碳中和背景下CCUS環(huán)境風(fēng)險預(yù)防及責(zé)任承擔制度研究

摘要：碳捕集、利用與封存（CCUS）是應(yīng)對氣候變化和保障化石能源低碳化應(yīng)用的有效工具，也是我國正積極推行的減排路徑之一。目前，我國在CCUS環(huán)境風(fēng)險預(yù)防領(lǐng)域的立法還存在諸多不足，責(zé)任承擔制度尚不完善，而歐盟和澳大利亞都已建立圍繞項目生命周期的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制和責(zé)任承擔制度，其立法經(jīng)驗對于我國具有重要的參考價值。隨著我國CCUS的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，亟待出臺CCUS專項立法，構(gòu)建全流程監(jiān)管體系，形成行政許可三證分離，保證公眾的知情權(quán)和參與度，加強長期監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)案管理，保障CCUS在法治軌道上實現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險防控和項目發(fā)展的平衡。

關(guān)鍵詞：碳捕集；利用與封存；環(huán)境風(fēng)險；責(zé)任承擔；碳中和

引言

國際能源署發(fā)布的《2022年二氧化碳排放報告》顯示，“2022年中國的碳排放量約為114.77億t，是全球碳排放量最大的國家”，表明我國在應(yīng)對氣候變化、減少碳排放方面仍面臨較大壓力。碳捕集與封存（CCS）和碳捕集、利用與封存（CCUS）作為《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》等多項政策文件提及的減排措施，成為我國“雙碳”技術(shù)發(fā)展路線中的重要組成部分。CCS從大型排放源捕獲二氧化碳，經(jīng)壓縮后運輸至深?；虻叵聨r層安全封存，其過程包括碳捕獲、運輸和封存3個環(huán)節(jié)。而CCUS則在CCS基礎(chǔ)上進一步利用二氧化碳，將其轉(zhuǎn)化為工業(yè)原料等有價值產(chǎn)品，如用于增強石油采收等。CCUS是促進化石能源大規(guī)模低碳化利用不可或缺的技術(shù)，也是我國實現(xiàn)碳中和目標的重要路徑，但其亦存在重大安全風(fēng)險，如能源泄漏風(fēng)險，稍有不慎就可能對環(huán)境和人體造成不可估量、難以逆轉(zhuǎn)的損害。

早在21世紀初，有些國家就已制定了一系列法規(guī)政策來約束和監(jiān)管運營機構(gòu)，為商業(yè)推廣與環(huán)境安全提供法律保障。而我國環(huán)境法雖正轉(zhuǎn)向風(fēng)險控制時代[1]，但CCUS環(huán)境風(fēng)險相關(guān)的法律法規(guī)和評價體系均存在缺失。因此，本文立足于我國CCUS現(xiàn)狀，總結(jié)CCUS應(yīng)用先行國家的法律框架和具體路徑，以期為我國CCUS技術(shù)風(fēng)險預(yù)防和責(zé)任承擔制度方面法律規(guī)制的制定提供借鑒參考。

1 我國CCUS環(huán)境風(fēng)險法律規(guī)制現(xiàn)狀

目前，我國已建成近40個CCUS示范項目，可關(guān)于CCUS的立法卻相對遲緩，相關(guān)政策性文件雖有30余部，但法律法規(guī)卻寥寥無幾，尤其是在風(fēng)險評估方面缺乏針對性法律，制約著CCUS的規(guī)范化發(fā)展[2]。

我國唯一一部CCUS環(huán)境風(fēng)險評估相關(guān)規(guī)范，是2016年環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布的《二氧化碳捕集、利用與封存環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)指南（試行）》（簡稱《指南》）?！吨改稀穼CUS評估工作程序、風(fēng)險源確定等作出了規(guī)定，針對碳捕集、運輸和封存等環(huán)節(jié)列出了具體評估內(nèi)容，提出環(huán)境風(fēng)險評估的方法，即矩陣法。雖然《指南》填補了陸上CCUS項目環(huán)境風(fēng)險評估的空白，但在具體內(nèi)容設(shè)定和評估方法上均略顯粗糙和寬泛，評估標準也較為含糊。如，指出封存區(qū)域內(nèi)井的數(shù)量、深度與環(huán)境風(fēng)險成正比，但是井的數(shù)量、深度的安全范圍是多少，《指南》并沒有給出具體數(shù)值，缺少定量評價，科學(xué)性不高[3]。同時，《指南》僅制定了CCUS項目實施的前置性風(fēng)險評估標準，而對于項目實施期間的監(jiān)督管理、信息公開、責(zé)任承擔等方面的規(guī)定仍存在空白，這顯然與我國CCUS應(yīng)用現(xiàn)狀和發(fā)展目標不符。因此，“雙碳”目標下我國CCUS的規(guī)制必須從政策轉(zhuǎn)向法律[4]，構(gòu)建更為周密的風(fēng)險預(yù)防標準體系和更為嚴格責(zé)任承擔制度，消解CCUS可能帶來的環(huán)境風(fēng)險，促進CCUS項目和企業(yè)的合規(guī)發(fā)展。

2我國CCUS項目行政許可、環(huán)評和信息公開現(xiàn)狀

從封存許可上來說，我國目前實施的是“一攬子”許可證模式[5]，沒有對勘探、封存、關(guān)閉等環(huán)節(jié)進行區(qū)分?；\統(tǒng)的行政許可模式不僅易造成評估內(nèi)容上的遺漏，還可能導(dǎo)致運營單位在獲批后疏于對項目實施的后續(xù)監(jiān)管。同時，CCUS環(huán)境影響基礎(chǔ)研究的不足造成了環(huán)評制度標準建立的滯后[6]，無法精確預(yù)測CCUS各個環(huán)節(jié)對環(huán)境可能造成的影響。另外，CCUS項目公眾知情度和參與度目前均處于較低水平，如鄂爾多斯相關(guān)項目建成近6年時，仍有近90%的調(diào)研對象對該地儲存了大量二氧化碳的事實毫不知情[5]，更遑論對該項目風(fēng)險的知悉和對建設(shè)的溝通參與。當公眾不能從官方渠道獲得正確信息時，為了彌補信息真空，可能會通過其它渠道獲得錯誤信息并因此產(chǎn)生錯誤認識，最終演變出信任危機[7]。上述問題均可對CCUS環(huán)境風(fēng)險影響預(yù)估的準確性產(chǎn)生偏差，以及人為擴大CCUS項目的環(huán)境風(fēng)險。

3 CCUS先行國家相關(guān)立法對比和評析

3.1 澳大利亞和歐盟碳捕集、利用和封存立法現(xiàn)狀

澳大利亞維多利亞州政府于2006年頒布并于2008年修訂的《溫室氣體地質(zhì)封存法》是世界上第一部專門監(jiān)管陸上CCS的法律[8]，內(nèi)容涉及許可證授予、封存測試、信息公開、強制措施及責(zé)任承擔等多項內(nèi)容。歐盟委員會于2009年通過的《二氧化碳地質(zhì)封存指令》（簡稱《CCS指令》），則是世界上第一部關(guān)于CCS的詳細立法。《CCS指令》從碳儲存地點選擇、勘探許可證和封存許可證的發(fā)放、捕集與封存過程中的義務(wù)及第三方訪問的角度，搭建全生命周期的風(fēng)險預(yù)防規(guī)避制度體系。與西方國家相比，我國CCUS項目起步晚、規(guī)模小、經(jīng)驗不足，且配套監(jiān)測、安全等管理體系尚不完善[9]。上述法律，雖然頒布時間較早，但都是為應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險，以及促進和規(guī)范本國碳捕集、利用和封存技術(shù)應(yīng)用而作，因此對于現(xiàn)階段的我國仍具有借鑒意義。

3.2 風(fēng)險預(yù)防與監(jiān)管具體制度對比分析

3.2.1 勘探、選址與許可階段

按《溫室氣體地質(zhì)封存法》規(guī)定，從事CCUS的主體必須先提供資金、工作方案和技術(shù)資格證明以申請勘探許可證，并在勘探到適合封存碳的場所后，就封存區(qū)域的具體情況、擬封存的溫室氣體性質(zhì)和體積，以及封存適宜性評估向監(jiān)管機構(gòu)提交詳細的書面報告，然后才能申請封存許可證。項目計劃實施前須進行注入測試，測試應(yīng)考慮對環(huán)境和公共衛(wèi)生的影響，將信息刊登在當?shù)仄毡榘l(fā)行的報紙上，并收集社會各界意見。當局在收到意見后如有必要還可召開會議邀請各方參與討論相關(guān)事項。項目正式實施前持有人須提交注入及監(jiān)測的計劃書，內(nèi)容包涵許可區(qū)域環(huán)境要素的詳情和變化、擬采用技術(shù)說明及潛在泄漏路徑和影響的評估等。只有在封存環(huán)境允許和潛在風(fēng)險可控的條件下，計劃書才會被批準。無論是封存測試還是正式封存，都須在當?shù)氐膱蠹埳峡峭ㄖ胰魏胃信d趣的個人和單位可在支付規(guī)定的費用后申請項目摘要，并于公布后21天內(nèi)提出書面意見。

在《CCS指令》規(guī)定的以持有許可證為運營前提的制度中，勘探許可證的發(fā)放條件相對寬松，封存許可證的申請條件卻更嚴格。相較于澳大利亞，歐盟的《CCS指令》將提交監(jiān)測計劃、防止重大違規(guī)行為的措施、糾錯臨時關(guān)閉后的計劃等材料前置到了許可證的申請階段。但該指令在封存前的預(yù)先實驗和信息公開方面有所欠缺，并未就注入測試作出規(guī)定，且僅要求主管機關(guān)在對項目的每次例行檢查后2個月內(nèi)將檢查結(jié)果報告向社會公開。

3.2.2 封存、監(jiān)測和報告階段

《溫室氣體地質(zhì)封存法》要求許可證持有人至少每3個月向環(huán)境保護局提交1份監(jiān)測和驗證報告，并每年分期支付監(jiān)測和核查的長期費用。當封存區(qū)域內(nèi)發(fā)生或可能發(fā)生嚴重情況時持有人須及時上報，監(jiān)管部門可直接指示持有人采取應(yīng)急管理和補救措施?！禖CS指令》要求運營者每年至少報告1次項目監(jiān)測結(jié)果、技術(shù)資料及金融安全證明，監(jiān)測內(nèi)容涵蓋二氧化碳遷移、泄漏、環(huán)境影響及糾正措施。當出現(xiàn)泄漏或違規(guī)情況時，主管機關(guān)可要求法院采取措施，必要時還可直接行動以減小損害，并向運營者追償。

2部法律都規(guī)定了許可權(quán)撤回的情形。其中，《CCS指令》規(guī)定“在已經(jīng)發(fā)生泄漏或存在重大違規(guī)行為、定期檢查不合格及其它不滿足許可條件的情況下，主管部門可將撤回許可作為最后的應(yīng)對手段”；《溫室氣體地質(zhì)封存法》規(guī)定的撤回許可的條件范圍更為廣泛，將未按計劃實施、未繳保證金或保單、資金不足或未繳款項、不符合公共利益等情形也列入在內(nèi)。

在檢查監(jiān)督方面，《溫室氣體地質(zhì)封存法》規(guī)定任何人均可申請成為特殊訪問授權(quán)人，在獲批后可進入授權(quán)區(qū)域開展調(diào)查，監(jiān)督封存行為；環(huán)境保護局等有關(guān)機關(guān)可任命檢查員，檢查員具有較大權(quán)限，甚至可在有必要的情況下無需搜查令即進入住處搜查并沒收可能被損毀的證物?！禖CS指令》則要求監(jiān)管部門每年進行例行檢查，直至關(guān)閉后3年；發(fā)生泄漏、違規(guī)或嚴重投訴時，還要進行非常規(guī)檢查；每次檢查后都應(yīng)編制報告，并依檢查結(jié)果決定后續(xù)行動。

3.2.3 關(guān)閉階段及責(zé)任承擔

根據(jù)《溫室氣體地質(zhì)封存法》規(guī)定，完成封存后，許可證持有人應(yīng)向主管機關(guān)書面匯報，拆除設(shè)施并修復(fù)封存地點；項目移交前除了確保該項目的安全性外，還應(yīng)提供運營期間的工作詳情、封存區(qū)域內(nèi)的自然環(huán)境狀況等7項內(nèi)容并準備長期的監(jiān)測和核查計劃，交付長期監(jiān)測和核查的費用；所有封存項目都須建立登記冊，登記實際注入的溫室氣體體積、實施階段的所有核查和檢測結(jié)果等內(nèi)容。另外，該法還規(guī)定了CCUS企業(yè)犯罪時可能被并罰的企業(yè)管理人員及直接責(zé)任人員。

《CCS指令》關(guān)于責(zé)任承擔制度的規(guī)定主要在第17條和第18條，項目在符合許可證明確的相關(guān)條件、經(jīng)操作人員證實并經(jīng)主管機關(guān)授權(quán)后方可關(guān)閉；項目關(guān)閉后運營商仍需履行指令所規(guī)定的監(jiān)控、報告和糾正義務(wù)；經(jīng)過20年觀察期后，當所有證據(jù)表明二氧化碳的封存已達成永久和完全的控制[10]，且運營商已支付30年的預(yù)期監(jiān)測費用，項目責(zé)任才能轉(zhuǎn)移至主管當局。

3.3 歐澳碳捕集、利用和封存法律評析

《溫室氣體地質(zhì)封存法》與《CCS指令》作為代表性法律，在項目流程的監(jiān)管和規(guī)制上呈現(xiàn)出諸多相似之處，包括均實施行政許可制度，嚴格審查運營主體的技術(shù)能力和財務(wù)狀況，并對CCUS生命周期內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險保持長期的監(jiān)測管理。同時，二者之間也存在明顯差異，《溫室氣體地質(zhì)封存法》在信息公開制度方面更完善，通過劃定責(zé)任人員范圍及規(guī)定強制措施，實現(xiàn)了對違法行為更有力的震懾和打擊，并且其檢查制度有效融合了社會監(jiān)管與政府監(jiān)管；《CCS指令》則對項目關(guān)閉后運營商的責(zé)任有更為嚴格的規(guī)定，只有在成功度過20年觀察期并支付30年監(jiān)測費用后，項目才可正式移交。除此之外，2部法律在捕集和利用階段的風(fēng)險預(yù)防與控制方面均鮮有規(guī)定，且缺乏具體的評估標準，評估報告多由運營商和許可證持有者提供，關(guān)于監(jiān)管機關(guān)是否會在實證考察后再批準許可證，2部法律也均未明確提及。

4 對我國CCUS環(huán)境政策法規(guī)制定的啟示

4.1 建立完善CCUS相關(guān)法律體系

隨著CCUS研發(fā)中心和專項工作組的相繼成立，我國CCUS項目正邁向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段。在碳中和目標下，大型CCUS工程將會陸續(xù)啟動，為碳減排事業(yè)提供技術(shù)支持，但在推進產(chǎn)業(yè)化的同時，對于可能產(chǎn)生的環(huán)境影響也不應(yīng)忽視?！吨改稀钒l(fā)布已有10年左右，面對日益增長的CCUS項目數(shù)量和規(guī)模，我國亟需出臺更為全面、嚴謹?shù)腃CUS環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管和責(zé)任承擔法律法規(guī)，保障生態(tài)環(huán)境安全，推動CCUS技術(shù)健康、可持續(xù)發(fā)展。全球CCUS立法已成為一種趨勢，歐美一些國家乃至印尼均有相關(guān)法律可供借鑒參考，同時我國經(jīng)過10年左右的CCUS項目投產(chǎn)運行和實踐探索，也積累了一定的監(jiān)管經(jīng)驗，因此有關(guān)部門應(yīng)在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動CCUS風(fēng)險標準體系建設(shè)，逐步搭建起CCUS技術(shù)規(guī)制的法律框架。

4.2 構(gòu)建涵蓋全流程的監(jiān)管體系

CCUS涉及多個環(huán)節(jié)，應(yīng)針對不同環(huán)節(jié)和封存地點可能造成的環(huán)境影響分別制定合理的監(jiān)測標準和監(jiān)測方法。因此，我國不僅要關(guān)注項目實施前的環(huán)境影響評價，還需對運行期間和關(guān)閉場地后的風(fēng)險，以及責(zé)任承擔和轉(zhuǎn)移予以考慮，尤其是要關(guān)注捕集和利用領(lǐng)域中法律規(guī)制的空白。

應(yīng)對《指南》規(guī)定的項目運行前的環(huán)評標準進行完善，量化對大氣環(huán)境、近地表環(huán)境等因素的指標，改進評價方法，制定項目實施前的驗證測試細則，確保CCUS的安全性。同時，應(yīng)針對項目實施期間構(gòu)建指標科學(xué)、標準明確、便于操作的監(jiān)測方法體系與技術(shù)規(guī)范，建立定期報告、定期核查和存在重大風(fēng)險時的突擊檢查制度。另外，對于項目實施完畢后的責(zé)任承擔和轉(zhuǎn)移，可兼采歐盟和澳大利亞的具體制度，要求運行單位制定監(jiān)測計劃并繳納保證金，承擔一定時間的監(jiān)測義務(wù)，待觀察期結(jié)束后確保環(huán)境安全時方可完成責(zé)任轉(zhuǎn)移。

4.3 實施勘探許可證、利用封存許可證及關(guān)閉許可證三證分離

許可證制度是防范環(huán)境風(fēng)險的主要法律制度，也是環(huán)境法預(yù)防原則的重要實踐體現(xiàn)[11]。為了與CCUS項目的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險相匹配，有必要建立分階段的行政許可制度。

在勘探階段，許可證的發(fā)放條件可相對寬松，重點審查申請人的技術(shù)條件、資金狀況和工作計劃，許可證期限可參考CCS指令，視勘探需求而定。發(fā)現(xiàn)潛在項目場所后，需向主管單位匯報并提交風(fēng)險評估、技術(shù)使用、封存量、人員名單、監(jiān)測計劃和應(yīng)急管理等多項材料，主管單位應(yīng)派出機構(gòu)或人員對材料予以驗證并決定是否授予利用和封存許可，當發(fā)生泄漏或突發(fā)風(fēng)險造成嚴重后果或違法情況時，主管單位還可撤回許可。封存完畢后，運營主體需申請關(guān)閉許可證，提交實際封存總量、監(jiān)測數(shù)據(jù)報告、技術(shù)人員簽名等材料并交納保證金，監(jiān)管主體視實際情況批準或退回。

4.4 保證公眾知情權(quán)和參與度

CCUS作為新興技術(shù)，為避免引起公眾懷疑和恐慌，影響社會接受度，應(yīng)針對其進行信息公開和解釋，保障公眾的知情權(quán)和參與度。

在CCUS普適性環(huán)評制定上，應(yīng)以通俗易懂的語言解釋具體標準，并通過問卷、公布征求意見稿等方式深入了解公眾關(guān)切問題。同時，在項目測試和真正實施前，應(yīng)在官網(wǎng)公示相關(guān)信息，包括封存地點、運營機構(gòu)和狀況、評估數(shù)據(jù)等內(nèi)容，開通反饋渠道，收集社會各方意見，必要時還應(yīng)召開聽證會。另外，還可效仿《溫室氣體地質(zhì)封存法》，允許通過審核的社會人士和機構(gòu)參觀項目區(qū)域，達到信息公開和社會監(jiān)督的雙重效果。

4.5 加強長期監(jiān)測和實施風(fēng)險預(yù)案管理

長期監(jiān)測制度應(yīng)涵蓋項目運營期間運營單位的主動匯報、監(jiān)管單位的定期視察，以及項目關(guān)閉后的長期監(jiān)測。

運營單位應(yīng)每年對長期監(jiān)測計劃完成情況、項目運營狀況、環(huán)境監(jiān)測情況進行匯總并形成報告，向主管單位提交。主管單位根據(jù)報告情況進行有針對性的年度視察，對于發(fā)現(xiàn)不合格或重大風(fēng)險的項目，應(yīng)要求限期整改，必要時還可主動接手，采取糾正和控制措施，并要求過錯主體承擔賠償責(zé)任，情節(jié)嚴重涉嫌犯罪的還應(yīng)移交有關(guān)機關(guān)追究刑事責(zé)任。同時，運營主體需制定應(yīng)急預(yù)案管理標準，并定期開展事故應(yīng)對模擬，由主管單位定期檢查應(yīng)急預(yù)案完備性。另外，建立和推廣CCUS專項責(zé)任保險制度也是值得探索的責(zé)任和風(fēng)險承擔路徑[8]。

結(jié)語

我國作為溫室氣體排放大國和化石能源的主要使用國，面臨著碳減排的嚴峻挑戰(zhàn)。CCUS作為關(guān)鍵手段，對于我國實現(xiàn)碳中和目標具有舉足輕重的作用。CCUS商業(yè)化應(yīng)用的實現(xiàn)不僅需要加強政策激勵與支持，達成與碳市場的有效銜接，還需借助法律手段完善環(huán)境影響評價標準和全流程監(jiān)測制度，讓CCUS的應(yīng)用和實施有章可循，降低項目環(huán)境風(fēng)險，推動項目的長期可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介

何淑嫻（1999—），女，漢族，安徽宣城人，碩士研究生在讀，研究方向為資源與環(huán)境保護法。

加工編輯：王玥

收稿日期：2024-04-19