地方政府與近代紅河流域地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理研究

摘"要：近代以來紅河流域地區(qū)的生態(tài)環(huán)境變遷，一方面影響和改變著民眾利用自然資源的方式，另一方面對地方政府的社會治理能力提出了全新要求，其中生態(tài)環(huán)境治理成為地方政府社會治理的重要內(nèi)容之一。地方政府在自然資源管理和生態(tài)環(huán)境治理過程中，發(fā)揮了政策制定、組織管理、監(jiān)督執(zhí)行、引導(dǎo)民眾等作用。主要表現(xiàn)為，強化社會治理能力，協(xié)調(diào)社會各方關(guān)系，組織社會各方力量，制訂生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，裁決資源糾紛和爭端，防治和應(yīng)對生態(tài)災(zāi)害等，甚至把生態(tài)環(huán)境治理作為考核地方官員行政能力水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是地方政府公信力和行政推行的一種體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：紅河流域地區(qū)；地方政府；生態(tài)環(huán)境治理

中圖分類號：F2"""""文獻標(biāo)識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.23.002

近代以來，隨著自然資源的過度開發(fā)與利用，紅河流域地區(qū)的生態(tài)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，對周邊居民的生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。以地方政府為首，強化對自然資源的保護與生態(tài)治理，通過土地開發(fā)、植樹造林、封山育林、規(guī)范礦山開采等手段，對生態(tài)環(huán)境實施保護與治理。

1"地方政府對土地資源的開發(fā)利用

紅河流域地區(qū)地方政府對土地資源的開發(fā)利用，主要體現(xiàn)在云南開蒙墾殖局與新村建設(shè)方面，這些都屬于政府主導(dǎo)行為，對農(nóng)村經(jīng)濟有效介入并加以引導(dǎo)使之內(nèi)部發(fā)生改變，對紅河流域地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展以及邊疆開發(fā)作出重要貢獻。

1935年8月，擔(dān)任農(nóng)田水利工程處處長的楊士敏，接受云南省政府的委派，趕赴開遠、蒙自兩縣進行實地調(diào)查，通過詳細查勘后發(fā)現(xiàn)，蒙自縣的蒙自壩和草壩，開遠縣的大莊壩，這三處壩子土質(zhì)優(yōu)良、面積寬廣、地勢平坦、交通便利，更處于滇越鐵路和個碧石鐵路的交會地帶，是云南省滇南地區(qū)土壤條件優(yōu)良的農(nóng)業(yè)區(qū)之一，但是當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利設(shè)施較為滯后，大量土地被棄耕荒蕪，即使現(xiàn)在保留的耕地上也僅僅種植一些耐旱雜糧，收成堪憂，急需大力興修水利工程事業(yè)，治理現(xiàn)有水患危害，改造農(nóng)田灌溉系統(tǒng)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，把荒蕪?fù)恋馗脑斐蔀楦睾土继?，為?dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)保障。依據(jù)考察結(jié)果，楊士敏擬定了一份詳細的開發(fā)報告，并呈報給云南省政府進行審查決議。1935年12月，在云南省政府第444次會議上專門對楊士敏提出的報告進行討論表決，最后決定由云南省經(jīng)濟委員會全權(quán)負(fù)責(zé)辦理開蒙的農(nóng)田水利建設(shè)事宜，繆云臺于12月14日發(fā)出正式指令，要求開遠、蒙自兩縣政府盡力協(xié)助楊士敏對開蒙農(nóng)田水利建設(shè)的籌備與開展等相關(guān)工作。至此，開蒙墾殖事業(yè)拉開序幕。

云南開蒙墾殖局的籌建設(shè)立，體現(xiàn)出由云南省政府自上而下行政能力的貫徹與落實過程，整個過程表現(xiàn)出較高的行政效率和執(zhí)行力度。所以開蒙墾殖局從建立開始，便具有行政與經(jīng)濟的雙重職能，是行政決策的產(chǎn)物，把省府與地方政府巧妙聯(lián)系在一起。

1939年，開蒙墾殖局提出新村建設(shè)計劃，將草壩18個新老村寨統(tǒng)一劃歸為一個鄉(xiāng)進行管理，聘請楊士敏兼任新成立的草壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)長，并由蒙自縣政府進行委托授權(quán)，轄區(qū)內(nèi)一切行政事務(wù)皆由其管理協(xié)調(diào)。原來的草壩由12個行政自然村構(gòu)成，農(nóng)戶有1060戶，共計7600人，但在新村規(guī)劃設(shè)定中，農(nóng)戶數(shù)和農(nóng)業(yè)人口數(shù)都要迅速增加，即要建立20個新村，農(nóng)戶數(shù)要增加到3000戶，人口數(shù)要增加到2萬人左右，兩者數(shù)量幾乎是翻了3倍。想要在短期內(nèi)實現(xiàn)人口數(shù)量的劇增，最為有效的辦法就是吸引外來人口或附近縣市的農(nóng)業(yè)人口進入草壩，并提供足夠的耕地與住房，把這些人留在本地。對于農(nóng)民來說，人口的流動遷移與土地有直接聯(lián)系，只要有地可種且租稅低，歸屬于哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理對他們來說并不重要，新村建設(shè)的提出也考慮到這些影響因素。由地方政府倡導(dǎo)推行，有大量可耕土地出租且納租優(yōu)惠，增加了新村建設(shè)計劃的可行性。但因全面抗戰(zhàn)影響，原本計劃建設(shè)的20個村，最后只建成9個村，建蓋房屋1834幢，安置農(nóng)戶407戶，其中招來外來人口330戶1735人，政府將他們分配到新村居住，解決了外來移民戶最為棘手的住房和土地問題。雖然最終結(jié)果與原計劃有出入，但新村建設(shè)是一個大膽嘗試，地方政府出手對農(nóng)村進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理，在當(dāng)時是一種非常先進的理念，為我們現(xiàn)在的新農(nóng)村建設(shè)或鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進提供了有益借鑒。

2"地方政府對林業(yè)資源的保護管理

在林業(yè)資源的保護過程中，地方政府的作用主要是重視植樹造林活動、積極勸諭紅河流域地區(qū)民眾自發(fā)栽種林木，改善生態(tài)環(huán)境。由地方政府出資購買樹種，組織民眾力量，大力開展植樹造林活動，為紅河流域地區(qū)城市發(fā)展提供資源儲備。

《云南經(jīng)濟》記載：大圍山森林居于西南大山脈包圍之中，交通險阻，人類足跡鮮至……唯今苗、瑤雜居其間，附近山村已摧殘盡凈荒廢不堪，其原因有任意燒墾，有濫伐等種種不法行為。屏邊縣的大圍山一帶本是原始森林保存較好的地區(qū)，但隨著附近居民的不斷開發(fā)與濫伐，導(dǎo)致森林資源的大片覆滅。

1940年，石屏炭商許崇禮、張新元、袁炯輝、王嗣曾、朱檉叔等人為了滿足個人私利，勾結(jié)縣長許寶根盜伐七甲官山林木燒炭，私自運往個舊礦山出售獲利，引起石屏民眾的公憤。石屏縣督學(xué)高巖帶頭聯(lián)合各界人士向上級部門告發(fā)，經(jīng)過多次抗?fàn)?，縣長許寶根被撤職，許崇禮等人被抓捕入獄，已經(jīng)燒好的木炭全部充公。1943年，國民黨中央軍第二十二師駐扎在石屏地區(qū)，在建水鐵所區(qū)、白浪大寨等地任意砍伐林木，此行為同樣遭到當(dāng)?shù)孛癖姷膹娏Φ种啤?/p>

可見，對于濫伐樹木的行為，民眾一般會借助地方政府的行政力量加以壓制，但一旦政府也參與介入這種不法行為后，民眾只能自發(fā)維護當(dāng)?shù)氐纳仲Y源?？梢钥闯霎?dāng)?shù)孛癖妼ψ约核幧鷳B(tài)環(huán)境的保護意識在不斷增強。地方政府則通過行政手段保護森林資源，實施封山育林，嚴(yán)禁民間亂砍濫伐。地方政府的行政法令，為山林保護和管理提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，從法律層面加以約束民眾的違禁行為，使整個社會秩序更趨于規(guī)范化。

林權(quán)之間發(fā)生的糾紛一直都存在，縣與縣、村與村之間為爭山爭水，經(jīng)常有打架、動刀、弄槍之事發(fā)生。小的糾紛，基本內(nèi)部便可以協(xié)調(diào)解決，但一些大的山林糾紛，一般需要地方政府或者當(dāng)?shù)赝了境雒孢M行調(diào)解處理。清道光二十一年（1841年），納樓土司屬欽崇里（今官廳、狗街一帶）的車家莊與花椒寨發(fā)生山林地盤爭執(zhí)，時任納樓茶甸長官司土官普永年，趕赴現(xiàn)場踏勘并傳鄰寨頭人訊問，查勘清楚后定界立碑，發(fā)給執(zhí)照，明令不得再行侵越，倘有不遵守者，定當(dāng)查封。由當(dāng)?shù)赝了境雒嬲{(diào)解糾紛，處理結(jié)果是建立在調(diào)查問詢基礎(chǔ)上的，有理有據(jù)，不偏不私，所以這一結(jié)果兩個村寨沒有任何異議就接受了。1940年，建水縣桂林鄉(xiāng)阿西村普姓人家因山照丟失，落于楊姓之手，雙方引發(fā)糾紛，上訴至建水縣法院進行裁決，最后判定普姓繳舊幣4000元當(dāng)庭贖回。這一判決結(jié)果比較公正，雙方按照判決書很快處理完畢。

發(fā)生林權(quán)糾紛時，政府會利用其行政權(quán)力去處理，但不會偏聽偏信，公正處理，結(jié)果令鄉(xiāng)人信服，是政府公信能力進一步提升的重要表現(xiàn)。

3"地方政府對錫礦資源的開采維護

云南礦業(yè)中每一礦業(yè)權(quán)的成立，均依據(jù)中央頒布礦業(yè)各法之規(guī)定，經(jīng)過審核查勘等程序，有無違礙糾葛等項事情，始行核準(zhǔn)而設(shè)定之。云南礦山開采前需要一系列審核和查勘程序，最根本的一條就是礦山的歸屬權(quán)有無爭議，以防引發(fā)矛盾與糾紛。個舊錫礦的開采主要由當(dāng)?shù)氐膹S戶、紳商進行公議表決，制定出相應(yīng)的規(guī)章制度，按此制度直接執(zhí)行或者將此規(guī)章制度呈報地方政府備案，經(jīng)政府批準(zhǔn)后再頒發(fā)執(zhí)行。對于錫礦的開采時間、面積、礦業(yè)開發(fā)的執(zhí)照等要經(jīng)過政府相關(guān)部門的審批核準(zhǔn)，從法律層面加以保護采礦權(quán)。如表1所示。

為了進一步規(guī)范礦區(qū)資源開采的管理秩序，在清嘉慶三年（1798年）當(dāng)?shù)鼐蛯ｉT訂立了《個舊公議廠規(guī)碑記》，其中明確規(guī)定：硐尖無論新舊，以3月不打為廢尖，3年不打為廢硐，“討放硐尖以契約為據(jù)，各打窩路，各自管理，老尖不得關(guān)截子尖，子尖亦不得謀奪老尖，違者議罰”。硐尖的開采具有時效性，延遲開采最長不能超過3年，開采前要簽訂契約，老尖和子尖各自獨立經(jīng)營，互不干涉，如此規(guī)定有效避免了一些礦山糾紛。光緒十三年（1887年）個舊錫廠紳商又訂立了《重議個舊廠規(guī)》十條，并經(jīng)官府批準(zhǔn)后勒石記錄，1920年云南省長公署批準(zhǔn)公布由個舊商會呈報的《云南個舊廠務(wù)暫行規(guī)章》，對開辦廠尖的法人資格、生產(chǎn)者要求、地皮價格、抽收數(shù)量、硐尖買賣、開礦禁條、獎勵懲處等都作了詳細規(guī)定。對錫礦開采的規(guī)定更為具體詳細，有效遏制了錫礦亂采現(xiàn)象，通過獎勵懲處使錫礦開采趨于規(guī)范。

對于錫礦資源的開發(fā)與管理，這些廠規(guī)、廠務(wù)章程從形式與內(nèi)容上均作了明確要求，使采礦權(quán)屬及采礦行為做到有法可依，有章可循。地方政府沒有過多干涉礦山的開采與經(jīng)營活動，更多的是一種監(jiān)督、一種法律層面的認(rèn)可，使礦產(chǎn)資源開采規(guī)范化，進而降低對周邊生態(tài)環(huán)境的破壞。

4"地方政府生態(tài)治理過程中遇到的挑戰(zhàn)與阻礙

地方政府行政主導(dǎo)下的生態(tài)治理，在推進過程中也存在著許多挑戰(zhàn)與阻礙。由于利益獲取和分配不同，各級政府之間存在明顯的博弈關(guān)系，這個可以歸結(jié)為行政權(quán)力一體化與行政實施范圍區(qū)域化兩個方面的差別。在土地開發(fā)過程中，這種博弈關(guān)系尤為明顯。

4.1"國民政府與云南省政府之間的權(quán)力博弈

民國時期，在云南地方政府與國民政府進行權(quán)力博弈的過程中，兩者之間的博弈心理較為復(fù)雜：一方面地方執(zhí)政勢力表現(xiàn)出對國民政府行政權(quán)力的認(rèn)同和服從，由上而下發(fā)布的國家相關(guān)政令，云南地方政府基本都會接受，并進一步執(zhí)行這一命令，完成上級下達的各項指令；另一方面云南地方政府表現(xiàn)出強烈的地方自主意識，即行政過程中的區(qū)域自治意識，對國民政府的權(quán)威無意識地呈現(xiàn)一種防范、抵觸或消極心理。這種矛盾心理，是建立在利益分配基礎(chǔ)上的，在開蒙墾殖局的提出與設(shè)立過程中均有體現(xiàn)。

1938年，國民政府行政院計劃對云南實施開發(fā)，目的在于間接維系中央與云南地方之間的關(guān)系，加強抗戰(zhàn)過程中西南大后方的軍事運輸、后方供給地的經(jīng)濟生產(chǎn)及前線軍需供給方面的需求以及國家國防建設(shè)資源保障等方面的諸多考慮，但并沒有把為云南地方謀取福利納入這一開發(fā)計劃當(dāng)中，這與云南地方政府的利益訴求相悖；提出的3個緊急綱領(lǐng)中有一條就是國民政府在重點行使監(jiān)督與保護權(quán)利的同時，為了解決墾殖區(qū)內(nèi)荒地開墾相關(guān)事宜及大力推廣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，允許民間資本介入，但所得的利潤要由國民政府統(tǒng)一管理與分配。這樣安排的結(jié)果，導(dǎo)致土地開發(fā)所獲的利潤被分割，且大部分要上交給國民政府。

開蒙墾殖局的設(shè)立，是云南地方政府與國民政府權(quán)力博弈的產(chǎn)物，最終在博弈過程中形成一個相對穩(wěn)定的平衡點。中央政府更多地考慮全國局勢，要求地方政府對中央政府無條件地提供經(jīng)濟支持與物資供給，但地方政府還要考慮當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及民眾的承受能力。

4.2"省府與基層政府之間的權(quán)力博弈

開蒙墾殖局位于開遠、蒙自兩縣相連的三壩區(qū)域范圍內(nèi)，從行政角度來看屬于兩縣交界處，歸兩縣分管；但開蒙墾殖局凌駕于兩縣權(quán)力之上，不受兩縣政府直接管理，實際上一些具體的墾殖事宜又要兩縣進行協(xié)調(diào)或者配合，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，行政效率低下，甚至引發(fā)兩者之間的矛盾沖突。楊士敏認(rèn)為當(dāng)?shù)孛癖娭粫頇?quán)利，不愿意盡相當(dāng)義務(wù)的舉動，應(yīng)加以糾正，由基層政府出面引導(dǎo)民眾做應(yīng)盡義務(wù)之事。但開蒙墾殖局沒有權(quán)力直接要求基層政府給予配合，只能上報給省府處理，由省府下達行政命令，要求這兩縣縣長負(fù)責(zé)督促、協(xié)助、保護等相關(guān)事宜，兩縣政府要隨時配合、輔助墾殖局工作，并給予較大便利。在這個過程中，加深了兩級政府之間的矛盾沖突?？h政府一方面不得不聽從省政府下達的行政命令去輔助開蒙墾殖局進行招募民工、監(jiān)督水利工程等相關(guān)事項；另一方面表現(xiàn)出對地方鄉(xiāng)民利益的維護，甚至在部分鄉(xiāng)民阻撓墾殖工作時持包庇、推諉態(tài)度，以彰顯縣政府在處理地方事宜中的特殊地位與作用。所以省府與基層政府在權(quán)力博弈過程中，要盡量尋求兩者的最佳結(jié)合點，維持兩者之間的一種權(quán)力平衡，在行政職能發(fā)揮作用的同時，要更多地考慮基層政府的特點以及它與地方民眾之間無法割裂的必然聯(lián)系。

4.3"基層政府之間的利益分配博弈

云南地方政府確定開發(fā)開遠、蒙自兩縣的農(nóng)田水利資源后，接下來重點考慮的就是采取什么方式籌集資金。最初由云南省政府提出兩個籌集資金的方案：一是由省政府統(tǒng)籌安排資金，主要依賴中央財政下?lián)埽怯墒≌c當(dāng)?shù)乜h政府共同籌資引進商股，實行官商合股經(jīng)營模式。兩縣由于收益上存在較大差別，出現(xiàn)了兩種不同的反映。開遠縣認(rèn)為農(nóng)田水利開發(fā)后本縣受益不大，不愿意省政府與縣政府共同出資合辦，所以贊成由省政府統(tǒng)籌安排這一方案；相反地蒙自縣則認(rèn)為農(nóng)田水利開發(fā)后當(dāng)?shù)啬軌颢@得較大收益，所以他們更傾向于省政府與縣政府共同出資吸引商股加入進行官商合辦這一方案。由于雙方意見不統(tǒng)一，最后省政府決定直接由省府出資興辦，以免互相推諉，造成不良局面。從行政效率的角度來看，這一方案是非常有必要且有利于效率提高的。兩縣基層政府在籌集資金過程中考慮更多的是帶給當(dāng)?shù)氐膶嶋H利益，選擇帶有明顯的地方傾向。

總之，在地方政府的倡導(dǎo)、主持、引導(dǎo)下，發(fā)動民眾對資源生態(tài)環(huán)境進行保護改善，給生態(tài)環(huán)境一定的緩沖和修復(fù)期。同時，地方政府的生態(tài)治理能力也在不斷改進和提升，除了借助法律、行政手段之外，地方政府還尊重民間慣例，聽取民意，擔(dān)負(fù)社會重任，為生態(tài)環(huán)境的保護與治理盡職盡責(zé)。

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