做好水庫(kù)移民搬遷“后半篇文章”

摘要：黨的二十大報(bào)告提出要“扎實(shí)推進(jìn)共同富裕”，與水庫(kù)移民后續(xù)發(fā)展目標(biāo)密切相關(guān)。文章探討了當(dāng)前水庫(kù)移民安置社區(qū)后續(xù)發(fā)展面臨的主要困境，并分析了困境產(chǎn)生的原因，結(jié)合浙江省衢州市開(kāi)化縣的移民安置社區(qū)發(fā)展案例，總結(jié)提煉了完善安置設(shè)施、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶持和技能培訓(xùn)、優(yōu)化管理模式與組織框架、正視移民分化與提高公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，以破解移民安置社區(qū)后續(xù)發(fā)展的困境。

當(dāng)前，我國(guó)正處于“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵時(shí)期，水庫(kù)移民安置社區(qū)后續(xù)發(fā)展問(wèn)題逐漸突出。浙江省民政廳印發(fā)《浙江省水庫(kù)移民后期扶持“十四五”規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)確保移民平均生活水平達(dá)到所在縣級(jí)行政區(qū)農(nóng)村居民平均水平，確保庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。因此，現(xiàn)針對(duì)移民安置社區(qū)后續(xù)發(fā)展面臨的問(wèn)題，探討問(wèn)題產(chǎn)生的原因，總結(jié)提煉衢州開(kāi)化水庫(kù)移民的成功經(jīng)驗(yàn)與啟示。

對(duì)于水庫(kù)移民社會(huì)適應(yīng)的研究，學(xué)者們的關(guān)注主要集中于下述內(nèi)容。一是關(guān)于經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)移民社會(huì)適應(yīng)的影響[1]；二是關(guān)于社交和文化狀況對(duì)移民的社會(huì)適應(yīng)的影響[2]；三是關(guān)于移民遷入地的社會(huì)管理對(duì)移民的社會(huì)適應(yīng)的影響[3]。近年來(lái)，我國(guó)水庫(kù)移民后期扶持工作從國(guó)情出發(fā)，采取開(kāi)發(fā)性的移民后期扶持方針，緊緊圍繞“搬得出、穩(wěn)得住，逐步能致富”這一主線，不斷落實(shí)完善水庫(kù)移民的后續(xù)發(fā)展工作，以推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

水庫(kù)移民社會(huì)適應(yīng)與后續(xù)發(fā)展面臨的困境

移民經(jīng)濟(jì)問(wèn)題突出

自2006年開(kāi)始實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》以來(lái)，大中型水庫(kù)移民后期扶持政策規(guī)定資金直達(dá)個(gè)人，每人每年可獲得600元的補(bǔ)助。同時(shí)，項(xiàng)目扶持資金直接撥付至村組，再加上浙江各級(jí)政府提供的政策性補(bǔ)貼和幫扶措施，在一定程度上推動(dòng)了水庫(kù)移民的發(fā)展。但考慮到移民在搬遷前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和職業(yè)的單一性與自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的特點(diǎn)，政策的實(shí)施效果可能存在一定的局限性，并不能完美解決移民的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。一方面，在搬遷過(guò)程中存在過(guò)渡期，很多移民從山上搬遷下來(lái)并不能馬上進(jìn)入政府提供的安置房居?。涣硪环矫?，絕大多數(shù)移民長(zhǎng)期從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)入城鎮(zhèn)地區(qū)之后，職業(yè)類型發(fā)生較大變化，由于缺乏適應(yīng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的技能，一時(shí)間難以找到合適的工作，制約了其發(fā)展。

移民存在消極心理

迅速轉(zhuǎn)變的社會(huì)環(huán)境導(dǎo)致部分移民出現(xiàn)消極心理，主要體現(xiàn)在以下兩方面。

一方面，移民面臨失去家園的巨大壓力。他們賴以生存的家園被淹沒(méi)，給他們帶來(lái)巨大的心理沖擊和挫敗感。這種意外的“流離失所”會(huì)導(dǎo)致他們對(duì)未來(lái)產(chǎn)生擔(dān)憂和煩惱。另一方面，安置社區(qū)歸屬感較低。移民搬遷到陌生的環(huán)境，需要適應(yīng)新的生活和工作方式，與當(dāng)?shù)鼐用袢诤弦残枰欢ǖ臅r(shí)間。在這個(gè)過(guò)程中，他們可能感到孤獨(dú)和無(wú)助，缺乏歸屬感和安全感。進(jìn)入城鎮(zhèn)社區(qū)后，公共空間的壓縮在一定程度上改變了他們的生活方式，很多村民即使住得很近，也可能互相不認(rèn)識(shí)[4]。

社區(qū)治理服務(wù)有待提升

社區(qū)治理服務(wù)困境主要反映在以下兩個(gè)方面。一是社區(qū)治理公共參與程度不高。居民作為社區(qū)治理的主體，是社區(qū)治理的關(guān)鍵組成部分，也是社區(qū)治理的基礎(chǔ)力量[5]。水庫(kù)移民群體與當(dāng)?shù)鼐用裨谏盍?xí)慣和生產(chǎn)方式上存在明顯差異，這導(dǎo)致了身份隔閡的存在，而這種隔閡短期內(nèi)難以消除。同時(shí)，原有村莊的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)支持系統(tǒng)被打破，社區(qū)移民難以完成身份轉(zhuǎn)變，從而影響了后續(xù)發(fā)展。二是社區(qū)管理部門職能劃分不清。由于政策調(diào)整等因素的影響，當(dāng)前涉及移民日常服務(wù)管理的部門包括原來(lái)的村“兩委”、現(xiàn)居地的社區(qū)居民委員會(huì)、原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等。由于多部門在管理上的混亂，對(duì)于一些移民的日常事務(wù)容易出現(xiàn)各部門不負(fù)責(zé)和相互推諉的現(xiàn)象，容易造成不良社會(huì)影響。

影響水庫(kù)移民社會(huì)適應(yīng)與后續(xù)發(fā)展的因素分析

幫扶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且持續(xù)性較低

實(shí)施的后期幫扶項(xiàng)目大多為基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目結(jié)構(gòu)較為單一且持續(xù)性較低[6]。從扶持產(chǎn)業(yè)分類角度來(lái)看，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，由于土地資源稀缺和地理地質(zhì)條件的限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開(kāi)發(fā)的空間受到限制，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而對(duì)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，通常需要大規(guī)模投資，周期較長(zhǎng)，見(jiàn)效較慢，并且要求從業(yè)者具備一定的專業(yè)技能水平。然而，移民群體整體綜合素質(zhì)水平相對(duì)較低，缺乏強(qiáng)大的非農(nóng)就業(yè)技能，導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到一定限制。

社會(huì)角色與遷入地文化適應(yīng)

移民在新環(huán)境中需要適應(yīng)不同的社會(huì)角色，如職業(yè)、家庭和社會(huì)角色等。這種轉(zhuǎn)換涉及價(jià)值觀、行為規(guī)范和心理狀態(tài)的調(diào)整，對(duì)移民的適應(yīng)性構(gòu)成了挑戰(zhàn)。然而，面對(duì)迅速變化的社會(huì)環(huán)境，部分移民感到焦慮、孤獨(dú)，影響了其社會(huì)適應(yīng)和后續(xù)發(fā)展。

文化適應(yīng)是個(gè)體或群體從一種文化狀態(tài)轉(zhuǎn)移到另外一種與原居住地截然不同的異質(zhì)文化后，面對(duì)全新的文化現(xiàn)象，個(gè)體、群體對(duì)全新生活環(huán)境在認(rèn)知和情感上的自發(fā)調(diào)節(jié)的過(guò)程[7]，它不僅僅是簡(jiǎn)單的文化同化和文化變化。搬遷到新的安置點(diǎn)后，為了適應(yīng)環(huán)境，不得不模仿或?qū)W習(xí)當(dāng)?shù)禺愘|(zhì)文化的各個(gè)方面，如生產(chǎn)生活方式、生活習(xí)慣等。這個(gè)適應(yīng)過(guò)程周期較長(zhǎng)，并伴隨著持續(xù)的調(diào)整與改變。

社區(qū)共同體還未形成

移民面臨融入新環(huán)境的挑戰(zhàn)，在適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活方式過(guò)程中逐步調(diào)整并放棄原有的生活習(xí)慣與風(fēng)俗，以實(shí)現(xiàn)自身生存和發(fā)展的目標(biāo)。但由于自身的適應(yīng)能力不足，很難及時(shí)適應(yīng)“城鎮(zhèn)戶”的身份，并參與到社區(qū)的公共治理中。并且，進(jìn)入城鎮(zhèn)社區(qū)之后，原有的社會(huì)關(guān)系基本斷裂，移民不僅身處陌生的居住環(huán)境，還面臨著不熟悉的城市生活社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，容易缺乏對(duì)他人的信任，難以形成對(duì)社區(qū)的歸屬感。

衢州市開(kāi)化縣水庫(kù)移民案例分析

開(kāi)化縣水庫(kù)移民基本情況

開(kāi)化水庫(kù)工程建設(shè)征地范圍總面積529.31hm2，集體土地408.62hm2，包括耕地240.69hm2、園地37.43hm2、林地99.48hm2等。工程建設(shè)涉及主要行政村為齊溪鎮(zhèn)嶺里村、馬金鎮(zhèn)石柱村、高嶺村、巖潭村、舉林村和徐塘村共計(jì)6個(gè)行政村。1393戶4536人搬遷人口，采取集中外遷安置。

1.增強(qiáng)水庫(kù)移民社會(huì)適應(yīng)的基本做法

（1）提高移民素質(zhì)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶持

為了解決移民突出的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，開(kāi)化縣同衢州旅游學(xué)校等專業(yè)院校合作開(kāi)設(shè)了“技能培訓(xùn)+素質(zhì)提升”課堂，以提升移民的職業(yè)技能水平。開(kāi)化縣創(chuàng)建“企業(yè)主導(dǎo)+工坊主體+農(nóng)戶參與”發(fā)展模式，通過(guò)企業(yè)輻射延伸“共富工坊”產(chǎn)業(yè)布局。在社區(qū)內(nèi)打造了集作坊加工、產(chǎn)品展示、電商直播等功能為一體的“巾幗共富工坊”服務(wù)中心，采用“邊培訓(xùn)邊就業(yè)”模式，帶動(dòng)移民就業(yè)。

（2）完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高服務(wù)質(zhì)量

消除移民的消極心理，打造移民歸屬感社區(qū)。開(kāi)化縣完善安置社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與機(jī)構(gòu)，按照未來(lái)社區(qū)建設(shè)“15分鐘生活圈”作為配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的基礎(chǔ)單元，合理規(guī)劃建設(shè)學(xué)校、老年食堂、健康驛站、婦女兒童之家等。特別針對(duì)社區(qū)老年群體與婦女兒童，提供新的公共服務(wù)和社會(huì)保障。

（3）建立移民社區(qū)社會(huì)組織，引導(dǎo)移民參與公共事務(wù)

按照現(xiàn)代社區(qū)治理的要求，構(gòu)建移民社區(qū)管理委員會(huì)、業(yè)委會(huì)、社會(huì)組織和物業(yè)公司協(xié)同治理工作格局。通過(guò)開(kāi)展社區(qū)治理交流會(huì)、技能培訓(xùn)等形式，提高社會(huì)組織管理社區(qū)的能力，帶動(dòng)移民參與義工服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理，激發(fā)移民的參與熱情。

2.水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展的主要成效

對(duì)于水庫(kù)移民身份轉(zhuǎn)變大、缺乏歸屬感與認(rèn)同感等困境，開(kāi)化縣民政局積極探索現(xiàn)代化社區(qū)治理模式，努力推動(dòng)移民社區(qū)從傳統(tǒng)村落共同體向現(xiàn)代化社區(qū)轉(zhuǎn)型。首先，改善移民居住環(huán)境，包括提供合適的住房條件、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了居民的生活質(zhì)量和舒適度。其次，提高移民的經(jīng)濟(jì)收入。“巾幗共富工坊”服務(wù)中心目前已累計(jì)帶動(dòng)周邊居民就業(yè)600余人次，人均月收入超2500元。再次，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民融合。移民搬遷后，擁有更加優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源與教育資源，不僅提升了移民的生活水平，也在一定程度上激勵(lì)著農(nóng)村移民主動(dòng)融入城鎮(zhèn)生活。最后，激活了城鎮(zhèn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展?jié)撃?。隨著移民搬入城鎮(zhèn)安置點(diǎn)，城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)更加頻繁。一方面，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)移民人力資源與物質(zhì)資源的支持；另一方面，農(nóng)民易地搬遷也激活了農(nóng)村各類資源綜合利用的潛力，包括耕地、山林等，有助于不斷開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式。

社區(qū)安置管理建議

完善基礎(chǔ)設(shè)施

完善的基礎(chǔ)設(shè)施有利于移民更快適應(yīng)新的生活，并有助于后續(xù)發(fā)展。移民普遍認(rèn)為在搬遷后，子女教育、就醫(yī)看病、居住環(huán)境等方面發(fā)生了好的變化。根據(jù)人口遷移的推拉理論，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改善是遷入地對(duì)移民的拉力，屬于市場(chǎng)作用機(jī)制。異地安置工程正好順應(yīng)了這一市場(chǎng)作用機(jī)制。移民社區(qū)建設(shè)不僅是簡(jiǎn)單的蓋樓居住，其本質(zhì)上是一種重建的生活方式。移民搬遷以后，人們的公共服務(wù)不再通過(guò)村落獲得，而是在社區(qū)獲得，如何有效解決村落向社區(qū)轉(zhuǎn)變過(guò)程中居民的公共服務(wù)需要，是移民搬遷型社區(qū)必須重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶持和技能培訓(xùn)

易地搬遷安置主要是為了解決移民的生存和發(fā)展問(wèn)題。移民社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，需要強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)扶持提供更多的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)。一方面，需要各級(jí)政府繼續(xù)完善各種就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的幫扶政策，加大專項(xiàng)招聘力度，發(fā)放創(chuàng)業(yè)貸款，專門設(shè)置老年人就業(yè)崗位，不斷為移民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)與增收門路。2021年，開(kāi)化縣共投入移民扶持資金4643萬(wàn)元，撬動(dòng)其他類型資金5645萬(wàn)元，直接帶動(dòng)了整個(gè)縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化。

在提供就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)移民的技能培訓(xùn)。相關(guān)部門與移民社區(qū)要整合各類培訓(xùn)資源，強(qiáng)化分類指導(dǎo)，圍繞當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)開(kāi)展技能培訓(xùn)，以滿足和適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，切實(shí)增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)用性與有效性。

優(yōu)化移民社區(qū)管理模式與組織框架

相對(duì)于一般的城市居民社區(qū)或者農(nóng)村社區(qū)，移民社區(qū)具有一定的特殊性，需要移民社區(qū)優(yōu)化管理模式，高效率地完成各項(xiàng)任務(wù)。首先，移民社區(qū)需要整合社區(qū)資源。一方面，移民社區(qū)要負(fù)責(zé)普惠性經(jīng)濟(jì)資源的下沉；另一方面，移民工作部門會(huì)有專門針對(duì)移民群體的政策扶持資源。這要求移民社區(qū)對(duì)這些自上而下的資源進(jìn)行整合，更好地對(duì)接資源與需求，實(shí)現(xiàn)幫扶資源效益最大化。其次，移民社區(qū)要形成多元治理主體共同參與社區(qū)治理的治理模式。充分發(fā)揮基層黨組織、居委會(huì)、物業(yè)公司以及其他社會(huì)組織的作用，形成多元治理主體共同參與的移民社區(qū)治理模式[8]。最后，需要明確社區(qū)管理部門的職責(zé)權(quán)限。明確并梳理好原村委會(huì)和現(xiàn)代移民社區(qū)管理的職能權(quán)限，真正落實(shí)移民屬地化管理，協(xié)調(diào)好各方面工作，確保移民各項(xiàng)權(quán)利得到保障。

正視移民分化，提供多元化公共服務(wù)

移民內(nèi)部存在老一代與年輕一代、經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)與相對(duì)較弱的分化群體，他們的搬遷意愿和社區(qū)管理訴求都存在差異。面對(duì)不同的移民分化群體，既要保障易地搬遷安置的公平公正，也要提供多元化的安置方式。針對(duì)移民中的弱勢(shì)群體，要尊重其搬遷意愿，提供健全的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。在滿足老人的日常生活需求的基礎(chǔ)上，通過(guò)社區(qū)公共空間的建立，培育居民的公共意識(shí)、公共精神和社區(qū)歸屬感，推動(dòng)他們?nèi)谌肷鐓^(qū)大家庭[9]。

黨的二十大報(bào)告提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”“扎實(shí)推進(jìn)共同富?！?，為水庫(kù)移民及其后續(xù)發(fā)展提供了思路。水庫(kù)移民工作涉及移民搬遷安置、補(bǔ)償扶持、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)關(guān)系重組等多方面內(nèi)容[10]。移民工程不僅是實(shí)現(xiàn)搬遷群眾物理居住空間的位移，更是實(shí)現(xiàn)移民群眾徹底的“市民化”；不僅是為了解決移民群眾的生計(jì)問(wèn)題，更是為了實(shí)現(xiàn)搬遷群眾全面發(fā)展的目標(biāo)?？傊?，易地搬遷安置要堅(jiān)持以人為本的理念，結(jié)合實(shí)際探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕。

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（作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)）