加強政府投資基金審計 助力地方經濟健康發(fā)展

一、引言

政府投資基金通常由政府牽頭出資設立，匯集金融機構和社會資本共同參與，采用股權投資等市場化方式運作，目的在于引導社會各類資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，是支持重大項目、重點產業(yè)和區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新舉措，更是財政資金使用方式的重大改革創(chuàng)新。政府投資基金始于上世紀80年代初，我國政府借鑒國際“創(chuàng)業(yè)投資基金”的運作機制，創(chuàng)設了“產業(yè)投資基金”。隨后政府投資基金經歷逐步試點、全面發(fā)展等階段，從2014年開始迎來了極速增長階段。2015～2016年，財政部專門出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》和《關于財政資金注資政府投資基金支持產業(yè)發(fā)展的指導意見》，國家發(fā)展和改革委員會也頒布了《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》等系列文件，對政府投資基金的設立登記、投資運作、績效評價、監(jiān)督管理等方面進行規(guī)范，政府投資基金的運作開始由摸著石頭過河向規(guī)范化、專業(yè)化、法律化發(fā)展軌道邁進。為促進政府投資基金更加有序、健康發(fā)展，2020年財政部出臺《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，從強化政府預算對財政出資的約束、著力提升政府投資基金使用效能、實施基金全過程績效管理、健全基金退出機制、監(jiān)管報告等方面作出新要求，使基金運作近乎實現(xiàn)了閉環(huán)管理，政府投資基金開始從“遍地開花”良性過度到“精耕細作”?！昂笠咔闀r代”，政府投資基金運作更加突出合法合規(guī)和績效性，對政府投資基金的審計工作顯得尤為重要，而該項審計仍然處于初步階段，沒有構建出一套全面的審計指引，因此，如何保證審計質量仍是各級審計機關面臨的重要課題。

二、當前我國政府投資基金審計工作的特點和不足

近幾年審計機關對政府投資基金審計的主要審查點：一是審查基金運營情況，包括基金設立的主管部門、設立依據(jù)、基金類型、基金規(guī)模、基金組成、投資情況、收益情況、是否實現(xiàn)資產增值保值等。二是審查基金發(fā)揮效益情況，主要關注基金的投向是否符合設立基金時的初衷，是否在促進產業(yè)提升發(fā)展等方面發(fā)揮了積極引導作用。三是審查風險防控情況，有無因為內部控制不嚴、監(jiān)管不力導致內外勾結造成國有資產流失，相關部門管理人員在基金管理過程中是否存在失職瀆職、侵占國有資產或利益輸送違法違規(guī)問題。

筆者梳理了近年來審計機關對政府投資基金審計時發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是未實現(xiàn)計劃目標，基金未按時成立，實際完成出資比例低，基金規(guī)模小，同質化嚴重，難以形成資金合力等。二是基金投資的市場化、專業(yè)化程度不高，由政府部門直接指定或委派基金的管理公司、高管或投委會成員，基金運作被行政干預。三是基金未能充分發(fā)揮效益，投資進度慢，投資周期長，自身造血功能不足。四是投資方向偏離政策性目標，投入股票、貸款，用于資金拆借等。五是管理制度不完善，決策權集中與管理權分散現(xiàn)象并存，組織上多頭管理，而基金運行監(jiān)管責任主體不明確，多項職責履行不到位。六是績效監(jiān)控不嚴，未實行全過程預算績效管理，未按規(guī)定開展基金績效評價，評價指標體系設置不合理，基金年度投資計劃完成情況、財政資金放大作用、產業(yè)帶動效果等重要指標未納入指標評價范圍，未實施績效考核結果應用制度等。

通過分析審計發(fā)現(xiàn)各類問題，總結出政府投資基金審計存在以下不足：一是審計依據(jù)不完善。政府投資基金審計是新鮮事物，缺乏具體的審計實施細則，支撐問題定性的法律法規(guī)有限，可以借鑒的審計材料和報告較少，對審計結果有一定影響。二是審計獨立性和權威性受限。政府投資基金審計多屬于“同級審”，審計結果可能受制約于地方政府和財政部門，容易導致審計效果不佳。三是審計整改缺乏跟蹤問效。政府投資基金審計大多是專項審計，項目結束后審計整改若缺乏持續(xù)跟蹤，容易造成問題不了了之，難以達到促進被審計的基金完善運營管理等目的。

三、通用審計思路和方法

1.審查政府投資基金設立的合法性、合規(guī)性和合理性

一是審查基金設立的合法性和合規(guī)性。合法性和合規(guī)性是基金設立的首要前提，政府投資基金的設立和運作涉及眾多法律法規(guī)，審計需審查基金設立的法律依據(jù)和批復文件。審查基金設立的程序，成立前期是否對基金設立進行了充分的盡職調查、專家論證和可行性研究，基金設立后是否按照要求在國家發(fā)展和改革委員會設立的全國政府出資產業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng)進行完整準確的登記。二是審查基金設立的合理性，基金的投資規(guī)模是否是財政財力承受范圍內，基金出資是否納入了預算管理，資金是否來源政府債務。審查基金投向是否屬于相關法規(guī)支持的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產業(yè)轉型升級和發(fā)展、基礎設施和公共服務領域等產業(yè)方向，是否符合區(qū)域政策、市場環(huán)境等。審查本地區(qū)其他部門設立的專項資金有無和母基金的性質相同的，有的應進行合并。三是審查基金是否做好了全鏈條風險防控，評估從資金設立、資金籌集、投資運行等過程的內部控制制度和外部監(jiān)管制度等風險約束機制是否健全。

2.審查政府投資基金財務管理情況

一是審查資金管理使用情況，是否按照要求進行了專戶管理和專賬核算；檢查資金投向的合規(guī)性，是否將資金違規(guī)投向二級市場股票、房地產、外匯，向第三方提供贊助、捐贈，或存在吸收或變相吸收存款等行為。二是審查各項財務收支真實、合規(guī)性。審查各項財務收支是否符合《會計法》等財經法規(guī)的規(guī)定，會計憑證、賬簿、報表的內容是否真實、完整。管理費用計提的基數(shù)和比率是符合市場行情，對閑置或投資效益不佳的基金是否降低應計管理費用的金額或比率；涉及政府采購和招投標項目的實施過程是否符合法定程序；是否足額繳納各項稅費，相關部門有無在基金中列支不合理的費用，或者實施亂收費、亂攤派等行為。三是審查打著政府投資基金的旗號，形成“假基金、真融資”的變相債務。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會的規(guī)定，政府投資基金不得通過“名股實債”等融資方式來增加地方政府債務，而在設立基金過程中，社會資本在名義上以股權形式進行投資，但同時在投資協(xié)議中約定了苛刻的退出條件，通過回購、第三方收購、對賭、定期分紅等形式以固定收益率退出的方式由政府變相兜底，增加了地方政府潛在債務，不利于防范化解重大金融風險。

3.審查政府投資基金的各項決策程序是否合規(guī)

一是審查基金投資決策合規(guī)性。通過審查基金投資收益是否達到預期，對未達到預期甚至發(fā)生虧損的深入分析其原因。可從核實資金流向，調查被投資企業(yè)的實際經營狀況入手，通過工商、法院等部門，企查查、天眼查等軟件獲取企業(yè)經營狀況、是否涉訴、其他風險等外部數(shù)據(jù)進行分析，由果及因倒查流程，分析當時投資決策的背景和程序。審慎區(qū)分基金投資運作是否遵循市場規(guī)律，是因為市場波動等不可抗力因素造成的虧損，還是因為投資決策不科學、不合規(guī)導致的虧損。例如違規(guī)出借資金導致資金無法收回、投資高風險金融產品導致出現(xiàn)虧損、基金被空殼企業(yè)和失信企業(yè)等違規(guī)套取和騙取等，導致國有資產嚴重流失。二是審查資金存放、審批、調度決策合規(guī)性。通過審查基金是否建立托管賬戶，對資金存放的銀行選擇的依據(jù)，是否將閑置的資金用于不同銀行間調節(jié)存款，相關部門是否存在通過違規(guī)審批資金調度獲取私利等其他以權謀私、貪污腐敗問題。三是審查基金退出方式決策的合規(guī)性。是否在出資人監(jiān)督下組織清算，章程中有協(xié)議約定的是否按照協(xié)議約定分配投資收益，沒有約定的，是否聘請具備資質的資產評估機構對出資權益進行評估，基金退出價格是否公允，有無低價轉讓政府投資的股權和收益情況，清算的資金和收益是否及時繳回財政等。

4.審查政府投資基金政策目標實現(xiàn)效果

一是審查募集的資金到位情況，體現(xiàn)在基金出資各方的資金是否按照基金組建方案規(guī)定的時間和比例到位，尤其是社會資金承諾的出資份額是否及時足額到位，是否因為資金實繳率低導致基金遲遲無法發(fā)揮效益。二是審查是否存在投資進度緩慢、資金長期閑置情況。通過調取基金項目合作協(xié)議、撥付程序等文件，審查是否按照合同約定的投資進度撥付資金，有無將資金一次性撥付到基金管理公司造成母、子基金繼續(xù)閑置，影響基金的使用效率。三是審查基金投入項目的資金聚合度，是否碎片化“撒胡椒面”式投資，不僅增加了投資成本，還難以形成資金協(xié)同效益，使投資效益大打折扣。四是審查基金投資帶來的社會效益，是否通過帶動產業(yè)發(fā)展促進了經濟增長；通過投資教育、醫(yī)療、住房等領域改善了民生；通過支持創(chuàng)新產業(yè)升級推動了科技創(chuàng)新，加快了新質生產力發(fā)展；投資的項目是否改善了生態(tài)環(huán)境，促進綠色發(fā)展理念等。

四、優(yōu)化政府投資基金審計的對策和建議

1.強化資源配置，科學合理立項

因為政府投資基金運營周期長，僅僅在某段時間去評價長期投資行為，可能出現(xiàn)“一葉障目，不見泰山”的情況，難以得到客觀、合理的審計結論，所以審計機關應科學謀劃，統(tǒng)籌審計資源，常態(tài)化開展政府投資基金審計。除了將政府投資基金審計作為專項審計安排外，還要與預算執(zhí)行審計、領導干部經濟責任審計、國有資本經營審計、政策跟蹤落實情況審計等項目同步立項實施，通過“一拖N”新型審計模式，達到“一審多項、一審多果、一果多用”，不僅能夠克服審計力量不足的問題，還能增強審計項目的深度和廣度，提高審計項目的質量，實現(xiàn)審計成果的最大化。

2.積極探索基金績效審計工作

相比項目支出績效評價，政府投資基金績效評價工作仍處于探索階段，尚未形成較成熟的指標體系和評價模式。現(xiàn)行的績效指標存在內容簡單粗略、操作性不強、不夠全面系統(tǒng)、對政策引導作用關注度不夠、不適應基金不同管理階段特點、與基金實際情況并不相符等問題。應加強政府投資基金績效審計，督促相關部門按照國家發(fā)展和改革委員會辦公廳印發(fā)的《關于做好政府出資產業(yè)投資基金績效評價有關工作的通知》要求，做好基金績效評價工作，強化績效評價結果的應用。重點在于貫穿投資全鏈條、全環(huán)節(jié)、全流程，結合基金所處設立、投資、管理、退出等不同階段特點來建立績效評價指標體系，需涵蓋基金實繳出資規(guī)模及比例、撬動社會資本的具體規(guī)模、母子基金投資運行效率、基金對扶持產業(yè)或企業(yè)投資的完成度、基金管理團隊和機構對基金的管理情況、風險防控情況、基金運營帶來的經濟效益、政策目標貫徹落實情況等，多維度對其進行全面系統(tǒng)評價。

3.發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能

推動各方審計力量履職盡責形成監(jiān)督合力，促進國家審計、內部審計、社會審計相互協(xié)調和配合，建立全方位的審計監(jiān)督體系。國家審計要從促進政府投資基金健康發(fā)展的角度入手，嚴格按照相關法律法規(guī)要求，在基金的設立、運作、資金使用、投資項目管理、風險控制等方面對其合規(guī)性和效益性進行審計監(jiān)督，從基金政策效應、管理效能、信用水平、經濟效益等方面提出審計建議，促進政府投資基金提質增效、持續(xù)健康運行。內部審計應對基金運營和財務收支方面進行全面摸底，從部門內部層面對資本的發(fā)展進行正向引導和風險預警，促進主管部門履行內部控制和監(jiān)督職責。社會審計要依法按照準則，核實基金資產的真實性和完整性，對基金投資企業(yè)的經濟能力進行客觀評價、對企業(yè)的經濟運行成果進行合理鑒證。

4.靈活創(chuàng)新審計方法，運用大數(shù)據(jù)審計技術

針對政府投資基金涉及行業(yè)領域廣泛、投資企業(yè)多、運行方式靈活、資金池龐大、使用情況復雜等特點，要靈活創(chuàng)新審計方法，不僅要通過文件查看、實地取證、分析等常規(guī)業(yè)務、財務審計方法，還要利用大數(shù)據(jù)審計技術，通過“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計模式，對基金數(shù)據(jù)開展深入、綜合的分析。通過大數(shù)據(jù)分析比對，不僅能減少工作量，降低工作成本，提高審計效率，還可以獲取常規(guī)審計難以發(fā)現(xiàn)的問題，例如通過基金賬戶資金流向分析，可以發(fā)現(xiàn)財務、業(yè)務資料中無法體現(xiàn)的資金拆借、資金違規(guī)使用、更改資金使用渠道、套取資金甚至流入管理人員個人賬戶等導致基金資產流失的風險隱患。但是應注意電子數(shù)據(jù)安全管理工作，應建立健全保密工作制度，強化審計人員的數(shù)據(jù)安全意識，確保數(shù)據(jù)安全不外泄。

五、政府投資基金審計應把握的原則

1.堅持容錯糾錯機制

在審計中，應充分認識政府投資基金的行為本質上就具有一定的市場風險。應客觀分析審計發(fā)現(xiàn)問題的性質、產生的原因和造成的后果，以“三個區(qū)分開來”為原則，對不同性質的問題采用不同定性方式，把為因缺乏經驗、先行先試出現(xiàn)失誤錯誤同為徇私舞弊、失職瀆職的違紀違法行為區(qū)分開。針對政府投資基金具備的天然風險屬性，應將鼓勵創(chuàng)新、容錯免責機制植入審計執(zhí)法理念，切實做到容有尺度、糾有力度，有效做到風險防范的同時激發(fā)基金管理人的冒險精神。

2.重點關注體制機制問題

審計除了立足于揭示政府投資基金運營中存在的違法違規(guī)問題，還應發(fā)揮建設性作用，關注制約基金發(fā)展的管理漏洞、體制性障礙和制度性缺陷。將促進基金制度的完善作為審計重點內容和目標，可以直接對基金制度設計的科學性進行審計，也可以通過審計中發(fā)現(xiàn)的問題倒推出基金制度設計的不合理之處。從促進基金主管部門完善制度、規(guī)范管理的角度提出合理的審計建議，幫助其堵塞漏洞、舉一反三、建章立制，促進政府投資基金制度的逐步健全和順利實施。

3.促進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改

以審計促整改、以整改促規(guī)范，審計整改是發(fā)揮好審計“治已病、防未病”職能性作用的“最后一公里”。通過促進對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，引導基金緊緊圍繞運作目標開展投資與管理活動，在基金運營過程中“掌好舵”；通過采納優(yōu)化投資結構、提高投資效益、加強風險管控等審計建議，引導基金為地方產業(yè)發(fā)展、產業(yè)結構轉型做好“領航”，助推經濟社會高質量發(fā)展。

（作者單位：吉安市審計局）