破解河南省基層治理難題

基層治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興進(jìn)程的基礎(chǔ)和保障。河南省作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口大省，在基層治理中還存在著人力資源不足、基層黨組織建設(shè)有待加強(qiáng)、治理能力亟待提升等問(wèn)題，影響了鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)?；诖耍瑥难a(bǔ)齊治理短板、建立更完善的治理體系和實(shí)現(xiàn)更高的治理效能等方面探索完善基層治理體系的實(shí)踐路徑，以全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興為總抓手，從而推進(jìn)河南省基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升。

黨的十九大報(bào)告中提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)代黨中央解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的總抓手以及重大戰(zhàn)略決策。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確提出要“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！辈?qiáng)調(diào)要把全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為“十四五”規(guī)劃的奮斗目標(biāo)。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善基層治理體系是關(guān)鍵。當(dāng)前，在整體國(guó)家治理體系中，基層治理是較弱的一環(huán)。一方面，傳統(tǒng)弱項(xiàng)如人力資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后、組織建設(shè)不強(qiáng)；另一方面，新的問(wèn)題如數(shù)字轉(zhuǎn)型慢、多元共治弱、系統(tǒng)治理不健全等問(wèn)題仍然存在。河南省作為一個(gè)有著四千多萬(wàn)農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)大省，縣域面積占全省總面積比例較大，一些問(wèn)題如鄉(xiāng)村“空心化”、公共服務(wù)落后、內(nèi)生動(dòng)力不足等較其他地區(qū)更為突出，為基層治理提出了更大的挑戰(zhàn)。因此，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，原有的基層治理體系亟需完善，應(yīng)盡快推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)以適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略體系發(fā)展要求。

當(dāng)前河南省基層治理體系的問(wèn)題及具體分析

河南省集經(jīng)濟(jì)大省、農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)村人口大省于一身，具有縣域面積大、村莊數(shù)量多、農(nóng)業(yè)人口多、發(fā)展不平衡等特點(diǎn)。河南省農(nóng)業(yè)人口與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)保持較高的比例，為基層治理帶來(lái)很大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在三方面。

人力資源嚴(yán)重不足

自改革開(kāi)放以來(lái)，城市化以及工業(yè)化的進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力涌向城市，尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，這使得鄉(xiāng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的人力資源危機(jī)，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響，鄉(xiāng)村發(fā)展陷入困境。為此，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須破解人才瓶頸制約。要把人力資本開(kāi)發(fā)放在首要位置，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才，聚天下人才而用之。

基層黨組織建設(shè)有待加強(qiáng)

近年來(lái)，河南省不斷加強(qiáng)“三農(nóng)”工作隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)干部隊(duì)伍的培養(yǎng)、管理以及使用都下了大功夫。一是選派第一書(shū)記以及優(yōu)秀干部到集體經(jīng)濟(jì)薄弱村等問(wèn)題比較大的地方任職，形成工作長(zhǎng)效機(jī)制。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治，極大減少組織農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的成本。三是加強(qiáng)監(jiān)督管理，增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部的服務(wù)意識(shí)、奮斗精神和在群眾中的凝聚力、號(hào)召力和戰(zhàn)斗力。在一定程度上增強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)，如通過(guò)規(guī)范村民委員會(huì)的選舉等制度，減少農(nóng)村“一言堂”及損害農(nóng)村正當(dāng)權(quán)益和基本政治權(quán)利的事件發(fā)生等。但目前，基層黨組織建設(shè)依然有待持續(xù)加強(qiáng)。

治理能力亟待提升

鄉(xiāng)村治理涉及的領(lǐng)域廣，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)等，涉及治理主體和不同利益群體，因此，整合協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域、主體與群體的任務(wù)非常艱巨。黨和政府是進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的重要力量，但是在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，政府主要發(fā)揮統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、政策支持、制度監(jiān)管與保障等重要的指引作用，農(nóng)民才是鄉(xiāng)村治理的主體，要充分激發(fā)出廣大農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)有效治理才是當(dāng)前重要任務(wù)與可行性措施。除此之外，鄉(xiāng)村治理主體要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將其運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理中，不斷提升管理者對(duì)信息技術(shù)應(yīng)用能力。通過(guò)建設(shè)“陽(yáng)光公開(kāi)”監(jiān)督平臺(tái)，強(qiáng)化信息傳遞、交流及監(jiān)督，提高治理的效能。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興為基層治理提出的新要求

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大戰(zhàn)略背景下，不僅要構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，保障國(guó)家糧食安全，還要“提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，深化農(nóng)村改革，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。”要完成這一系列任務(wù)，就需要基層治理達(dá)到新的高度，不僅要補(bǔ)齊治理短板，還要建立更完善的治理體系和實(shí)現(xiàn)更高的治理效能。

補(bǔ)齊治理短板

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出，加強(qiáng)基層體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要組成部分?；鶎又卫碜鳛閲?guó)家治理的基石，必須應(yīng)勢(shì)而動(dòng)、補(bǔ)齊短板，以基層之治夯實(shí)國(guó)家之治。基層治理的痛點(diǎn)和短板在于人才缺失和制度不完善。當(dāng)前，基層社區(qū)和鄉(xiāng)村基層治理方面存在工作人員年齡偏大、文化水平參差不齊、學(xué)習(xí)新技術(shù)能力和意愿不高等問(wèn)題。掌握新興技術(shù)的高素質(zhì)人才由于薪資待遇和工作環(huán)境等因素，不愿或不能留在基層。人才“引不來(lái)”“留不住”影響了基層治理體系和治理能力水平的提高。制度保障的缺乏、不完善，智能化治理技術(shù)的流于形式等，也影響到基層治理的效能。人才引進(jìn)和制度保障完善是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力支撐。

完善治理體系

進(jìn)入新時(shí)代，當(dāng)代中國(guó)的基層治理結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生了較大變化。一是社會(huì)環(huán)境的多樣化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加快了城鄉(xiāng)區(qū)域之間人口的流動(dòng)速度，造就了具有參與人員更加多元、利益趨向復(fù)雜、需求更加繁多等鮮明特點(diǎn)的社會(huì)環(huán)境。二是基層治理的主體多元化。受經(jīng)濟(jì)、信息化技術(shù)迅速發(fā)展的影響，城鄉(xiāng)、社會(huì)組織、企業(yè)等在基層治理實(shí)踐中的主體地位越來(lái)越突出。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心，凝聚起政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的合力，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，打造共建共治共享的基層治理體系迫在眉睫。

實(shí)現(xiàn)更高的治理效能

基層治理效能是衡量基層治理成果的重要尺度，也是鄉(xiāng)村振興取得成功的重要反映。提升基層治理效能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，必須直面鄉(xiāng)村治理過(guò)程中面臨的各種難題和困境，切實(shí)保障基層治理體系的平穩(wěn)運(yùn)行和逐步完善。隨著5G時(shí)代的到來(lái)，科技已經(jīng)滲透到人們生活的方方面面。但部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍是大數(shù)據(jù)服務(wù)的“盲區(qū)”?，F(xiàn)代信息化技術(shù)的缺失會(huì)直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理工作效率低下，為基層治理增加負(fù)荷。全面提升基層治理的信息化水平，建立全域覆蓋的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，發(fā)揮數(shù)字平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，讓基層治理更加智慧和便利。

完善基層治理體系的總體思路

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉藍(lán)圖中，基層治理是基礎(chǔ)，打造并逐步完善適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的基層治理體系是第一步，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略繼續(xù)推行的必然舉措?！氨仨毎押粚?shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序?！?/p>

筑牢鄉(xiāng)村治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

“三農(nóng)”人才隊(duì)伍是更好實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重要抓手，打造符合“懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍是鄉(xiāng)村治理實(shí)施的有力保障。

第一，以基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)。優(yōu)化基層黨組織帶頭人隊(duì)伍。一要注重人才內(nèi)部的培養(yǎng)。通過(guò)核心價(jià)值觀的宣傳、教育與培訓(xùn)等方式，引導(dǎo)廣大農(nóng)民樹(shù)立鄉(xiāng)村振興的主體責(zé)任意識(shí)，真正參與到鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興這一互惠互利的政策中來(lái)，發(fā)揮村民鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性。二是政府要加大優(yōu)秀青年農(nóng)民黨員的發(fā)展力度，任命能力突出、思想端正、作風(fēng)優(yōu)良、恪盡職守的農(nóng)民黨員為村干部，發(fā)揮帶頭示范引領(lǐng)作用。三是建立農(nóng)村黨員培訓(xùn)制度、鄉(xiāng)村人才振興責(zé)任制和考核制，明確各部門(mén)在鄉(xiāng)村振興中的具體責(zé)任，根據(jù)個(gè)人考核情況實(shí)施獎(jiǎng)懲，確保鄉(xiāng)村各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部懂“三農(nóng)”工作，會(huì)抓“三農(nóng)”工作，切實(shí)增強(qiáng)“三農(nóng)”干部隊(duì)伍的能力和水平建設(shè)。

第二，發(fā)揮“三鄉(xiāng)”人員在基層治理中的重要作用。統(tǒng)籌推進(jìn)城市醫(yī)生、教師、科技文化人員等定期服務(wù)鄉(xiāng)村體制機(jī)制的全面建立；制定鼓勵(lì)城市專業(yè)人才參與鄉(xiāng)村振興的優(yōu)惠政策，培養(yǎng)并吸引一批專業(yè)技術(shù)強(qiáng)硬、熱愛(ài)農(nóng)村、具有奉獻(xiàn)精神的優(yōu)秀青年到鄉(xiāng)村施展才能和抱負(fù)。鄉(xiāng)村治理要堅(jiān)持實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育教師特崗計(jì)劃、高校畢業(yè)生“三支一扶”計(jì)劃，堅(jiān)持鄉(xiāng)村工匠“雙百雙千”培育工程、中小學(xué)幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃政策等，打造人才“引得來(lái)、留得住、用得好”的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，確保鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍的數(shù)量和質(zhì)量以支撐鄉(xiāng)村治理體系的可持續(xù)發(fā)展和完善。

構(gòu)建多元共治的治理格局

在鄉(xiāng)村工作中涉及到的各方治理主體，需協(xié)調(diào)各方利益，因此整合各方資源、構(gòu)建多元治理的體系亟待落實(shí)。首先，要讓廣大農(nóng)民成為鄉(xiāng)村治理的參與者，發(fā)揮農(nóng)民群眾首要作用。其次，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用，使黨的政策和方針能落到實(shí)處。最后，有序引入社會(huì)力量的積極廣泛參與，發(fā)揮其自身的資源和公共服務(wù)等方面的作用，擴(kuò)展鄉(xiāng)村發(fā)展的外源動(dòng)力。正確處理市場(chǎng)和政府之間的關(guān)系，發(fā)揮政府的頂層設(shè)計(jì)和保駕護(hù)航作用，實(shí)現(xiàn)政府力量、市場(chǎng)力量與社會(huì)力量的協(xié)同發(fā)力，形成全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大合力，有效推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

健全自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系

加強(qiáng)自治，發(fā)揮自治的基礎(chǔ)核心作用，應(yīng)從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督入手。民主選舉方面，要選舉出德才兼?zhèn)洹槊癖娹k實(shí)事的領(lǐng)導(dǎo)班子；民主決策方面，要保障村民的決策權(quán)，拓寬民主決策的途徑和渠道，調(diào)動(dòng)村民積極性；民主管理方面，保障村民在日常事務(wù)中的參與權(quán)，切實(shí)保障村民當(dāng)家作主；民主監(jiān)督方面，引導(dǎo)村民積極行使監(jiān)督權(quán)，不斷完善村民自治監(jiān)督體系。法治是自治和德治順利實(shí)施的堅(jiān)實(shí)保障，切實(shí)提高廣大基層干部及村民的法治素養(yǎng)及法律知識(shí)，不斷完善鄉(xiāng)村法治體系。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)從以下幾方面著手：要堅(jiān)持科學(xué)立法，完善鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系；加強(qiáng)鄉(xiāng)村執(zhí)法能力建設(shè)，打造專業(yè)化、職業(yè)化、現(xiàn)代化鄉(xiāng)村執(zhí)法隊(duì)伍，提高鄉(xiāng)村執(zhí)法質(zhì)量；要堅(jiān)持公正司法，做到司法為民，筑牢司法監(jiān)督體系；要做好鄉(xiāng)村法制知識(shí)宣傳工作，積極開(kāi)展法治宣傳相關(guān)活動(dòng)，提高村民法律素養(yǎng)。德治作為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要原則，必須貫徹執(zhí)行。將社會(huì)主義核心價(jià)值觀與規(guī)范村民行為的鄉(xiāng)規(guī)民約相結(jié)合，通過(guò)思想教育等形式潛移默化地影響村民認(rèn)同核心價(jià)值觀并且自覺(jué)遵守村規(guī)民約；深入挖掘并積極傳承本地區(qū)鄉(xiāng)村文化中蘊(yùn)含的人文精神、社會(huì)風(fēng)俗、先進(jìn)思想等優(yōu)秀文化，促進(jìn)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)；通過(guò)樹(shù)立先進(jìn)模范人物，以榜樣的力量帶動(dòng)村民團(tuán)結(jié)奮斗、和睦互助，塑造良好的鄉(xiāng)村文明新風(fēng)尚。

建立完善的制度保障機(jī)制

制度建設(shè)是根基，關(guān)乎基層治理改革的大方向，能夠增強(qiáng)其系統(tǒng)性與整體性，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施，更好地提高治理效能。首先，推進(jìn)正式與非正式制度的有機(jī)融合。非正式制度主要包括村規(guī)民約、家規(guī)家訓(xùn)中富含中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)以及與社會(huì)主要核心價(jià)值觀相契合的部分，通過(guò)與正式制度的良性互補(bǔ)，不斷完善基層治理制度建設(shè)朝著更加人性化、生動(dòng)創(chuàng)新的方向發(fā)展。其次，加快城鄉(xiāng)制度融合并推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要制度舉措。最后，完善監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)村基層干部作為鄉(xiāng)村治理的實(shí)施人，其行為直接影響鄉(xiāng)村治理的成效。完善監(jiān)督機(jī)制，確保鄉(xiāng)村基層干部依法行政，讓老百姓真切感受到自己是鄉(xiāng)村治理的主體及受益者，實(shí)現(xiàn)和諧鄉(xiāng)村秩序的長(zhǎng)效穩(wěn)定。

提升基層服務(wù)的信息技術(shù)水平

新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為廣大村民工作和生活中不可或缺的一部分，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系化建設(shè)必須要有網(wǎng)絡(luò)加持，利用信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)字管理，進(jìn)一步推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，提高民生服務(wù)工作效率，積極提升服務(wù)能力。在實(shí)踐操作層面，通過(guò)手機(jī)APP、微信、政府官方網(wǎng)站等政務(wù)平臺(tái)把事關(guān)農(nóng)村事物發(fā)展、與村民切身利益相關(guān)的信息推送給廣大村民，調(diào)動(dòng)村民對(duì)農(nóng)村事務(wù)關(guān)注與參與的積極性和主動(dòng)性。鄉(xiāng)村干部要提升自身技術(shù)水平，增強(qiáng)與村民溝通的能力。通過(guò)信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)字管理，切實(shí)推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，提高民生服務(wù)工作效率，增加干部群眾溝通的渠道，為鄉(xiāng)村公共服務(wù)補(bǔ)足短板，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，為完善治理體系、提高治理效能提供技術(shù)支撐。

（作者單位：河南中醫(yī)藥大學(xué)）