生態(tài)保護(hù)紅線背景下自然保護(hù)地管理措施思考

摘 要：當(dāng)前，受自然因素、氣候條件、人為因素的影響，我國(guó)自然生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴(yán)峻，加大了自然脆弱區(qū)域的環(huán)保難度。自然保護(hù)地管理工作日益重要?；诖?，闡述了生態(tài)保護(hù)紅線與自然保護(hù)地的關(guān)系，分析了生態(tài)保護(hù)紅線背景下自然保護(hù)地管理存在的問題，并列舉了生態(tài)保護(hù)紅線背景下自然保護(hù)地管理體系建設(shè)要點(diǎn)，旨在進(jìn)一步提高自然保護(hù)地管理水平，實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地；環(huán)保事業(yè)

中圖分類號(hào)： X36 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：2095–3305（2024）10–0-03

隨著我國(guó)生態(tài)文明體制建設(shè)的深入發(fā)展，政府明確了生態(tài)保護(hù)紅線劃定，形成了更加系統(tǒng)完善的生態(tài)建設(shè)機(jī)制。其中，自然保護(hù)地是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，能夠維持生物多樣性，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有重要的服務(wù)功能。但是當(dāng)前缺乏完善的自然保護(hù)地管理機(jī)制，管理職責(zé)劃分不明確，且對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線與自然保護(hù)地的概念、功能劃分不清晰，嚴(yán)重降低自然保護(hù)地管理水平，不利于生態(tài)文明的深入建設(shè)。因此，要結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)兩者概念進(jìn)行合理劃分，提出針對(duì)性、有效性的自然保護(hù)地管理措施，優(yōu)化整合自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境和自然，以充分發(fā)揮其價(jià)值作用。

1 生態(tài)保護(hù)紅線與自然保護(hù)地的關(guān)系

生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)環(huán)境的安全底線，包括科學(xué)利用自然資源把握上線、保障基線和保護(hù)環(huán)境的安全底線。在對(duì)生態(tài)紅線進(jìn)行劃分時(shí)，需要始終堅(jiān)持科學(xué)有效、整體規(guī)劃、動(dòng)態(tài)、協(xié)調(diào)等原則。劃定生態(tài)保護(hù)紅線后，需要對(duì)該區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，并對(duì)人類活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格控制，嚴(yán)禁以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。其中，生態(tài)保護(hù)紅線發(fā)展特點(diǎn)如下：與國(guó)家相關(guān)政策協(xié)同更新，并從環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)策略上升到國(guó)土空間管控核心策略的定位變化，且所涉及的空間范圍不斷擴(kuò)大[1]。

自然保護(hù)地是政府結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況及法律規(guī)定，劃分的特定區(qū)域。該區(qū)域的自然生態(tài)系統(tǒng)、遺跡、景觀、資源等具有重要的文化意義、較高的生態(tài)價(jià)值等，是生態(tài)系統(tǒng)的重要載體。通過對(duì)自然保護(hù)地的有效性建設(shè)，可以保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、資源，提高各類資源利用率，防止破壞生物多樣性，且能夠?yàn)槿嗣袢罕娞峁┥鷳B(tài)服務(wù)，構(gòu)建人與自然和諧相處的模式。其中，自然保護(hù)地包括嚴(yán)格保護(hù)型、保護(hù)為主型、保護(hù)開發(fā)并重型[2]。

自然保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線關(guān)系如下：

（1）包含關(guān)系。如圖1所示，生態(tài)保護(hù)紅線范圍包含所有的自然保護(hù)地。

（2）交錯(cuò)關(guān)系。如圖2所示，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域范圍內(nèi)的自然保護(hù)地主要為生態(tài)空間局部，將保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)作為重點(diǎn)目標(biāo)。但是農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間內(nèi)的自然保護(hù)地不屬于紅線范圍，其中自然遺跡等屬于重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，但是不屬于紅線區(qū)域，需要采取其他保護(hù)措施。交錯(cuò)關(guān)系模式打破了特殊屬性空間差異的限制，可以保障生態(tài)系統(tǒng)完整性，并保護(hù)歷史資源。

圖1" 包含模式

圖2" 生態(tài)保護(hù)紅線與自然保護(hù)地的交錯(cuò)模式

2 生態(tài)保護(hù)紅線背景下自然保護(hù)地管理存在的問題

2.1 保護(hù)與發(fā)展矛盾突出

在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，尤其是在自然資源保護(hù)和開發(fā)問題中，對(duì)天然的自然資源進(jìn)行盲目開發(fā)，忽視“綠水青山”的環(huán)境保護(hù)問題。長(zhǎng)此以往，生態(tài)環(huán)境受到威脅，很大程度上減弱了自然資源保障與服務(wù)能力，嚴(yán)重危害了自然價(jià)值完整性。例如，部分地區(qū)為了挖掘天然中藥材，在自然保護(hù)地內(nèi)盲目挖掘、盜墾，破壞保護(hù)地的自然生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益突出。

2.2 社會(huì)參與機(jī)制不完善

自然保護(hù)地的管理工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期化、系統(tǒng)化的工程，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，僅僅依靠政府的力量難以真正達(dá)到理想的管理保護(hù)效果，因此需要完善社會(huì)參與機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與自然保護(hù)地的管理恢復(fù)工作[3]。但是，在實(shí)際工作中，社會(huì)參與機(jī)制不完善，社會(huì)公共參與不到位，社會(huì)公益資本投入不足，難以為生態(tài)資源的保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。此外，部分地區(qū)的社會(huì)投入管理機(jī)制不完善，且對(duì)市民參與權(quán)限劃分不明確，沒有細(xì)化市民參與方式和形式，嚴(yán)重減弱了社會(huì)參與的保障力量，缺乏完善的激勵(lì)機(jī)制，減弱了自然保護(hù)地管理效果。

2.3 利用共享機(jī)制不到位

在生態(tài)保護(hù)紅線背景下，部分地區(qū)過于注重對(duì)自然保護(hù)地的治理和恢復(fù)，忽視與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同開發(fā)和發(fā)展，容易引起自然保護(hù)地與社會(huì)和諧發(fā)展的矛盾沖突問題[4]。其問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：當(dāng)?shù)鼐用癫荒艿玫竭m當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償。在自然保護(hù)地建設(shè)恢復(fù)過程中，當(dāng)?shù)鼐用褚婪ㄟw出保護(hù)地核心區(qū)，但是生態(tài)補(bǔ)償體系不完善，難以為移民提供充足的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，嚴(yán)重侵犯了當(dāng)?shù)鼐用竦恼?quán)益，長(zhǎng)此以往影響當(dāng)?shù)鼐用衽浜隙?。此外，僅有部分保護(hù)地推動(dòng)了旅游業(yè)的發(fā)展，但是其他地區(qū)周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，綠色標(biāo)簽的輻射效果難以惠及周邊居民，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。

3 生態(tài)保護(hù)紅線背景下自然保護(hù)地管理體系建設(shè)要點(diǎn)

3.1 明確功能定位

自然保護(hù)地的建設(shè)能夠有效保護(hù)區(qū)域自然生態(tài)、自然環(huán)境，同時(shí)維持自然景觀、生物多樣性，推動(dòng)人與自然和諧共生。為了增強(qiáng)自然保護(hù)地管理效果，需要完善相關(guān)的管理體系，并明確自然保護(hù)地功能定位，按照相關(guān)的分類標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地功能區(qū)的合理分化，從而實(shí)現(xiàn)分區(qū)域、分類型、針對(duì)性保護(hù)[5]。

在進(jìn)行具體的功能定位前，需要對(duì)保護(hù)地范圍內(nèi)的水資源、植被、生物多樣性等數(shù)據(jù)進(jìn)行全面收集和綜合性分析，精準(zhǔn)定位該區(qū)域環(huán)境發(fā)展需求，并全面掌握生態(tài)承載力。結(jié)合分析結(jié)果，設(shè)定完善的分類劃定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)不同自然保護(hù)地的綜合性評(píng)價(jià)。同時(shí)要結(jié)合生態(tài)價(jià)值、保護(hù)強(qiáng)度等，對(duì)保護(hù)管理等級(jí)進(jìn)行合理劃分。此外，應(yīng)結(jié)合不同區(qū)域定位的差異性，針對(duì)地修改分類標(biāo)準(zhǔn)，形成多元化、針對(duì)性的分類管理標(biāo)準(zhǔn)，提高自然保護(hù)地管理水平。

3.2 完善監(jiān)管系統(tǒng)

在大數(shù)據(jù)技術(shù)支持下，組織開展信息化的自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)紅線狀況監(jiān)測(cè)工作，做好成效評(píng)估，以此為依據(jù)，精準(zhǔn)判定保護(hù)地生態(tài)狀況，構(gòu)建“基礎(chǔ)—現(xiàn)狀—變化”的生態(tài)現(xiàn)狀評(píng)估模式，為后續(xù)保護(hù)管理工作的開展提供參考[6]。同時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的支持下，引進(jìn)“天空地”一體化監(jiān)控信息技術(shù)，對(duì)遙感無人機(jī)、衛(wèi)星遙感的觀測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面采集，為生態(tài)保護(hù)紅線的動(dòng)態(tài)化、協(xié)同性監(jiān)管提供依據(jù)。此外，在物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算技術(shù)支持下，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線的線上綜合監(jiān)測(cè)平臺(tái)，建立大數(shù)據(jù)庫(kù)，提高自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)預(yù)警能力，為自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和建設(shè)創(chuàng)造良好條件。

3.3 加大投入力度

生態(tài)保護(hù)紅線背景下的自然保護(hù)地管理體系的構(gòu)建，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力?；诖耍嚓P(guān)部門需要結(jié)合實(shí)際情況，建設(shè)專項(xiàng)基金，為自然保護(hù)地管理、研發(fā)工作的開展提供充足的資金支持。并且優(yōu)化工作環(huán)境，吸引更多專業(yè)人才，引進(jìn)現(xiàn)代管理技術(shù)，形成系統(tǒng)化的保護(hù)科研體系，進(jìn)一步增強(qiáng)該方面的科研力量[7]。同時(shí)，還需要對(duì)可能被批建的項(xiàng)目開展嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響，使其有序退出自然保護(hù)地范圍。此外，應(yīng)積極開展具有區(qū)域特色的發(fā)展模式，因地制宜建設(shè)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要形成一致化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，做好保護(hù)地居民的生態(tài)移民工作，確保生態(tài)補(bǔ)償政策的有效落實(shí)，防止出現(xiàn)以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。

3.4 強(qiáng)化政策扶持

自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境修復(fù)與管理工作是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的工程。為了提高自然保護(hù)地管理水平，相關(guān)部門需要積極推動(dòng)政策改進(jìn)，提高對(duì)自然保護(hù)地修復(fù)工作的重視程度，形成完善的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，對(duì)推進(jìn)效果不佳的干部進(jìn)行追責(zé)[8]。同時(shí)，相關(guān)部門要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定可行性的生態(tài)修復(fù)方案，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)示范區(qū)。

3.5 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督與考核

為了提高自然保護(hù)地的管理水平，需要出臺(tái)相關(guān)的監(jiān)督管理辦法，形成更加系統(tǒng)完善的聯(lián)合執(zhí)法管理機(jī)制，進(jìn)一步提高綜合執(zhí)法管理能力，對(duì)天然保護(hù)部門進(jìn)行強(qiáng)化考核[9]。相關(guān)部門要加大環(huán)境監(jiān)督力度，及時(shí)執(zhí)行綠盾監(jiān)督檢查行動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，需要第一時(shí)間進(jìn)行處理。針對(duì)違法行為引起的環(huán)境破壞等問題，需要對(duì)相關(guān)單位、責(zé)任人進(jìn)行依法處理，明確主體責(zé)任。完善第三方環(huán)境評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的綜合性評(píng)估和考核，并結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果。此外，要詳細(xì)掌握各級(jí)政府對(duì)自然保護(hù)地的監(jiān)管效果，并動(dòng)態(tài)掌握環(huán)保工作進(jìn)展情況，從而提出針對(duì)性、有效性的保護(hù)行動(dòng)。

3.6 依法擴(kuò)權(quán)賦能

對(duì)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒和汲取，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地所有權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效分離，以便對(duì)自然保護(hù)地管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。對(duì)沙漠公園、地質(zhì)公園、國(guó)家公園等自然保護(hù)地的使用權(quán)進(jìn)行逐步明確，從而保護(hù)原產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益。同時(shí)，還需要對(duì)環(huán)境保護(hù)地的管理部門系統(tǒng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，編制針對(duì)性的開發(fā)計(jì)劃，并保障編制工作的規(guī)范性與合理性，實(shí)現(xiàn)各類資源的合理開發(fā)和維護(hù)[10]。此外，確保相關(guān)部門享有監(jiān)督權(quán)，避免自然資源資產(chǎn)流失，保障人民群眾利益。通過這種方式，才能實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效分離，形成相互獨(dú)立、協(xié)同監(jiān)管的格局，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的可持續(xù)發(fā)展。

3.7 完善土地權(quán)能

為了實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的健康、可持續(xù)發(fā)展，需要優(yōu)化改進(jìn)土地權(quán)能，并提高對(duì)地役權(quán)的利用率，明確統(tǒng)一的紅線，將其嚴(yán)格控制在國(guó)有公園區(qū)域的農(nóng)村土地使用范圍內(nèi)。如果需要在自然保護(hù)地范圍內(nèi)獲得建設(shè)工程役地，需要簽署相關(guān)合同，確保在農(nóng)民集體土地上獲得供役地。為了有效解決生態(tài)建設(shè)與農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)發(fā)生沖突的問題，需要對(duì)農(nóng)民集體所有各自的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和明確，科學(xué)劃分土地產(chǎn)權(quán)，形成系統(tǒng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而改善農(nóng)民生活，增加農(nóng)戶收入，強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)效果[11]。

3.8 引進(jìn)公益組織

為了增強(qiáng)自然保護(hù)地的管理效果，維持生態(tài)保護(hù)紅線，需要突出體現(xiàn)政府的主導(dǎo)作用，加大財(cái)政支持力度。但是，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，自然保護(hù)地投資較大，對(duì)當(dāng)?shù)卣斐蓸O大壓力，嚴(yán)重減弱了政府對(duì)自然保護(hù)地的管理效果?；诖?，要積極引進(jìn)民間公益組織，從而拓展社會(huì)投資渠道，以便減輕地方政府的財(cái)政資金壓力，為自然保護(hù)地管理體系的優(yōu)化建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)[12]。

3.9 探索建立擴(kuò)展區(qū)

完善的擴(kuò)展保護(hù)區(qū)建設(shè)，能夠?qū)ψ匀槐Ｗo(hù)地四周自然環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化開發(fā)和利用。在具體實(shí)施中，需要編制可行性的開發(fā)計(jì)劃，在既有保護(hù)區(qū)外圍探索第四區(qū)域，形成拓展區(qū)，并對(duì)該區(qū)域范圍內(nèi)的居民進(jìn)行合理化遷移[13]。此外，還需要結(jié)合該地區(qū)的資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)，積極開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，避免盲目索取。

4 結(jié)束語

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境、資源問題日益嚴(yán)峻，合理劃分生態(tài)保護(hù)紅線的重要性日益凸顯。在未來，應(yīng)對(duì)自然保護(hù)地功能進(jìn)行精準(zhǔn)定位，提出針對(duì)性的環(huán)境治理和保護(hù)措施，充分發(fā)揮自然保護(hù)地的價(jià)值優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

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收稿日期：2024-07-08

作者簡(jiǎn)介：梁英（1993—），女，甘肅敦煌人，助理工程師，研究方向?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)地管理、野生動(dòng)植物保護(hù)。