重點(diǎn)，使審計(jì)工作更加精準(zhǔn)、更好聚焦高質(zhì)量發(fā)展首要任務(wù)，聚焦推動(dòng)兜牢民生底線，聚焦統(tǒng)籌發(fā)展和安全，聚焦權(quán)力規(guī)范運(yùn)行等。推動(dòng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革，不斷完善黨中央重大決策部署落實(shí)機(jī)制，以重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)推動(dòng)審計(jì)工作全面開(kāi)展，為中國(guó)式現(xiàn)代化提供有力支撐。

（三）從審計(jì)的政治功能分析黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制深化改革的科學(xué)性

憲法和相關(guān)法律賦予了審計(jì)監(jiān)督職責(zé)和功能，審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。審計(jì)監(jiān)督首先是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，與其他監(jiān)督的最大區(qū)別在于，審計(jì)監(jiān)督始終聚焦財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法效益審計(jì)這一法定職責(zé)，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。新中國(guó)審計(jì)事業(yè)能“為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供了有力保障”，主要取決于審計(jì)工作在促進(jìn)黨中央令行禁止、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、深化反腐治亂等方面發(fā)揮重要作用。審計(jì)管理體制改革后，“審計(jì)工作取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革”“審計(jì)體制實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)”[26]，這主要取決于新時(shí)代審計(jì)工作在強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興新征程上擔(dān)負(fù)起了重要使命，逐步形成和完善了中國(guó)特色的審計(jì)理論與方法。改革之效也充分證明了黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這條路走得通、走得對(duì)，為進(jìn)一步深化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)管理體制改革奠定了制度基礎(chǔ)，提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從深層次解決了制約審計(jì)政治功能發(fā)揮的體制機(jī)制問(wèn)題。此次審計(jì)管理體制改革前，由于審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬政府，僅在政府行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，在實(shí)際工作中出現(xiàn)了一些效力不足、權(quán)威不夠、協(xié)同成本高等方面的問(wèn)題。比如，“以處在行政序列之內(nèi)的審計(jì)機(jī)關(guān)去監(jiān)督其他行政機(jī)關(guān)，法理設(shè)計(jì)上是不夠合適的，會(huì)影響到審計(jì)的獨(dú)立性。”[27]比如，對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)決策的財(cái)政等重大事項(xiàng)，本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)決策提出不同意見(jiàn)的壓力阻力較大。比如，審計(jì)重大事項(xiàng)要經(jīng)相關(guān)政府部門(mén)協(xié)調(diào)一致后才能上報(bào)，現(xiàn)實(shí)中有很多問(wèn)題難以取得一致意見(jiàn)，協(xié)調(diào)成本和代價(jià)高昂。比如，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬政府部門(mén)，但往往因?yàn)楣ぷ餍枰?，需要到政府部門(mén)以外如黨的工作部門(mén)、司法部門(mén)等開(kāi)展審計(jì)，體制不順。此次改革審計(jì)管理體制，破解了長(zhǎng)期以來(lái)困擾審計(jì)事業(yè)發(fā)展的體制障礙，極大增強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，審計(jì)可以把問(wèn)題原原本本揭示出來(lái)，向黨中央報(bào)告，推動(dòng)審計(jì)工作駛?cè)敫哔|(zhì)量發(fā)展的快車(chē)道。

黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是落實(shí)黨中央的決策部署的政治保障。解讀2023年度審計(jì)工作報(bào)告，可以看出審計(jì)機(jī)關(guān)按照黨中央提出的“四個(gè)堅(jiān)持圍繞”謀劃和開(kāi)展審計(jì)工作，“中央管理審計(jì)”堅(jiān)持圍繞黨和國(guó)家中心工作，反映黨中央路線方針政策在中央財(cái)政管理方面的執(zhí)行落實(shí)情況；“政府債務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理審計(jì)”堅(jiān)持圍繞總體國(guó)家安全觀，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“探頭”作用，推動(dòng)防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；“重點(diǎn)民生審計(jì)”堅(jiān)持圍繞以人民為中心，緊盯如農(nóng)村義務(wù)教育、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃等人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，推動(dòng)保障和改善民生；“重大違紀(jì)違法問(wèn)題查處”堅(jiān)持圍繞促進(jìn)黨的自我革命，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。這些工作成效反映出在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)領(lǐng)域的重大工作、重大事項(xiàng)、重大決策的頂層設(shè)計(jì)更為科學(xué)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)更為順暢，整體推進(jìn)更為有力，督促落實(shí)更為有效。

強(qiáng)化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是推進(jìn)審計(jì)工作全面覆蓋、權(quán)威高效的重要路徑。審計(jì)監(jiān)督全面覆蓋，要求消除監(jiān)督盲區(qū)和死角，形成常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化震懾。審計(jì)監(jiān)督權(quán)威高效，體現(xiàn)在審計(jì)監(jiān)督能順暢實(shí)施，審計(jì)成果能高效運(yùn)用、審計(jì)作用能有效發(fā)揮。以與紀(jì)檢監(jiān)察等其他各類監(jiān)督貫通協(xié)同為例，近年來(lái)，審計(jì)部門(mén)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)不斷完善工作聯(lián)通、信息溝通、成果融通工作機(jī)制，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委把問(wèn)題線索作為政治要件，中央巡視辦把審計(jì)整改情況納入巡視范圍，中央組織部把審計(jì)發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題作為重要參考等。這些變化一方面反映出審計(jì)從立項(xiàng)到結(jié)果反饋的運(yùn)行機(jī)制重構(gòu)，有利于與紀(jì)檢監(jiān)察等其他各類監(jiān)督貫通協(xié)同高效，有利于一體推進(jìn)審計(jì)整改“下半篇文章”，審計(jì)查出來(lái)的問(wèn)題交得出去也處理得下去；另一方面也反映出在加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)后，審計(jì)工作具有了更高的政治權(quán)威、制度權(quán)威和工作權(quán)威。

綜上，政黨主導(dǎo)型審計(jì)管理體制符合中國(guó)國(guó)情，具有中國(guó)特色，充分體現(xiàn)“四個(gè)自信”。黨的二十屆三中全會(huì)提出到2035年，“中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵28]新時(shí)代審計(jì)工作，要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)著力解決審計(jì)運(yùn)行機(jī)制中與審計(jì)管理體制改革不相適應(yīng)的問(wèn)題，著力促進(jìn)審計(jì)作用發(fā)揮與服務(wù)黨和國(guó)家工作大局要求相適應(yīng)，以審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展助推中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)。

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