欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府融資探討

臧琴

摘 要：在地方政府性債務(wù)不斷膨脹情況下，探討地方政府融資模式顯得至關(guān)重要；歐美等國(guó)地方政府融資模式比較成熟，給我國(guó)地方政府融資提供了寶貴的借鑒；西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)

由于自身?xiàng)l件的局限性，在地方政府融資模式上相對(duì)處于比較落后的局面。本文通過(guò)分析地方政府主要融資模式和歐、美地方政府融資模式，接著深入分析國(guó)內(nèi)當(dāng)前地方政府融資

現(xiàn)狀，最后提出針對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府融資策略探討。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達(dá)地區(qū);地方政府融資;融資策略探討

一． 地方政府融資模式

2009年以來(lái)，由于地方政府性債務(wù)不斷膨脹，對(duì)地方政府財(cái)政平衡構(gòu)成了嚴(yán)重的潛在威脅，這個(gè)現(xiàn)象已經(jīng)引起相應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的高度重視。如何正確選擇適合中國(guó)的地

方政府融資模式，使之既能滿足融資需要，又能有效預(yù)防地方政府債務(wù)膨脹過(guò)快，已成為當(dāng)務(wù)之急。

目前，當(dāng)前地方政府融資模式主要有直接融資、間接融資、土地出讓轉(zhuǎn)讓及項(xiàng)目融資等主要融資方式。

1.直接融資。這類融資主要以地方政府為融資主體，為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而獲得資金直接融通的活動(dòng)，具體表現(xiàn)為財(cái)政部投入大量資本及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的

援助等。直接融資在獲得資金較便捷，并且能夠滿足大規(guī)模的融資需求，也有助于地方政府分散融資風(fēng)險(xiǎn)。

2.間接融資。這類融資地方政府主要通過(guò)銀行等中介機(jī)構(gòu)從而獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金，其融資成本較高。目前我國(guó)地方政府主要采取間接融資進(jìn)行大規(guī)模融資，其中

2010年底，間接融資在地方政府性債務(wù)余額中約占79.01%。由此可見(jiàn)，地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)已高度集中于銀行等中介機(jī)構(gòu)。

3.土地出讓轉(zhuǎn)讓。土地資源是政府擁有的最大國(guó)有資產(chǎn)，土地出讓轉(zhuǎn)讓是指地方政府在一定年限內(nèi)將土地使用權(quán)有償出讓或轉(zhuǎn)讓給使用者，從而獲得一定數(shù)額的土地出讓轉(zhuǎn)讓

金。

4.項(xiàng)目融資。這類融資主要是政府為達(dá)到特定目的，利用政府各種資源，采用各種市場(chǎng)手段而獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目融資具有較強(qiáng)的靈活

性，是解決市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源較好的途徑。目前，在各城市紛紛加快本市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，提高地方政府項(xiàng)目融資應(yīng)當(dāng)是相當(dāng)有效的。

二． 歐美地方政府融資模式

各國(guó)地方政府的融資模式大體可以劃分為銀行貸款和債券發(fā)行兩種，而這兩種模式又以歐洲美國(guó)兩國(guó)比較典型。由于這兩國(guó)在規(guī)范地方政府融資上有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，

而且融資模式也比較多元化，可為我國(guó)政府融資提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2.1歐洲地方政府融資模式

在歐洲，銀行貸款是地方政府融資主要資金來(lái)源，各國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來(lái)自于合同型儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)。通過(guò)銀行等中介進(jìn)行貸款融資手續(xù)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，但就銀行而言

存在著巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患，這點(diǎn)可從歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)中略見(jiàn)端倪。一些歐洲大銀行持有大量債務(wù)國(guó)的債券，而一些債務(wù)國(guó)的信用評(píng)級(jí)下降，導(dǎo)致國(guó)債遭到市場(chǎng)拋售、價(jià)格大跌，致使

其損失慘重，進(jìn)而引發(fā)了銀行危機(jī)?？梢?jiàn)，我國(guó)“地方政府債務(wù)危機(jī)”一旦爆發(fā)，會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的影響。因此，我國(guó)大力發(fā)展地方政府直接融資，分散銀行貸款過(guò)于集中的風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)

在必行。

2.2美國(guó)地方政府融資模式

美國(guó)建國(guó)之初，就開(kāi)始使用發(fā)行債券的方式為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資。1993年至今，每年美國(guó)仍發(fā)行2000億美元—4500億美元的債券用于市政建設(shè)，占美國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)行

總額的13％。市政證券對(duì)于政府而言，從募資角度，它給地方政府提供了一個(gè)新的融資渠道；對(duì)于投資者而言，他們可以享受到利率較高而風(fēng)險(xiǎn)又僅次于國(guó)債的投資工具。

三． 我國(guó)地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀

地方政府融資平臺(tái)，主要是地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)注入資本金、劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)和股權(quán)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式，包裝出一個(gè)可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國(guó)有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，以實(shí)現(xiàn)籌集

資金的目的，用于城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電網(wǎng)改造、民生工程、醫(yī)療衛(wèi)生和教育事業(yè)發(fā)展、節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)工程等項(xiàng)目的大規(guī)模投資。

我國(guó)地方政府通過(guò)建立融資平臺(tái)為市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資由來(lái)已久，最早的地方政府融資平臺(tái)可追溯到1992年7月成立的上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司，其業(yè)務(wù)涵蓋了上海

市各類公共基礎(chǔ)設(shè)施。然而，地方政府融資平臺(tái)成為政府、學(xué)界甚至大眾所關(guān)注焦點(diǎn)，則是2009年初以來(lái)的事情。為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的沖擊，國(guó)務(wù)院于2008年底出臺(tái)了4萬(wàn)億元的

一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。為了解決地方政府在落實(shí)該計(jì)劃過(guò)程中出現(xiàn)的資金缺口問(wèn)題,2009年3月24日，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)

構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)地方政府建立投融資平臺(tái)，吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度。許多地方政府在資金有限的情況

下，以政府資產(chǎn)作抵押、財(cái)政收入作為還款來(lái)源，利用地方政府融資平臺(tái)增加資金來(lái)源。2008年以來(lái)，各地政府融資平臺(tái)呈現(xiàn)井噴式的發(fā)展。根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)最新的權(quán)威數(shù)據(jù)，截

至2009年末，各級(jí)政府融資機(jī)構(gòu)達(dá)3800多家，總資產(chǎn)約為8萬(wàn)億元，貸款余額占一般貸款余額20.4％，其中09年新增貸款3.05萬(wàn)億元，占全部新增一般貸款34.5％。

地方政府融資平臺(tái)的搭建，雖然在一定程度上緩解了地方政府融資難題，對(duì)于應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)、刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，可同時(shí)存在一些列亟待解決的問(wèn)題：

第一，巨大的銀行風(fēng)險(xiǎn)隱患。近幾年，銀行信貸擴(kuò)張?zhí)鞛樽约簬?lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)敞口。如果“融資平臺(tái)”這塊出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府的財(cái)政擔(dān)保無(wú)效，銀行只能自己為償債風(fēng)險(xiǎn)

買單。目前，“融資平臺(tái)”風(fēng)險(xiǎn)管控不到位，債務(wù)預(yù)警機(jī)制缺失等問(wèn)題的存在會(huì)大大增加銀行風(fēng)險(xiǎn)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。

第二，資金投資效率低下。地方政府往往有有一味追求政績(jī)沖動(dòng)，自身缺乏經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)能力，他們往往將這些平臺(tái)發(fā)展成圈錢的工具。例如有些縣級(jí)平臺(tái)幾年來(lái)都不盈利，可項(xiàng)

目資金卻可以源源不斷。這樣導(dǎo)致兩個(gè)方面結(jié)果：一、擠壓了民間資本，導(dǎo)致民間融資成本加大。二、導(dǎo)致資金投資效率低下。

第三，信息不透明。目前，由于相關(guān)的法律、法規(guī)和投資環(huán)境不健全，加上地方政府一些官員存在著急功近利的想法，很大一部分地方政府尚未建立完善透明的信息披露機(jī)制

，存在著暗箱操作、受賄等腐敗問(wèn)題。

四． 欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府融資探討

4.1欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征

欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征表現(xiàn)在幾個(gè)方面：（1）經(jīng)濟(jì)總量。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量低且增長(zhǎng)緩慢，政府財(cái)政收入相對(duì)匱乏。（2）生產(chǎn)要素投入效率。欠發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)要素投入明顯

不足，效率低。（3）市場(chǎng)機(jī)制。欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制不健全，急需完善。（4）區(qū)內(nèi)發(fā)展。欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)內(nèi)發(fā)展是一種多層次、復(fù)合式的不平衡。（5）巨大的發(fā)展?jié)摿ΑＧ钒l(fā)達(dá)地

區(qū)具有巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，一旦發(fā)展起來(lái)，會(huì)呈現(xiàn)迅速發(fā)展的趨勢(shì)。

4.2欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府目前融資現(xiàn)狀

第一，內(nèi)源融資比重小。地方政府的內(nèi)源融資渠道主要包括中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付、稅收收入及非稅收收入等。相對(duì)資金需求而言，這三種融資渠道在欠發(fā)達(dá)地區(qū)所能融入的資

金則十分有限。首先，對(duì)于大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付是重要組成部分，約占10%-30%，然而對(duì)于我國(guó)該項(xiàng)占比還是非常低的，中央對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度相當(dāng)

有限。其次，稅收收入雖然是我國(guó)地方政府內(nèi)源融資的主要渠道，但由于1994“分稅制”的實(shí)施，導(dǎo)致地方政府的稅收收入大大縮小。地方稅種雖多，但缺乏稅額大的稅種，地方

政府稅收收入總體規(guī)模仍舊不大。最后，非稅收收入作為地方政府收入的重要補(bǔ)充。國(guó)內(nèi)很多地方各類收費(fèi)項(xiàng)目的費(fèi)用已經(jīng)很高，甚至超過(guò)地方稅稅收收入，地方近年規(guī)范收費(fèi)行

為，取消了不少收費(fèi)項(xiàng)目，這使得本來(lái)不高的地方政府財(cái)政收入就更加萎縮。

第二，融資方式單一。我國(guó)目前地方政府直接融資占的比重較低，而通過(guò)銀行等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接融資占的比較很高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)然也不例外。間接融資存在一系列隱形風(fēng)

險(xiǎn)，如銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，還債成本過(guò)高帶來(lái)的巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等。如果面臨著投資效益低，項(xiàng)目期限長(zhǎng)，這面臨更大的困境。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方由于本身底子薄，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施

低下，在響應(yīng)中央號(hào)召下地方政府必然加足馬力加快自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)一些資金來(lái)源及投入使用審批粗糙，這也帶來(lái)一系列風(fēng)險(xiǎn)隱患。目前存在的地方政府融資方式單一，主要依

靠吸引銀行貸款的這個(gè)現(xiàn)象，本質(zhì)上還是由于地方融資渠道不暢導(dǎo)致，所以盡早打通欠發(fā)達(dá)地方政府及其融資平臺(tái)渠道無(wú)疑十分必要。

4.3欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府融資對(duì)策

在目前金融體制尚不完善前提下，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步開(kāi)放投融資領(lǐng)域，鼓勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新，使政府融資變得更加規(guī)范化，融資渠道變得更加多樣化，力求改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

相對(duì)落后的局面。

第一，吸引民間資本進(jìn)入。地方政府融資的關(guān)鍵問(wèn)題之一是如何引導(dǎo)全社會(huì)資金參與到地方政府投資項(xiàng)目中。我國(guó)民營(yíng)資本充實(shí)，但缺乏好的投資機(jī)會(huì)，而政府若能吸收民營(yíng)

資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)則可拓寬自己融資渠道，同時(shí)也拓寬了民營(yíng)資本的投資渠道。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)源融資比重小，僅由中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付、稅收收入及非稅收收入仍

舊不能彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大資金缺口。欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府應(yīng)該放棄一些領(lǐng)域的壟斷，引入民間資本，鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的建設(shè)。

第二，進(jìn)一步拓寬銀行信貸融資。目前，銀行信貸資金依然是地方政府加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要資金。欠發(fā)達(dá)地區(qū)只有進(jìn)一步拓寬銀行信貸融資，才能獲得更多的建設(shè)資金。欠

發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)當(dāng)多爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外政策性銀行的優(yōu)惠貸款，另外，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地優(yōu)勢(shì)，與銀行開(kāi)展項(xiàng)目合作，吸引銀行資本進(jìn)行項(xiàng)目投資，形成相互合作、相互支持的良好局面。

第三，推行公共民營(yíng)合作制管理模式。公共民營(yíng)合作制模式是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此

之間形成一種合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方之間的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。由于本身具有的特點(diǎn)，如

成本低、風(fēng)險(xiǎn)小且資金來(lái)源穩(wěn)定，還能有效地解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中資金短缺的問(wèn)題，因而成為加速基礎(chǔ)設(shè)施融資及促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施

公共民營(yíng)合作制管理模式，即在項(xiàng)目初期就引入民營(yíng)機(jī)構(gòu)，可以使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在效益上、規(guī)模上同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，這樣可以避免地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政績(jī)工程來(lái)做。

第四，定期開(kāi)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)人員交流。發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府在地方政府融資這方面比欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府更有經(jīng)驗(yàn)。定期開(kāi)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)政府機(jī)構(gòu)人員交

流能有效縮短欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府融資取得顯著成就的時(shí)間。但值得一提的是，各地區(qū)具體情況不同，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府不能把發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府在地方政府融資照搬照抄，應(yīng)

該根據(jù)本土具體情況進(jìn)行“本土化”。當(dāng)今中國(guó)，區(qū)域之間發(fā)展的不平衡、城鄉(xiāng)收入差距的不斷加大已經(jīng)成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、健康發(fā)展的主要問(wèn)題。如何在發(fā)展過(guò)程中逐

步縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)差距，探尋欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有的優(yōu)勢(shì)和存在的劣勢(shì)，改善其資源配置效率、優(yōu)化其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府融資仍存在一些

問(wèn)題，本文提出的融資策略希望有助于問(wèn)題的解決。（作者單位：人民銀行銀川中心支行）

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