預算一體化管理視角下地方政府債務風險的識別、評估與防控

地方政府債務是地方政府為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要而舉借的債務，是地方政府融資的重要渠道。近年來，我國地方政府債務規(guī)模不斷擴大，債務風險日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟金融穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的重要因素。加強地方政府債務管理，防范化解地方政府債務風險，已經(jīng)成為一項緊迫而重要的任務。

一、地方政府債務風險產(chǎn)生的原因分析

（一）預算管理不規(guī)范

一些地方政府在編制預算時存在隨意性，沒有充分考慮本地區(qū)的實際情況和財力水平，盲目追求高增長、高投入，導致預算安排與實際收支脫節(jié)，預算約束力不強。預算執(zhí)行不嚴格，隨意調(diào)整預算、變更資金用途的情況時有發(fā)生，預算的嚴肅性和權威性受到削弱。當出現(xiàn)資金缺口時，往往通過舉債等方式來填補，導致債務規(guī)模不斷擴大。此外，績效評價體系不完善，預算績效管理流于形式，缺乏科學的績效目標和評價標準，導致資金使用效益難以評估，資金沉淀、浪費等問題突出，加劇了地方政府的財政壓力和債務風險。預決算信息公開不夠透明，公眾監(jiān)督難以發(fā)揮作用，預算民主的缺失削弱了公眾對政府預算和債務的約束，也為債務風險的產(chǎn)生埋下隱患。

（二）債務管理不嚴格

地方政府在債務管理方面存在的問題主要體現(xiàn)在幾個方面：第一，對債務管理重要性認識不足，責任主體不明確，全生命周期管理不到位。第二，盲目舉債、過度舉債，通過變相舉債規(guī)避管理；債務資金使用效益低下，投向高風險項目，資金閑置浪費。第三，債務期限錯配，短期債務占比高，存在借新還舊、逾期償還等問題。這些問題導致隱性債務規(guī)模不斷增加，債務風險日益積聚，亟須提高地方政府債務管理的制度化和規(guī)范化水平。

（三）風險監(jiān)管不到位

從監(jiān)管主體來看，地方政府債務風險監(jiān)管涉及財政、審計、人民銀行、銀保監(jiān)會等多個部門，但各部門在債務風險監(jiān)管方面缺乏有效的協(xié)調(diào)配合機制，難以形成監(jiān)管合力，監(jiān)管責任不夠明確，難以有效落實。從監(jiān)管制度來看，相關法律法規(guī)體系不健全，現(xiàn)有監(jiān)管制度滯后且碎片化，標準化、規(guī)范化程度不高，難以適應債務風險防控需要。從監(jiān)管手段來看，主要依賴事后監(jiān)管，事前預警和事中監(jiān)督力度不足，缺乏必要的技術支撐，風險發(fā)現(xiàn)和處置的及時性有待提高。從問責機制來看，問責機制尚未完全建立，違規(guī)違約成本較低，債務約束機制難以發(fā)揮作用。

二、地方政府債務風險的識別與評估

（一）債務風險識別與評估指標體系構建

指標體系應包括債務規(guī)模、債務結構、債務負擔、償債能力、債務管理等多個維度。在債務規(guī)模方面，需重點關注地方政府債務余額、債務率、人均債務等指標；在債務結構方面，需重點關注債務的期限結構、利率結構、幣種結構等；在債務負擔方面，需重點關注債務收入比、債務支出比、利息支出比等；在償債能力方面，需重點關注地方政府的財政收入、可支配財力、債務率等；在債務管理方面，需重點關注債務風險管理、債務預算管理、信息披露等。通過上述指標的綜合評估，可以全面判斷地方政府債務風險水平。

在指標選取時，需堅持科學性、系統(tǒng)性、可比性、動態(tài)性原則，確保指標選取具有科學依據(jù)，能夠客觀反映地方政府債務風險的各個方面；指標之間應具有內(nèi)在邏輯關系，構成系統(tǒng)完整的指標體系；指標口徑應規(guī)范統(tǒng)一，確?？杀刃裕恢笜梭w系應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和債務狀況變化進行動態(tài)調(diào)整。

（二）債務風險識別與評估方法選擇

在構建指標體系的基礎上，風險識別與評估常用的方法主要包括信用評級法、債務可持續(xù)性分析法、壓力測試法等。信用評級法通過構建信用評級指標體系，綜合評估地方政府的債務狀況、財政實力、經(jīng)濟基礎等，確定信用等級；債務可持續(xù)性分析法通過設定債務率、債務增速等關鍵指標警戒線，評估地方政府債務規(guī)模增長與經(jīng)濟增長、財政收入增長的匹配性，判斷債務規(guī)?？沙掷m(xù)性；壓力測試法通過設置極端情境，評估地方政府債務風險承受能力。

在實踐中，要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財政實力、債務狀況的差異，綜合運用多種方法，形成互為補充、相互印證的評估結果。同時，要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化，及時更新完善風險識別與評估方法，提高風險識別的前瞻性和評估結果的準確性。此外，還要加強信息化建設，提高地方政府債務數(shù)據(jù)質(zhì)量，建立健全地方政府債務風險監(jiān)測預警機制，綜合運用現(xiàn)代信息技術，提高風險識別與評估的自動化、智能化水平。

（三）債務風險識別與評估結果分析

通過構建科學的地方政府債務風險識別與評估指標體系，合理選擇風險評估方法，可以深入分析我國地方政府債務風險狀況?？傮w來看，當前我國地方政府債務風險總體可控，但一些地區(qū)和領域的債務風險不容忽視。從債務規(guī)模來看，我國地方政府債務規(guī)模持續(xù)增長，債務率總體處于較高水平；從債務結構來看，地方政府債務期限結構不盡合理，短期債務占比較高，利率結構有待優(yōu)化；從償債能力來看，地方政府償債能力總體較強，但一些欠發(fā)達地區(qū)償債風險較高；從債務管理來看，地方政府債務管理水平不斷提升，但在全生命周期管理、中長期管理戰(zhàn)略等方面還有待加強。

債務風險識別與評估結果表明，我國地方政府債務風險呈現(xiàn)出一定的結構性、區(qū)域性特征。東部地區(qū)債務規(guī)模較大，但債務風險總體可控；中西部地區(qū)財政實力較弱，債務負擔較重，債務風險相對較高；欠發(fā)達地區(qū)財政收入增長乏力，短期和長期償債能力均面臨較大壓力。因此，東部地區(qū)要合理控制債務規(guī)模，優(yōu)化債務結構；中西部地區(qū)要提高財政收入質(zhì)量，嚴控債務增速，化解存量風險；欠發(fā)達地區(qū)要強化債務約束，加大風險防控力度。同時，各地區(qū)要完善債務管理制度，健全債務風險評估與預警機制，切實提高財政可持續(xù)性。

三、加強地方政府債務風險防控的對策建議

（一）健全預算管理制度

目前我國處于全面實施預算績效管理的關鍵時期，加快建立現(xiàn)代財政預算管理制度，強化預算約束和績效管理，對推進地方政府債務管理與預算管理的有機結合，防范化解債務風險具有重要意義。一是要完善地方政府預算編制機制，建立“先有預算、后有支出”的理念，強化中期財政規(guī)劃管理，加強預算統(tǒng)籌；二是要全面實施預算績效管理，將債務風險防控納入預算績效目標，建立預算績效與債務風險防控的聯(lián)動機制；三是要提高預算透明度，全面推進預決算信息公開，拓寬公眾參與預算管理渠道，加強人大對預算決算的審查監(jiān)督；四是要加快預算管理信息化建設，建成全國統(tǒng)一的預算管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)預算管理各環(huán)節(jié)的智能化、一體化管理。

通過完善預算編制機制、實施全過程績效管理、提高預算透明度、加快信息化建設等舉措，推進地方政府債務管理與預算管理的深度融合，切實發(fā)揮現(xiàn)代預算管理制度在防范化解地方政府債務風險中的基礎性作用。

（二）強化債務約束機制

當前，我國正處于防范化解地方政府隱性債務風險的攻堅期，進一步強化地方政府債務約束，嚴格限制地方政府違法違規(guī)舉債，對于有效遏制地方政府債務風險，推動地方政府舉債融資規(guī)范化、法治化具有十分重要的意義。一是要嚴格實施地方政府債務限額管理，科學合理確定債務限額，實行差異化、動態(tài)化管理，將債務限額作為硬約束；二是要健全地方政府債務風險防控制度，建立債務風險評估和預警機制，壓實地方政府償債主體責任，制訂債務風險應急預案；三是要堅決遏制地方政府隱性債務增量，嚴禁違法違規(guī)舉債，強化重點領域規(guī)范管理，加強對地方國有企業(yè)、金融機構等的監(jiān)管；四是要完善地方政府債務信息公開機制，建立全口徑、全覆蓋的債務統(tǒng)計監(jiān)測體系，推動地方政府依法依規(guī)公開債務信息，強化信息披露質(zhì)量問責。

通過實施債務限額管理、健全風險防控制度、遏制隱性債務增量、完善信息公開機制等舉措，切實強化地方政府的債務約束，規(guī)范地方政府舉債融資行為，推動地方政府樹立“過緊日子”的意識，促進地方政府債務管理規(guī)范化、法治化，筑牢防范化解地方政府債務風險的制度根基。這是強化債務約束機制，加強地方政府債務風險防控的關鍵所在。

（三）完善風險預警與化解機制

完善地方政府債務風險預警與化解機制是加強地方政府債務風險防控的重要保障。當前，我國地方政府性債務規(guī)模不斷擴大，債務風險的多樣性、復雜性、關聯(lián)性日益凸顯，亟須進一步完善風險預警與化解機制，及時發(fā)現(xiàn)和有效化解各類風險隱患，維護地方財政和金融穩(wěn)定。一是要建立健全地方政府債務風險監(jiān)測預警機制，綜合運用現(xiàn)代信息技術手段提高監(jiān)測的廣度、深度和精準度，科學設置預警指標，建立健全風險預警信息報送、會商、發(fā)布機制；二是要健全重大風險評估機制，聚焦重點領域和薄弱環(huán)節(jié)定期開展風險評估，開展風險壓力測試，研判風險發(fā)展趨勢；三是要建立分類施策、協(xié)同配合的風險化解機制，堅持風險分類、分步推進，實施精準施策，加強各方面協(xié)同配合；四是要健全債務風險責任追究和問責機制，厘清責任追究的具體情形和適用規(guī)則，建立健全外部監(jiān)督約束機制。

通過建立健全風險監(jiān)測預警、重大風險評估、分類施策化解、責任追究問責等機制，切實提高地方政府債務風險防控的前瞻性、精準性和有效性。要加強部門協(xié)同、上下聯(lián)動，強化地方黨政主要負責人的責任擔當，努力實現(xiàn)“風險早發(fā)現(xiàn)、早預警、早化解”，筑牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，為促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅實保障。

四、結 語

加強地方政府債務風險防控是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要從預算管理、債務管理、風險監(jiān)管等多個維度協(xié)同發(fā)力。健全預算管理制度、強化債務約束機制、完善風險預警與化解機制，是防范化解地方政府債務風險的關鍵舉措。只有加快建立現(xiàn)代財政預算管理制度，將地方政府債務管理納入預算管理的全過程，嚴格限制地方政府違法違規(guī)舉債，切實加強地方政府債務風險防控的前瞻性、精準性和有效性，才能為促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅實的財政保障。

（作者單位：山東省濟南市萊蕪區(qū)方下街道辦事處）