論生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟的銜接

兩項(xiàng)制度銜接的必要性

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與檢察公益訴訟制度都是黨的十八屆四中全會確定的改革舉措，均為生態(tài)文明建設(shè)的保障性制度。習(xí)近平總書記在關(guān)于黨的十八屆四中全會決定的說明中指出，在現(xiàn)實(shí)生活中，對一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。由此可見，檢察公益訴訟的價值主要在于及時監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)和不作為，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，行政公益訴訟是建立檢察公益訴訟制度的政策初衷。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革以使造成生態(tài)環(huán)境損害的違法者承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任為核心，以及時修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面，切實(shí)維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益。生態(tài)環(huán)境主管部門不依法啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，在制度原理上看也是檢察機(jī)關(guān)督促履職的對象。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，主要是督促生態(tài)環(huán)境主管部門積極履職，起到提醒、督促的預(yù)防性救濟(jì)作用。

雖然《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對損害社會公共利益的違法行為提起民事公益訴訟，但也規(guī)定了公告的訴前程序，只有在相關(guān)的機(jī)關(guān)和社會組織不提起民事公益訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起民事公益訴訟。因而，檢察民事公益訴訟的制度價值在于督促有關(guān)主體維護(hù)公益，而不是檢察機(jī)關(guān)直接起訴維護(hù)公益，這是檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位所決定的。在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的情況下，也應(yīng)該由生態(tài)環(huán)境主管部門優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。政府部門、機(jī)構(gòu)在工作人員的專業(yè)性、設(shè)施設(shè)備的完備化、技術(shù)及資金支持等方面都較社會組織更為優(yōu)越的考慮。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先具有一定程度的合理性。檢察機(jī)關(guān)作為公益代表，只是在公益得不到充分維護(hù)的情況下，才提起民事公益訴訟，發(fā)揮兜底性保障作用。檢察公益訴訟與生態(tài)損害賠償制度在保障生態(tài)文明建設(shè)中各有側(cè)重，檢察公益訴訟主要起到預(yù)防性救濟(jì)和兜底性保障作用，而生態(tài)損害賠償制度側(cè)重于發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后的補(bǔ)償性救濟(jì)，兩項(xiàng)制度之間存在邏輯順序上相互銜接關(guān)系和制度運(yùn)行中的部分重合之處。

兩項(xiàng)改革推進(jìn)以來，全國檢察機(jī)關(guān)積極作為，公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域取得了明顯效果；行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)文明建設(shè)的主要力量、公共利益第一序位代表，而生態(tài)損害賠償制度卻成效甚微。生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進(jìn)展緩慢，檢察機(jī)關(guān)辦理了大量的生態(tài)環(huán)境類公益訴訟案件，但也面臨生態(tài)環(huán)境損害鑒定和生態(tài)修復(fù)等技術(shù)性難題，檢察公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償工作呈現(xiàn)各自為戰(zhàn)局面，沒有形成有效保障生態(tài)文明建設(shè)的合力。準(zhǔn)確把握兩項(xiàng)制度的功能定位，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有序銜接，做好兩家單位的協(xié)作配合，有利于推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的全面開展，也有助于提升改革的整體成效。

兩項(xiàng)制度銜接的主要內(nèi)容

一是明確兩項(xiàng)制度的具體實(shí)施部門。首先需要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的具體負(fù)責(zé)部門，參考國家和海南省的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門可以作為該項(xiàng)工作的具體承辦單位，其他生態(tài)環(huán)境主管部門如自然資源、水務(wù)、城建等單位在職責(zé)范圍內(nèi)予以配合。檢察機(jī)關(guān)的具體承辦部門為公益訴訟案件的承辦部門，具體做好銜接工作。

二是明確雙方的主要職責(zé)。生態(tài)環(huán)境部門以及其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的職能部門要充分發(fā)揮主管部門的專業(yè)優(yōu)勢和職權(quán)作用，在生態(tài)損害認(rèn)定、鑒定評估、生態(tài)修復(fù)上履行主管部門職責(zé)，主動追究違法行為人的賠償和修復(fù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)有價、損害擔(dān)責(zé)、應(yīng)賠盡賠”的環(huán)境保護(hù)理念；檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，督促、提醒生態(tài)環(huán)境主管部門保護(hù)環(huán)境、防范風(fēng)險，并在調(diào)查取證、法律適用等法律專業(yè)工作上支持生態(tài)環(huán)境主管部門主張生態(tài)環(huán)境損害賠償；在主管部門索賠基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況需要補(bǔ)充追究公益侵權(quán)責(zé)任。

三是建立兩項(xiàng)制度的銜接機(jī)制。首先在線索管理階段，應(yīng)該由生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一收集、管理生態(tài)環(huán)境損害線索，確定立案標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害事件后，應(yīng)該及時通報給有關(guān)生態(tài)環(huán)境部門以及其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的職能部門，由這些部門及時開展行政執(zhí)法活動，并由生態(tài)環(huán)境部門會同相關(guān)職能部門啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。生態(tài)環(huán)境部門對生態(tài)環(huán)境損害事件立案的，及時將相關(guān)案情通報檢察機(jī)關(guān)。

其次，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的磋商環(huán)節(jié)，以生態(tài)環(huán)境部門為主，檢察機(jī)關(guān)可以參與磋商，配合生態(tài)環(huán)境部門做好相關(guān)工作。生態(tài)環(huán)境部門主持磋商程序時，可以邀請檢察機(jī)關(guān)派員出席，檢察人員可以就磋商程序以及磋商事項(xiàng)提出意見和建議，配合生態(tài)環(huán)境部門與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。生態(tài)環(huán)境部門邀請檢察機(jī)關(guān)參與磋商的，應(yīng)于磋商會議前7日告知相關(guān)檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)于磋商會議前3日回函參會人員職務(wù)和姓名等情況。

再次，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)支持起訴；或者由檢察機(jī)關(guān)起訴，生態(tài)環(huán)境部門提供技術(shù)支持。生態(tài)環(huán)境部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人指定的部門，與賠償義務(wù)人磋商后達(dá)不成賠償協(xié)議，或者賠償義務(wù)人拒絕參與磋商的，應(yīng)當(dāng)依法提起生態(tài)損害賠償訴訟。生態(tài)環(huán)境部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，可以申請檢察機(jī)關(guān)支持起訴；檢察機(jī)關(guān)可以在調(diào)查取證、法律適用等方面給予支持，必要時可以出席法庭，并提交書面支持意見。生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)案件復(fù)雜程度，比如涉案賠償義務(wù)人之間法律關(guān)系復(fù)雜、責(zé)任認(rèn)定和劃分難度大、超越生態(tài)環(huán)境損害賠償方案確定的責(zé)任范圍等情形，認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟更有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境時，可以商請檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)同意起訴的，生態(tài)環(huán)境部門制作移送案件申請書，并將案件材料移送檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟程序中，需要就生態(tài)損害進(jìn)行鑒定或者需要編制生態(tài)修復(fù)方案、計(jì)算生態(tài)修復(fù)費(fèi)用時，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該予以配合，依法作出生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定、出具主管部門意見或?qū)＜乙庖?，或委托有資質(zhì)的單位出具鑒定報告或者修復(fù)方案，在辦案要求的時限內(nèi)提交給檢察機(jī)關(guān)。檢察公益訴訟案件庭審中，生態(tài)環(huán)境部門派員出席法庭，就相關(guān)問題接受法官及被告詢問，或者應(yīng)檢察官的要求對專業(yè)技術(shù)性問題作出必要解釋。

最后，在執(zhí)行階段，由生態(tài)環(huán)境部門組織實(shí)施后續(xù)生態(tài)修復(fù)工作，發(fā)現(xiàn)法院不依法執(zhí)行的或者有其他不能及時完成修復(fù)任務(wù)障礙的，可以商由檢察機(jī)關(guān)參與處理。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商成功后、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟終結(jié)后、環(huán)境民事公益訴訟終結(jié)后，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)執(zhí)收生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用，并組織實(shí)施后續(xù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)及其評估工作。人民法院不依法執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議、民事公益訴訟判決的，生態(tài)環(huán)境部門可以申請檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督。（作者系海南省人民檢察院第二分院四級高級檢察官、第五檢察部副主任）