政策工具視閾下中國(guó)基礎(chǔ)研究發(fā)展政策的優(yōu)化探究

摘" 要：[研究目的]建立適應(yīng)基礎(chǔ)研究發(fā)展規(guī)律的政策工具體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，是推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，形成國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)需要解決的核心問題。[研究方法]基于“供給面—環(huán)境面—需求面”三類政策工具理論，通過政策工具分類、內(nèi)容編碼、頻數(shù)統(tǒng)計(jì)等分析方法，量化分析2010—2021年的基礎(chǔ)研究政策文本，揭示中國(guó)基礎(chǔ)研究政策工具的使用情況。[研究結(jié)論]在中國(guó)基礎(chǔ)研究發(fā)展政策中，存在信息服務(wù)政策工具協(xié)同性缺失、法規(guī)管制政策工具使用頻繁而效果有限、部分財(cái)稅和慈善捐贈(zèng)政策工具缺失、需求型政策工具供給亟待發(fā)力、政策“工具箱”不夠豐富等問題。為此，要加強(qiáng)基礎(chǔ)研究政策工具的頂層設(shè)計(jì)，提高基礎(chǔ)研究政策工具的精準(zhǔn)性、包容性和精準(zhǔn)性，并要進(jìn)一步充實(shí)政策“工具箱”。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)研究；政策文本；政策工具；政策優(yōu)化；內(nèi)容分析法

中圖分類號(hào)：G311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2024.10.05

近年來，逆全球化的趨勢(shì)暗流涌動(dòng)，使得中國(guó)從發(fā)達(dá)國(guó)家獲取資本、技術(shù)、人員的渠道受限，原先的科技創(chuàng)新發(fā)展模式難以為繼。特別是引領(lǐng)世界發(fā)展方向的重大原始創(chuàng)新、基礎(chǔ)發(fā)明、基礎(chǔ)理論和基礎(chǔ)性原理基本上仍由國(guó)外大學(xué)和機(jī)構(gòu)完成，而中國(guó)基礎(chǔ)研究仍然面臨著能力不足、產(chǎn)出低下等問題[1]。正如《科學(xué)與國(guó)家利益》一書所指出的，科學(xué)知識(shí)是達(dá)到國(guó)家目標(biāo)的必要條件，而基礎(chǔ)研究是科學(xué)知識(shí)的源泉[2]。面對(duì)激烈的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展需求，中國(guó)必須打破過去長(zhǎng)期推行的“引進(jìn)、消化、吸收、再創(chuàng)新”的路徑依賴，補(bǔ)足基礎(chǔ)科學(xué)、基礎(chǔ)研發(fā)和基礎(chǔ)性創(chuàng)新上的短板。

基礎(chǔ)研究的發(fā)展離不開政策工具的驅(qū)動(dòng)[3]。學(xué)者布魯斯·史密斯（Bruce L.R. Smith）在其著作《第二次世界大戰(zhàn)以來美國(guó)的科學(xué)政策》開篇指出：“自第二次世界大戰(zhàn)以來，美國(guó)政府的突出特點(diǎn)是開始把‘科學(xué)政策’作為思想和行動(dòng)的焦點(diǎn)[4]?！被A(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間可能存在線性模式、反向線性模式或雙向互動(dòng)的關(guān)系，也可能存在“鏡像雙生關(guān)系”[5]，這意味著基礎(chǔ)研究的政策選擇必須保持動(dòng)態(tài)性，充分考慮基礎(chǔ)研究的多元性和復(fù)雜性，不能一成不變，應(yīng)該將其放置在科學(xué)與經(jīng)濟(jì)、政治、組織及社會(huì)諸領(lǐng)域之間的相互依存性中加以考察，保持一定的靈活性。特別是在大科學(xué)時(shí)代，制度保障和政策引導(dǎo)對(duì)基礎(chǔ)研究產(chǎn)出的影響越來越大。因此，基礎(chǔ)研究政策的正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)成為基礎(chǔ)研究活動(dòng)順利進(jìn)行的基本保證。基于此，本文運(yùn)用政策文本研究方法，分析2010—2021年中國(guó)基礎(chǔ)研究政策供給狀況，并結(jié)合中美科技競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代背景，為我國(guó)基礎(chǔ)研究政策工具的優(yōu)化提供建議。

一、數(shù)據(jù)來源及樣本整體描述

近年來，激烈的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)凸顯出中國(guó)在諸多領(lǐng)域面臨“卡脖子”短板的困境，國(guó)家愈發(fā)意識(shí)到基礎(chǔ)研究的重要性，出臺(tái)了大量向基礎(chǔ)研究?jī)A斜的政策，并且針對(duì)性大為提高，這為更有效地研究和分析基礎(chǔ)研究政策提供了可能。

（一）數(shù)據(jù)來源和樣本選擇

基礎(chǔ)研究政策工具涵蓋科技、教育、產(chǎn)業(yè)、人才等各個(gè)方面，政策載體和形成也呈現(xiàn)較大差異性。為了更客觀、系統(tǒng)地量化分析中國(guó)的基礎(chǔ)研究政策，需要全面可靠、詳盡真實(shí)地搜集政策文本。本文結(jié)合羅伊·羅斯維爾（Roy Rothwell）和沃爾特·澤格維爾德（Walter Zegveld）“供給面—環(huán)境面—需求面”三類政策工具理論[6]，對(duì)2010—2021年36份國(guó)家層面與基礎(chǔ)研究相關(guān)的政策進(jìn)行編碼。政策文本的來源渠道主要是國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、科技部、人力資源和社會(huì)保障部、教育部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部以及國(guó)家自然科學(xué)基金委的政府信息公開指南與目錄。

（二）基于政策視角的分析框架構(gòu)建

基礎(chǔ)研究政策是基礎(chǔ)研究治理的基石。政策工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)是順利實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的基本保證，在治理基礎(chǔ)研究活動(dòng)時(shí)，選用何種政策工具等問題對(duì)于各行為主體能否達(dá)成既定的治理目標(biāo)具有決定性影響。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，政策工具類型的劃分也有所不同。典型的如E.S.薩瓦斯（E.S.Savas）、埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）等人，根據(jù)參與的不同治理主體之間的關(guān)系模式，將治理工具分為政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同、特許權(quán)、志愿服務(wù)、自由市場(chǎng)等[7]；而國(guó)內(nèi)也有學(xué)者根據(jù)政府權(quán)威力量行使的程度、資源對(duì)政策工具的重要性、政府選擇干預(yù)目標(biāo)群體的程度，相應(yīng)地將政策工具分為五大類型：管制性政策工具、經(jīng)濟(jì)性政策工具、信息性政策工具、組織性政策工具、志愿性政策工具[8]。

對(duì)本研究具有較大啟發(fā)意義的當(dāng)屬羅伊·羅斯維爾（Roy Rothwell）和沃爾特·澤格維爾德（Walter Zegveld）的政策工具理論。借鑒他們的觀點(diǎn)，基礎(chǔ)研究的治理工具分為：供給面治理工具、環(huán)境面治理工具和需求面治理工具。其中，供給面治理工具強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)基礎(chǔ)研究的方向、資助和組織實(shí)施的引導(dǎo)，政府為基礎(chǔ)研究組織投入的各種要素和資源，重在強(qiáng)化基礎(chǔ)研究的供給能力，推動(dòng)基礎(chǔ)研究的整體治理效率，主要手段包括技術(shù)支持、資金支持、信息服務(wù)、人才激勵(lì)、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施等。環(huán)境面治理工具強(qiáng)調(diào)的是營(yíng)造符合基礎(chǔ)研究規(guī)律的環(huán)境，重在激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，促進(jìn)基礎(chǔ)研究規(guī)范自律的健康發(fā)展，主要手段包括目標(biāo)規(guī)劃、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、法規(guī)管制、科學(xué)評(píng)價(jià)、稅收優(yōu)惠、慈善捐贈(zèng)、科學(xué)普及、公共服務(wù)等。需求面治理工具以國(guó)家重大需求和經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)為導(dǎo)向，政府通過為基礎(chǔ)研究成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化創(chuàng)造機(jī)會(huì)，降低和分散基礎(chǔ)研究活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)各行為主體積極主動(dòng)參與基礎(chǔ)研究，主要手段包括政府采購、眾包眾籌、成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化、國(guó)際合作等。

（三）政策文本編碼與信度分析

運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本內(nèi)容按照“政策編號(hào)—具體條款—政策工具”進(jìn)行編碼，將其分別歸類，最終形成了基于政策工具的基礎(chǔ)研究政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表。

為了檢驗(yàn)編碼類目的可信度，邀請(qǐng)科技政策領(lǐng)域三名專家，按照相同的分析維度獨(dú)立編碼。根據(jù)瑞貝卡·艾利斯（Rebecca Ellis）的總結(jié)，0.75～0.8的信度系數(shù)就具有很高的可靠性，諾伊恩多夫·K. A（Neuendorf K. A）則認(rèn)為0.8以上是最佳標(biāo)準(zhǔn)[9]。內(nèi)容分析的信度公式為：

R =" " " " " " " " " " "（1）

k =" " " " " " " " " " " " " " （2）

運(yùn)用編碼一致性系數(shù)公式，對(duì)三名專家的結(jié)果與主編碼員的結(jié)果進(jìn)行計(jì)算，得出一致性系數(shù)分別為92.4%、91.5%、93.3%。說明編碼解釋能力較強(qiáng)，可信度較高。

二、政策文本分析

本文對(duì)2010—2021年中國(guó)基礎(chǔ)研究政策工具的使用進(jìn)行系統(tǒng)審視，共整理得到2079條政策工具。具體使用情況見表1。

對(duì)表1進(jìn)行分析，結(jié)合部分政策文本的具體內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)基礎(chǔ)研究政策存在以下幾方面的問題。

（一）信息服務(wù)政策工具協(xié)同性缺失

信息服務(wù)是指為基礎(chǔ)研究提供科技文獻(xiàn)庫、數(shù)據(jù)庫、資源庫等支撐服務(wù)，是基礎(chǔ)研究的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。中國(guó)政府在推動(dòng)基礎(chǔ)研究中重視科研資源的建設(shè)，但是各部門、各主體均以自身為出發(fā)點(diǎn)，“數(shù)據(jù)煙囪”林立、“資源孤島”無數(shù)，科學(xué)數(shù)據(jù)共享水平低、規(guī)模小。從政策工具分析結(jié)果看，信息服務(wù)政策工具使用頻次27次，僅占整體政策工具的1.3%。事實(shí)上，早在《“十二五”國(guó)家自主創(chuàng)新能力建設(shè)規(guī)劃》中，就提出“加強(qiáng)中國(guó)科技資源共享網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建科技資源從數(shù)據(jù)獲取、存儲(chǔ)、處理、挖掘到開放共享的完整信息服務(wù)鏈”。在此之后，我國(guó)政府以科學(xué)數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)為核心，加快國(guó)家科學(xué)數(shù)據(jù)中心的建設(shè)，并著力推動(dòng)科技文獻(xiàn)資源的整合和開放。但是，無論是國(guó)家級(jí)科學(xué)數(shù)據(jù)中心，還是省級(jí)平臺(tái)，從數(shù)據(jù)的獲取、存儲(chǔ)、處理、挖掘到開放共享都缺乏國(guó)家層面的法律法規(guī)，也缺乏權(quán)威統(tǒng)一的政府政策引領(lǐng)。近年來，隨著大數(shù)據(jù)推動(dòng)科學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)換，數(shù)據(jù)也成為了當(dāng)今國(guó)家的一種基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源[10]。在建立數(shù)據(jù)共享與監(jiān)管的規(guī)則，幫助企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)的科技工作者提供基礎(chǔ)研究信息服務(wù)方面，始終缺乏明確的支持性政府政策。

（二）法規(guī)管制政策工具使用頻繁，但效果有限

從2010—2021年的政策工具統(tǒng)計(jì)情況看，法規(guī)管制政策工具在基礎(chǔ)研究政策工具整體設(shè)計(jì)中占比最高。環(huán)境型政策工具使用次數(shù)為819次，占整體政策工具的比例為39.4%，而法規(guī)管制使用次數(shù)為301次，其比例就達(dá)到了14.48%。財(cái)稅政策、慈善捐贈(zèng)這兩類政策工具使用很少，分別占比為0.87%、0.19%。法規(guī)管制工具的使用存在一定程度的過溢現(xiàn)象，這主要是由于其具有簡(jiǎn)單直接、效率高的特點(diǎn)，在科技管理思維慣性影響下，政府傾向并擅長(zhǎng)運(yùn)用制度建設(shè)、政策法規(guī)、監(jiān)督評(píng)估等來強(qiáng)化基礎(chǔ)研究活動(dòng)的監(jiān)督管理，規(guī)范科研和學(xué)術(shù)行為。正是由于威懾力強(qiáng)、政策制定成本低的特點(diǎn)，使得政府對(duì)此具有較強(qiáng)的依賴，從而導(dǎo)致了使用次數(shù)過于頻繁的問題。

在基礎(chǔ)研究法規(guī)管制政策工具使用過多的同時(shí)，其效果在一定程度上存在不足。保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)是鞏固原始創(chuàng)新成果的重要手段，對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)原始創(chuàng)新具有強(qiáng)大的激勵(lì)作用，因此是基礎(chǔ)研究中十分關(guān)鍵的問題。然而，中國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的法規(guī)管制存在著較大的不足，效果有限。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》提出，“讓知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度成為激勵(lì)創(chuàng)新的基本保障”；《加強(qiáng)“從0到1”基礎(chǔ)研究工作方案》也提出“發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度激勵(lì)作用，推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬改革，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和保護(hù)”；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》又提出“允許項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員通過合同約定知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用權(quán)和轉(zhuǎn)化收益，探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)”。從國(guó)家出臺(tái)這些政策的意圖來看，政府部門試圖通過發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)原始創(chuàng)新的保護(hù)作用，激發(fā)科研人員在基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域原始創(chuàng)新的積極性，但缺乏專門對(duì)基礎(chǔ)研究成果原始?xì)w屬的法規(guī)管制措施，導(dǎo)致對(duì)基礎(chǔ)研究所屬權(quán)的諸多爭(zhēng)議和糾紛，降低了創(chuàng)新主體的積極性和主動(dòng)性。

（三）部分財(cái)稅和慈善捐贈(zèng)政策工具缺失

財(cái)稅政策能夠有效轉(zhuǎn)移和分擔(dān)從事基礎(chǔ)研究的風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)和誘導(dǎo)基礎(chǔ)研究主體，特別是企業(yè)從事基礎(chǔ)研究活動(dòng)[11]。但從政策工具統(tǒng)計(jì)情況來看，財(cái)稅政策并未得到政府部門的充分重視，財(cái)稅政策這一政策工具僅運(yùn)用18次，占整體政策工具比例為0.87%。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》，提到“進(jìn)一步研究并完善支持企業(yè)創(chuàng)新和科研成果產(chǎn)業(yè)化的財(cái)稅金融政策，全面落實(shí)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、企業(yè)研究開發(fā)儀器設(shè)備加速折舊、進(jìn)口國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)的研發(fā)設(shè)施稅收減免等稅收激勵(lì)政策”，但這一政策并不是專門針對(duì)企業(yè)基礎(chǔ)研究的稅收優(yōu)惠，對(duì)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的支持并未加以區(qū)別。真正對(duì)基礎(chǔ)研究投入的財(cái)稅政策做出明確規(guī)定的是《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》，該政策提到“采取政府引導(dǎo)、稅收杠桿等方式，落實(shí)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等政策，激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)力量加大基礎(chǔ)研究投入”，這是其他政策文件都未明確規(guī)定的。發(fā)達(dá)國(guó)家在引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)開展基礎(chǔ)研究活動(dòng)時(shí)比較重視運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策工具，并出臺(tái)了專門的法律法規(guī)。典型的如美國(guó)政府為鼓勵(lì)企業(yè)開展基礎(chǔ)研究，出臺(tái)并14次修訂“研究和實(shí)驗(yàn)稅收抵免制度”（Research and Experiment Tax Credit），其中對(duì)基礎(chǔ)研究按照20%的比例實(shí)行稅收抵免；美國(guó)《稅制改革法案》規(guī)定，企業(yè)通過合同委托大學(xué)進(jìn)行基礎(chǔ)研究的研究費(fèi)用也可以按照20%的比例進(jìn)行稅收抵免。在強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的情況下，健全完善的稅收優(yōu)惠政策，明確界定企業(yè)基礎(chǔ)研究的投入、產(chǎn)出等行為的稅收優(yōu)惠，能夠減少政府對(duì)科技資源的行政配置，有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體投入基礎(chǔ)研究的積極性。

慈善捐贈(zèng)是基礎(chǔ)研究投入多元來源中重要的組成部分，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)資金投向基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，有利于打造健康的基礎(chǔ)研究科研生態(tài)[12]。在發(fā)達(dá)國(guó)家，皇室或貴族資助科學(xué)研究有著悠久的歷史，社會(huì)捐贈(zèng)資金進(jìn)入基礎(chǔ)研究領(lǐng)域提升了基礎(chǔ)研究的投入強(qiáng)度和供給規(guī)模。慈善基金會(huì)的主要投資領(lǐng)域之一就是基礎(chǔ)研究，而政府也圍繞企業(yè)捐贈(zèng)基礎(chǔ)研究設(shè)計(jì)了稅法等相關(guān)法律政策。從政策工具的設(shè)計(jì)來看，中國(guó)慈善捐贈(zèng)政策工具尚處于起步階段，相關(guān)政策設(shè)計(jì)和操作細(xì)節(jié)尚不明朗。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》，提出“探索共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合資助、慈善捐贈(zèng)等措施，激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)力量加大基礎(chǔ)研究投入”，這是中國(guó)政府首次在基礎(chǔ)研究政策設(shè)計(jì)中明確提及慈善捐贈(zèng)政策工具。《新形勢(shì)下加強(qiáng)基礎(chǔ)研究若干重點(diǎn)舉措》進(jìn)一步明確“支持社會(huì)各界設(shè)立基礎(chǔ)研究捐贈(zèng)基金”。但從慈善捐贈(zèng)政策工具使用的統(tǒng)計(jì)頻次來看，其僅占整體政策工具的0.19%，尚處于初步探索階段。這些慈善捐贈(zèng)政策工具缺乏配套政策措施，且對(duì)捐贈(zèng)形式、捐贈(zèng)對(duì)象的確認(rèn)，企業(yè)捐贈(zèng)的稅收減免，具體怎樣操作執(zhí)行，捐贈(zèng)資金監(jiān)管等問題都缺乏明確規(guī)定?？梢姡?dāng)前慈善捐贈(zèng)政策工具尚待完善，需要用好政府與社會(huì)兩種資源推動(dòng)基礎(chǔ)研究，才能達(dá)到應(yīng)有的政策效果。

（四）需求型政策工具供給亟待發(fā)力

根據(jù)基礎(chǔ)研究治理的政策工具統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，需求型政策工具的供給不足，在所有政策工具的使用中占比最低，基本上為“半缺失”狀態(tài)。從數(shù)量上看，需求型政策工具共使用了405次，僅占政策工具總量的19.48%，明顯低于其他政策工具的使用次數(shù)，說明政府未能充分重視需求型政策工具對(duì)基礎(chǔ)研究的拉動(dòng)作用。在二級(jí)政策工具中，政府采購使用243次，占比11.69%；眾包眾籌使用36次，占比1.73%；成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化使用45次，占比2.16%；國(guó)際合作81次，占比3.90%。政府采購、眾包眾籌、成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化、國(guó)際合作等政策工具具有降低基礎(chǔ)研究投資和收益不確定性風(fēng)險(xiǎn)、減輕單個(gè)基礎(chǔ)研究主體的研發(fā)成本、直接拉動(dòng)產(chǎn)學(xué)研合作等作用，與環(huán)境型和供給型政策工具相比效果更加明顯和快捷。然而，需求型政策工具使用次數(shù)占比僅為19.48%，且主要集中在政府采購，其他需求型政策工具運(yùn)用不足，如國(guó)際合作政策工具使用次數(shù)占比僅為3.90%，這意味著中國(guó)政府對(duì)從事基礎(chǔ)研究的企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)開展多樣化的國(guó)際合作鼓勵(lì)不足，在逆全球化使得國(guó)際技術(shù)合作、技術(shù)轉(zhuǎn)移和知識(shí)人才流動(dòng)受限的情況下，中國(guó)更應(yīng)該重視基礎(chǔ)研究的國(guó)際合作，通過合作參與國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)。

（五）政策“工具箱”不夠豐富

近年來，中國(guó)已經(jīng)在科研任務(wù)和項(xiàng)目組織方面探索“揭榜掛帥”“賽馬制”等新模式，進(jìn)一步豐富了基礎(chǔ)研究治理的政策工具箱。但總體而言，隨著前沿領(lǐng)域的不斷突破，學(xué)科交叉密切融合，全球科學(xué)合作與日益嚴(yán)峻的逆全球化相互交織，催生了基礎(chǔ)研究治理的政策工具變革。但是，中國(guó)基礎(chǔ)研究的治理工具還不能主動(dòng)適應(yīng)這些復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的變化，特別是圍繞基礎(chǔ)研究治理體系建設(shè)中利益相關(guān)者的互動(dòng)博弈、前沿領(lǐng)域的前瞻性預(yù)測(cè)和科學(xué)決策、科技獎(jiǎng)勵(lì)、科技人才評(píng)價(jià)、科研誠(chéng)信等治理實(shí)踐，必備“工具箱”還不夠豐富。以國(guó)外興起的眾包眾籌為例，眾籌是通過普通民眾對(duì)科學(xué)團(tuán)體的資助，研究者能夠正常從事相關(guān)的研究；眾包則是指通過互聯(lián)網(wǎng)集聚更多的科研智慧，吸引社會(huì)各類創(chuàng)新主體共同破解研究難題、共享創(chuàng)新成果。近幾年，中國(guó)科技管理部門才意識(shí)到眾包眾籌這項(xiàng)政策工具的意義以及目前相關(guān)政策工具較少的現(xiàn)狀。在36份政策樣本中，僅有兩份政策涉及眾包眾籌，如國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》，文件指出“適應(yīng)大科學(xué)、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新要求，積極探索科研活動(dòng)協(xié)同合作、眾包眾籌等新方式，破解科學(xué)難題、共享創(chuàng)新成果”，但政策并未對(duì)基礎(chǔ)研究眾包眾籌過程中所涉及的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等核心問題進(jìn)行規(guī)范，實(shí)際操作難度大。

三、優(yōu)化中國(guó)基礎(chǔ)研究政策工具的建議

通過政策工具賦能科學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力已成為中國(guó)當(dāng)前甚至更長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略措施和必然選擇[13]，政府應(yīng)強(qiáng)化政策工具體系建設(shè)，為國(guó)家基礎(chǔ)研究整體水平的提升提供支撐和引導(dǎo)。

（一）基于頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新基礎(chǔ)研究政策工具

當(dāng)前中國(guó)通過對(duì)各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域制定發(fā)展規(guī)劃來為該領(lǐng)域未來的發(fā)展指明方向，同時(shí)規(guī)劃的內(nèi)容也意味著未來國(guó)家重點(diǎn)投入的方向。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)基礎(chǔ)研究面臨的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，有必要根據(jù)基礎(chǔ)研究的特征，發(fā)揮基礎(chǔ)研究政策體系的系統(tǒng)效能，協(xié)調(diào)企業(yè)、科學(xué)家、大學(xué)及科研機(jī)構(gòu)等各方面力量，面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國(guó)家重大需求、面向人民生命健康，共同研判科學(xué)前沿，把握核心科研問題，加快推進(jìn)《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》《加強(qiáng)“從0到1”基礎(chǔ)研究工作方案》《新形勢(shì)下加強(qiáng)基礎(chǔ)研究若干重點(diǎn)舉措》《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)學(xué)科學(xué)研究工作方案》《基礎(chǔ)研究十年行動(dòng)方案（2021—2030）》等統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)施落地。在推進(jìn)基礎(chǔ)研究中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，要科學(xué)評(píng)估逆全球化給中國(guó)基礎(chǔ)研究帶來的影響，加強(qiáng)前瞻性治理，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)中國(guó)基礎(chǔ)研究的優(yōu)勢(shì)和弱項(xiàng)，并將這一認(rèn)識(shí)作為制定國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的有效指導(dǎo)。此外，為應(yīng)對(duì)中美大國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)所帶來的變動(dòng)性和不確定性，有必要設(shè)立專門研究科技安全問題的高端智庫，擴(kuò)大研究力量，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)基礎(chǔ)前沿問題的變化，研究先發(fā)制人的應(yīng)對(duì)措施，探索“非對(duì)稱”科技力量和優(yōu)勢(shì)的發(fā)展路徑，從而將科技安全的知識(shí)和信息運(yùn)用于基礎(chǔ)研究工具的設(shè)計(jì)中。

（二）提高基礎(chǔ)研究政策工具的精準(zhǔn)性

“政策精準(zhǔn)性”是公共政策的一種內(nèi)在屬性或自身狀態(tài)，要精準(zhǔn)地達(dá)成預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，精準(zhǔn)性政策的制定與執(zhí)行不可或缺[14]。基礎(chǔ)研究政策的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該是在全社會(huì)營(yíng)造適合基礎(chǔ)研究的環(huán)境，激發(fā)旨在追求新知識(shí)的競(jìng)爭(zhēng)，并提高公眾的科學(xué)素養(yǎng)；政策的中期目標(biāo)是通過有形的政策工具促使資源配置結(jié)構(gòu)的改變與調(diào)整，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)科技共同體偏好的再造，從而增加基礎(chǔ)研究的力量與規(guī)模；政策的短期目標(biāo)是設(shè)立新的評(píng)價(jià)體系與激勵(lì)機(jī)制，有效引導(dǎo)科技共同體參與到具體基礎(chǔ)研究問題中來。要注重多元主體參與治理的能力建設(shè)，加強(qiáng)政策精準(zhǔn)對(duì)接，搭建基礎(chǔ)研究多元治理主體溝通平臺(tái)，傾聽各基礎(chǔ)研究主體的訴求，推動(dòng)各方加強(qiáng)溝通與協(xié)作，把主體需求轉(zhuǎn)化為針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的政策舉措。此外，還要明確哪種類型的基礎(chǔ)研究是政策可以有效治理的。對(duì)于自由探索型基礎(chǔ)研究，沒有明確的方向和目標(biāo)，科學(xué)家在知識(shí)累積基礎(chǔ)上產(chǎn)生靈感和新思想，政策無法精準(zhǔn)施策；對(duì)于使命導(dǎo)向型基礎(chǔ)研究，所需解決的科學(xué)問題和應(yīng)用場(chǎng)景相對(duì)明確，資源投入與政策安排是否妥當(dāng)是其成功的關(guān)鍵，政策的精準(zhǔn)性顯得非常重要；對(duì)于重大科學(xué)目標(biāo)導(dǎo)向型基礎(chǔ)研究，這一類型研究有助于中國(guó)在前沿知識(shí)領(lǐng)域贏得領(lǐng)先位置，但無法采用一窩蜂或全面出擊的方式，政策工具必須精準(zhǔn)化，將資源精準(zhǔn)配置給優(yōu)秀的科學(xué)家、科研團(tuán)隊(duì)或科研項(xiàng)目；對(duì)于具有應(yīng)用前景的基礎(chǔ)研究，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用，政策的發(fā)力點(diǎn)也應(yīng)該是如何鼓勵(lì)市場(chǎng)真正成為創(chuàng)新主戰(zhàn)場(chǎng)，可以采取研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等方式，或賦予民營(yíng)創(chuàng)新主體與國(guó)有科研院所同等待遇，鼓勵(lì)其加大基礎(chǔ)研究投入。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)研究治理工具的包容性

基礎(chǔ)研究政策工具要達(dá)到預(yù)期效果，離不開相關(guān)行政部門間的合作，僅靠單一部門、單一領(lǐng)域的政策工具難以產(chǎn)生足夠的激勵(lì)效果。因此，要強(qiáng)化協(xié)同治理，探索建立跨部門、跨領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究政策聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)一推進(jìn)相關(guān)政策，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究政策與教育、財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成政策合力。同時(shí)，要完善基礎(chǔ)研究政策配套措施，針對(duì)基礎(chǔ)研究政策工具實(shí)施中的問題，及時(shí)完善治理工具的各項(xiàng)政策實(shí)施細(xì)則和保障機(jī)制，規(guī)范政策工具實(shí)踐的具體過程，為基礎(chǔ)研究主體創(chuàng)設(shè)更好的政策環(huán)境。此外，政策工具的創(chuàng)新離不開多元主體的參與，即除了政府，還需要高校、科研院所、企業(yè)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、公眾等非政府主體的參與，而治理工具參與主體的多寡、協(xié)同配合程度直接影響著政策工具的有效性。

除了針對(duì)治理主體的政策包容性，對(duì)科學(xué)家的政策也需要具備包容性。應(yīng)充分尊重基礎(chǔ)研究的特點(diǎn)和規(guī)律，鼓勵(lì)長(zhǎng)期探索和積累，經(jīng)費(fèi)配置以穩(wěn)定性支持為主，適當(dāng)調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目與穩(wěn)定支持的比例，將科學(xué)家從爭(zhēng)取項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的煩瑣事務(wù)性工作中解放出來，打造一支穩(wěn)定的基礎(chǔ)研究隊(duì)伍。鼓勵(lì)科學(xué)家的代際傳承，加大青年科學(xué)家長(zhǎng)期項(xiàng)目實(shí)施力度，糾正以往“頭銜”性、短期性、數(shù)量性指標(biāo)評(píng)價(jià)考核政策，摒棄論資排輩，減少行政對(duì)年輕科學(xué)家的干擾，為各類學(xué)者之間平等交流和潛心科研創(chuàng)造寬松的環(huán)境，在項(xiàng)目申請(qǐng)中淡化各類頭銜“帽子”和行政職務(wù)的色彩，以項(xiàng)目成果本身決定經(jīng)費(fèi)的資助。

（四）提高需求型政策的有效性

基礎(chǔ)研究政策戰(zhàn)略方向決定著基礎(chǔ)研究的發(fā)展方向[15]。需求型政策工具能夠?yàn)閲?guó)家的科技發(fā)展戰(zhàn)略提供全面視角，對(duì)面向國(guó)家需求的基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略研究領(lǐng)域的前瞻布局起到關(guān)鍵重要支撐。我們必須認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前中國(guó)基礎(chǔ)研究的發(fā)展面臨諸多全球性挑戰(zhàn)，國(guó)際新發(fā)展格局的構(gòu)建、科技主權(quán)的爭(zhēng)奪等因素使得國(guó)家必須通過需求型政策工具設(shè)計(jì)來選擇優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。從另一維度來看，經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、文化藝術(shù)、應(yīng)急管理乃至外交等各個(gè)領(lǐng)域都離不開科技創(chuàng)新的重要支撐，它不僅反映了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和文化狀況以及國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，并且從宏觀上顯示了國(guó)家的關(guān)鍵科技領(lǐng)域。需求型政策工具往往從選擇優(yōu)先領(lǐng)域開始，為確?？萍假Y源流向那些對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略需求和財(cái)富創(chuàng)造具有重大貢獻(xiàn)的關(guān)鍵領(lǐng)域，需要強(qiáng)化政府采購、眾包眾籌、成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化等需求型政策的運(yùn)用，積極探索建立基礎(chǔ)研究“市場(chǎng)”，并通過建立“領(lǐng)先市場(chǎng)和未來場(chǎng)景”來激勵(lì)創(chuàng)新主體開展基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新。結(jié)合全球競(jìng)爭(zhēng)格局的變化趨勢(shì)與中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的未來愿景，我們應(yīng)該把科研目光聚焦于對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生重大影響的重要領(lǐng)域，以“卡脖子”問題和國(guó)外出口管制清單為參照，梳理中國(guó)優(yōu)勢(shì)技術(shù)和仍面臨“卡脖子”困境的領(lǐng)域，有效識(shí)別基礎(chǔ)研究的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，主動(dòng)設(shè)計(jì)一系列未來場(chǎng)景需求，激勵(lì)創(chuàng)新主體自發(fā)開展基礎(chǔ)研究。

（五）充實(shí)基礎(chǔ)研究政策“工具箱”

充實(shí)政策“工具箱”，提供“多元”的政策工具組合，是賦能科學(xué)研究的根本保證[16]。從前文對(duì)中國(guó)基礎(chǔ)研究治理的政策工具分析可以看出，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國(guó)基本形成了覆蓋面廣、工具種類眾多的基礎(chǔ)研究政策體系，對(duì)基礎(chǔ)研究治理體系中的問題達(dá)成了共識(shí)，但是治理工具的設(shè)計(jì)創(chuàng)新性仍然不足，治理工具箱的差異化、覆蓋面、使用頻率并不能很好地滿足基礎(chǔ)研究治理的需求。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)研究政策的研究，充分保障事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和未來挑戰(zhàn)的科學(xué)問題的政策供給力度，及時(shí)調(diào)整基礎(chǔ)研究政策目標(biāo)和相應(yīng)的政策工具，聚焦其不確定性和顛覆性，明確資源配置和政策措施，不斷充實(shí)調(diào)整政策供需度，為關(guān)鍵核心技術(shù)突破提供基礎(chǔ)支撐和前瞻引領(lǐng)，為國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的成功實(shí)施創(chuàng)造條件。為保障政策工具的創(chuàng)新性，有必要建立能夠迅速應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)研究需求的專家數(shù)據(jù)庫（主要是戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究方面的專家），這些專家應(yīng)來自不同地區(qū)、領(lǐng)域和專業(yè)?？梢酝ㄟ^匯聚政界、學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界各方面的意見，為創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)不同行為者之間的合作提供富有成效的激勵(lì)機(jī)制，并推動(dòng)高校、科研院所、政府和產(chǎn)業(yè)界之間形成新型的長(zhǎng)期伙伴和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，使各方能在交流與商議中選擇未來的行動(dòng)方案，擴(kuò)大政策工具的影響，增強(qiáng)執(zhí)行效果。

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Optimization Research on China’s Basic Research Development Policies from the Perspective of Policy Tools

—A Quantitative Analysis Based on 36 Policy Texts

Liu" Wei1" " Fan" Xu2

（1. Guangdong University of Petrochemical Technology， School of Economic Management， Guangdong， Maoming， 525000; 2. South China University of Technology， School of Public Administration， Guangdong， Guangzhou， 510641）

Abstract： [Research purpose] Establishing a policy tool system that aligns with the development patterns of basic research and strengthening basic research are the core issues that need to be addressed in order to promote China's high-quality development in technology， industry， and economy， as well as to build national competitive advantages. [Research method] Based on the theory of “supply-side， environmental-side， and demand-side” policy tools， this study uses methods such as policy tools classification， content coding， and frequency statistics to conduct a quantitative analysis of basic research policy texts from 2010 to 2021， revealing the usage patterns of policy tools in China's basic research policies. [Research conclusion] The study found that in China's basic research development policies， there exist issues such as a lack of coordination among information service policy tools， frequent use of regulatory policy tools with limited effectiveness， the absence of certain fiscal， taxation， and charitable donation policy tools， an urgent need to strengthen the provision of demand-oriented policy tools， and an insufficiently diverse “toolbox” of policies. To address these issues， it is necessary to strengthen the top-level design of basic research policy tools， enhancing their precision， inclusiveness， and accuracy， and further enriching the“policy toolbox”.

Key words：basic research; policy texts; policy tools; policy optimization; content analysis method

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目資助“中美科技競(jìng)爭(zhēng)下戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究發(fā)展的制度分析及雙軌治理設(shè)計(jì)”（24YJA630053）；2024年廣東省教育科學(xué)規(guī)劃課題（高等教育專項(xiàng)）“面向數(shù)字化生產(chǎn)力的廣東教育科技人才制度分析和一體化機(jī)制設(shè)計(jì)”（2024GXJK015）；廣東石油化工學(xué)院人才引進(jìn)項(xiàng)目“‘雙碳’背景下茂名加快綠色低碳技術(shù)體系構(gòu)建及創(chuàng)新路徑研究”（XJ2023001902）。

作者簡(jiǎn)介：劉偉，男，1983年生，博士，副教授，研究方向?yàn)榭萍颊?。范旭，男?962年生，博士，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榭萍颊摺?/p>