上海市用水定額管理制度實施現(xiàn)狀研究

摘要：用水定額是節(jié)約用水的核心，是實施水資源剛性約束制度的技術(shù)支撐，在水資源管理中發(fā)揮重要作用。為加強完善用水定額管理制度的實施，通過總結(jié)用水定額在上海市水資源論證、節(jié)水評價、取水許可與監(jiān)管等地表水取用水管理中的應(yīng)用情景，分析了具體應(yīng)用中存在定額體系覆蓋范圍局限、多水源情況應(yīng)用限制以及誤解誤用等問題，提出了完善用水定額管理體系、增加監(jiān)管部門協(xié)作、加強用水定額宣貫的水資源管理建議。研究成果可為完善修訂用水定額，提高水資源管理水平提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：用水定額； 水資源管理； 取水量核定； 超定額累進加價； 上海市

中圖法分類號：TV213.4

文獻標(biāo)志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.11.006

文章編號：1006-0081（2024）11-0040-04

0 引 言

總量控制與定額管理是中國水資源管理的基本制度［1］。隨著2011年最嚴(yán)格水資源管理制度的實施［2］，總量控制制度得到了貫徹實行，但定額管理實行相對緩慢；2017年10月12日，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部兩部委發(fā)布了《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2017〕1792號），對制度落實做了全面、系統(tǒng)部署，強調(diào)嚴(yán)格用水定額管理［3］。

上海市多年來實行計劃用水管理制度，強調(diào)用水總量的剛性約束，并榮獲全國首批節(jié)水型城市的稱號［4］。為實施用水定額管理，強調(diào)用水效率的剛性約束，實現(xiàn)水資源管理的精細化，上海市考慮行業(yè)發(fā)展、水資源利用和技術(shù)進步等因素，開展用水定額的修訂工作；并堅持因地制宜的原則，發(fā)布《建立健全上海市城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度的實施方案》，并自2020年12月1日起停止超計劃加價收費制度，全面推行非居民用水超定額累進加價制度。

用水定額是實施用水定額管理制度的直接依據(jù)，是水資源管理工作的重要技術(shù)支撐［5］。目前，用水定額體系初步建立，用水定額管理在上海市水資源管理中的應(yīng)用仍處于初期階段。本文總結(jié)了用水定額在當(dāng)前上海市水資源管理，尤其是地表水取用水管理中的應(yīng)用情景，分析應(yīng)用中遇到的問題并提出針對性建議，為今后用水定額修訂、水資源管理水平提升提供借鑒和參考。

1 用水定額在上海市水資源管理的應(yīng)用情景

1.1 取水許可水量核定

按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水量審批的主要依據(jù)［6］。上海市水務(wù)局于2020年發(fā)布的《建設(shè)項目水資源論證報告書審查服務(wù)指南》中強調(diào)，已建項目取水量應(yīng)符合用水定額通用值，新（改、擴）建項目取水量應(yīng)符合用水定額先進值。《上海市取水許可和水資源費征收管理實施辦法》明確將用水定額作為取水許可延續(xù)核定取水量的依據(jù)。

以混凝土生產(chǎn)項目為例說明具體應(yīng)用過程?；炷辽a(chǎn)項目用水水源主要由河道水、市政自來水組成。河道水主要用于廠區(qū)混凝土制備、車輛清洗（內(nèi)、外）、場地沖洗、設(shè)備清洗及噴淋降塵等生產(chǎn)用水；市政自來水主要用于員工的生活用水。取水許可量僅為河道水，因此取水許可量核定時，需在根據(jù)產(chǎn)量及混凝土生產(chǎn)用水定額計算得到的總用水量基礎(chǔ)上，扣除市政自來水合理用水量。市政自來水合理用水量仍需根據(jù)生活用水類型、基數(shù)、用水定額計算得到。由此可見，用水定額是水資源論證及延續(xù)評估中取水許可量核定的重要基礎(chǔ)。

1.2 建設(shè)項目節(jié)水評價

根據(jù)《水利部關(guān)于開展規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價工作的指導(dǎo)意見》，要求開展規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價工作。上海市非水利建設(shè)項目水資源論證報告書項目需要開展節(jié)水評價，用水定額是節(jié)水評價的重要參考依據(jù)。

以上海金山某針織面料低碳生產(chǎn)技術(shù)改造項目為例。該項目為改建項目，設(shè)計綜合用水單耗為79.42 m3/t，低于上海市規(guī)定的80 m3/t棉印染精加工-針織物及紗線用水定額先進值，屬合理用水；且項目積極開展生產(chǎn)工藝改進、廢水分質(zhì)回用等節(jié)水措施，節(jié)水水平較為先進；項目可通過繼續(xù)開展非常規(guī)水資源利用、水平衡測試等措施進一步挖掘節(jié)水潛力，提高用水效率。

1.3 取水監(jiān)管考核水量確定

水資源日常監(jiān)督管理是踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的重要內(nèi)容，隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的不斷推進，取水監(jiān)管成為水資源日常監(jiān)督管理工作的重點之一［7-8］。

2020年12月起，上海市全面推行非居民用水超定額累進加價制度，對自備水源用戶超定額水量施行累進加價（除水力發(fā)電和城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)）。上海市非居民用水超定額累進加價制度的全面推廣，成為實施國家節(jié)水行動、實現(xiàn)上海市水資源剛性約束、保障居民用水安全的重要支撐［4］。

超定額累進加價制度采用的考核定額根據(jù)取用水定額標(biāo)準(zhǔn)確定；對特殊產(chǎn)業(yè)無定額參考時，綜合考慮取水戶的設(shè)計單耗以及近3 a實際用水情況進行確定?？己酥芷跒橐粋€自然年，考核水量按考核定額與實際產(chǎn)量進行計算；考核周期結(jié)束后，超定額水量為實際取水量扣除考核水量，對超定額部分的取水量在原水資源費標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上加1倍征收。

2 用水定額應(yīng)用存在的問題

2.1 定額體系涵蓋范圍局限

定額指標(biāo)是實施節(jié)水管理的有力技術(shù)支撐［9］。截至2023年底，水利部已累計發(fā)布105項用水定額，覆蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)；同時，全國已累計發(fā)布64項取水定額國家標(biāo)準(zhǔn)，基本覆蓋電力、鋼鐵、紡織等高耗水行業(yè)［10］。上海市現(xiàn)行用水定額為《上海市用水定額（試行）》、《上海市用水定額（試行）第一批》、《2022年上海市用水定額修訂（第一批）》，共覆蓋了上海市國民經(jīng)濟行業(yè)分類的19個門類，78個大類，292個中類，496項產(chǎn)品用水定額指標(biāo)，基本形成符合上海用水特點的用水定額體系，為精細化用水管理提供依據(jù)。

但是在用水定額對標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)，用水定額覆蓋面與實際產(chǎn)品門類仍有一定距離。例如對菌菇培養(yǎng)種植基地水量核定時，發(fā)現(xiàn)目前上海市用水定額中，暫無菌菇類種植用水定額，水利部已發(fā)布定額中，該類也為空白。此外，同一產(chǎn)品因制造工藝和原料不同，用水單耗也存在較大差別，實際對標(biāo)難度較大。如石膏、水泥制品及類似制品制造（C302）中，商品混凝土、混凝土樁、預(yù)制構(gòu)件等因生產(chǎn)工藝不同，用水單耗差異較大，而現(xiàn)行上海市用水定額僅涉及商品混凝土用水定額，暫未包含其他水泥制品及類似制品；電力生產(chǎn)（D441）中，目前上海市僅制定了火力發(fā)電相關(guān)用水定額值，未涉及生物質(zhì)能發(fā)電（即垃圾焚燒發(fā)電）。

2.2 多種水源情況應(yīng)用限制

用水定額為綜合定額，界定和約束的水量為從各種供水水源取用的新水總量［11］；對于用水環(huán)節(jié)較為復(fù)雜的多水源用戶，采用定額進行取水許可量核定時，需對河道水以外的其他水源用水量進行扣除，該部分水量計算存在缺少定額標(biāo)準(zhǔn)的情況。以混凝土生產(chǎn)項目為例，部分項目噴淋用水采用市政自來水，然而暫無噴淋用水定額，水量核定時缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外，對于取水許可量核定是否扣除雨水等非常規(guī)水源利用水量也存在爭議。

上海市河道水與市政自來水分兩條線管理，取用水戶用水定額管理存在一定空白，且尚未形成多部門共同參與用水定額監(jiān)管的協(xié)作機制，對多水源用戶的定額管理存在限制。實施超定額累進加價制度需以用水單耗超出用水定額的水量作為加價載體［4］，多水源用水戶出現(xiàn)超定額取用水時，確定單個水源超定額水量存在一定難度。

2.3 定額存在誤解誤用情形

用水定額強調(diào)的是取水量，即新水量的概念［12］，包括公共供水、地表水、地下水等常規(guī)水資源的取水量以及用水戶外購的水量等新水量，但不包括循環(huán)利用水量。應(yīng)用中存在取水量與用水量概念混淆以及僅計算一種水源水量，或者僅計算生產(chǎn)用水而忽略生活用水等情形。

用水定額涉及國民經(jīng)濟行業(yè)分類眾多，實際用水情況更為復(fù)雜多樣，實際使用中，存在選用定額模糊的情況。如綠化澆灌用水定額選用，上海市用水定額中相關(guān)的用水定額包括綠化管理（N784）、公園（N785）、景區(qū)（N786）、高爾夫球場（R893）以及單位內(nèi)部綠化等。定額中未明確說明定額包含用水類型及適用場景，而每個人對于定額分類的理解不同，從而產(chǎn)生誤用或爭議情形。

3 上海市水資源用水定額管理建議

3.1 完善用水定額體系

針對現(xiàn)狀用水定額覆蓋范圍的局限，建議根據(jù)上海市統(tǒng)計年鑒中的主要產(chǎn)品、作物，結(jié)合《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》中主要用水行業(yè)，完善定額體系，填補定額空白，擴大用水定額對產(chǎn)品服務(wù)門類的覆蓋度。編制用水定額實施細則或操作指南，對定額應(yīng)用提供指導(dǎo)，以提高用水定額的實用性。如增加定額約束的水量范圍，采用非市政自來水時，是否包括制水系統(tǒng)的耗水量或非常規(guī)水資源利用量等說明；對于涉及不同原料、工藝的用水產(chǎn)品，在制定其用水定額時考慮細化生產(chǎn)工藝以及原料等信息；設(shè)定系數(shù)調(diào)節(jié)，明確系數(shù)選用方法及適用范圍；用水復(fù)雜類別增加計算案例等。同時根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整定期更新，確保定額的及時性和有效性。

3.2 增加監(jiān)管部門協(xié)作

河道取水戶用水通常以多種水源情況為主，用水定額管理需要以準(zhǔn)確的產(chǎn)品產(chǎn)量、取用水?dāng)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)，涉及多個監(jiān)管部門。以河道取水監(jiān)管為例，河道水水行政主管部門通常只掌握取水戶河道取水量，其余基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如除河道水外的其他水源用水量、產(chǎn)品產(chǎn)量等由取水戶自行填報，導(dǎo)致取水監(jiān)管考核基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性存疑。建議水行政主管部門打破行政壁壘，完善多部門協(xié)同協(xié)作機制，增加監(jiān)管部門協(xié)作、信息共享，協(xié)商解決多水源用水戶超定額累進加價制度實施中的問題，進一步提高水資源用水定額管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。此外，上海市用水定額制定以水務(wù)部門為主，對復(fù)雜用水行業(yè)的用水工藝及用水水平的掌握存在一定局限。建議水務(wù)部門與相關(guān)行業(yè)部門建立聯(lián)系，充分發(fā)揮水務(wù)部門和行業(yè)部門的專業(yè)知識和經(jīng)驗優(yōu)勢，進一步完善用水工藝和環(huán)節(jié)復(fù)雜行業(yè)的用水定額制定和管理。

3.3 加強用水定額宣貫

用水定額管理實施不僅涉及水行政管理部門、水務(wù)相關(guān)專業(yè)人員，還涉及廣大取用水戶。定額系統(tǒng)包含內(nèi)容龐雜，而具體取用水戶情況呈現(xiàn)多樣性和特殊性。為減少定額誤解誤用情形，建議水行政主管部門，定期開展專題培訓(xùn)和講座，并邀請全市有關(guān)部門，如各區(qū)發(fā)改委、財政局、水務(wù)局、供水企業(yè)以及具有代表性的取用水戶參加，宣貫用水定額的制定過程、管理要求和適用范圍等，加強宣傳引導(dǎo)和信息公開，推進用水定額管理工作的開展。還可利用“世界水日”“節(jié)水宣傳周”等節(jié)點舉辦活動［13］，宣貫普及用水定額知識，通過線上、線下多種渠道積極營造定額實施的良好社會基礎(chǔ)。

4 結(jié) 語

用水定額管理是強化水資源管理的重要制度舉措，用水定額是水資源管理的技術(shù)支撐。當(dāng)前上海市用水定額制度實施仍處于初期階段，用水定額應(yīng)用中存在范圍局限、應(yīng)用限制以及誤解誤用等問題。在總結(jié)前期工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，隨著定額體系不斷完善，部門協(xié)作逐步加強，定額宣貫持續(xù)深入，上海市水資源管理的科學(xué)性和有效性將得到進一步提升。

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（編輯：李 晗）

Study on current status of implementation of water quota management system in Shanghai

ZHAO Yuxin

（Orient International Holding Shanghai Environmental Technology Co.，Ltd.，Shanghai 200082，China）

Abstract：

Water quota is the core of water conservation and serves as the technical support for the implementation of rigid water resource constraint system，playing an important role in water resource management.In order to improve the implementation of the water quota management system，the application scenarios of water quota in the management of surface water-intake and utilization in Shanghai were summarized，including water-intake and utilization assessment，water conservation evaluation，water-intake permit，and water-intake supervision.Based on the problem analysis of limited coverage of quota system，limitations in the application of multiple water sources，misunderstanding and misusing in specific applications，we further proposed suggestions to improve the water quota management system，increased cooperation between regulatory departments，and strengthened the promotion of water quota in water resource management.The research results can provide a reference for the revision of water quotas and the enhancement of water resource management.

Key words：

water quota； water resource management； quantity authorization of water intake； progressive water price； Shanghai City