鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托消防執(zhí)法模式的實(shí)踐與思考

摘要：實(shí)踐表明，消防行政委托執(zhí)法作為現(xiàn)行法律框架內(nèi)的一種創(chuàng)新模式，是緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防執(zhí)法資源與任務(wù)不平衡、破解火患整改難題的有效方法。然而，由于相關(guān)法律體系尚待完善，以及人員和財(cái)政資源的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防行政委托執(zhí)法的實(shí)施仍面臨多重挑戰(zhàn)。以浙江海寧（縣級(jí)市）為例，探討了消防委托執(zhí)法的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，分析了該市委托執(zhí)法的數(shù)據(jù)，總結(jié)了在執(zhí)法人員配置、委托執(zhí)法制度建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)管等方面存在的問(wèn)題，并從建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍、完善委托執(zhí)法制度、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管等方面提出了改進(jìn)措施，旨在為推動(dòng)消防委托執(zhí)法的發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防；委托執(zhí)法；模式探索

中圖分類號(hào)：D035.36" " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號(hào)：2096-1227（2024）07-0113-03

海寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域廣闊，市消防救援大隊(duì)執(zhí)法力量有限，難以對(duì)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防安全進(jìn)行全面監(jiān)督和執(zhí)法。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在現(xiàn)行法律框架下，主要承擔(dān)監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，缺乏行政處罰權(quán)限。這導(dǎo)致在廣闊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，消防執(zhí)法覆蓋不全，火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)難以徹底排查和解決。

行政委托執(zhí)法是一種制度，它允許行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，將自身的執(zhí)法任務(wù)授權(quán)給其他符合條件的行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行，并且由授權(quán)機(jī)構(gòu)承擔(dān)由此行政執(zhí)法行為引起的所有法律責(zé)任[1]。如何借鑒應(yīng)急等部門在委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法上的經(jīng)驗(yàn)做法，建立健全基層消防安全監(jiān)管體系，打通消防監(jiān)督執(zhí)法的神經(jīng)末梢，是擺在消防部門面前的難題。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防委托執(zhí)法的概念

1.1" 消防行政委托執(zhí)法的含義

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十條，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法、依規(guī)，在規(guī)定權(quán)限內(nèi)，書(shū)面授權(quán)符合條件的組織實(shí)施行政處罰?！墩憬∠罈l例》第五十七條進(jìn)一步明確，消防救援機(jī)構(gòu)可將行政處罰權(quán)委托給符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道組織，以依法處理消防安全違規(guī)行為。因此，在法理上，浙江省縣級(jí)消防部門將消防行政處罰權(quán)下放至有執(zhí)行能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是合理且有法律依據(jù)的[2]。

消防委托執(zhí)法可以概括為：消防救援機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法規(guī)，通過(guò)正式程序?qū)⑾佬姓幜P權(quán)授予符合條件的組織，并對(duì)這些組織執(zhí)行行政處罰時(shí)產(chǎn)生的法律后果負(fù)責(zé)的一種行政管理活動(dòng)[3]。

1.2" 消防委托執(zhí)法對(duì)象應(yīng)具備的條件

消防委托執(zhí)法對(duì)象應(yīng)具備的條件包括：①客觀條件上，委托主體需依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章等條款制定委托執(zhí)法方案。受委托方為依法成立并具有管理公共事務(wù)職能，熟悉有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)并取得行政執(zhí)法資格的工作人員；對(duì)需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定[4]。②主觀條件上，委托方與受委托方需協(xié)商同意委托執(zhí)法方案，簽訂委托執(zhí)法協(xié)議，明確雙方的職責(zé)、義務(wù)與執(zhí)法范圍，委托方應(yīng)梳理本部門的執(zhí)法依據(jù)與行政執(zhí)法權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定明確委托內(nèi)容。委托簽訂協(xié)議后，應(yīng)在公示后生效。

1.3nbsp; 消防委托執(zhí)法的權(quán)限范圍與執(zhí)法主體

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十七條，委托執(zhí)法不得將行政強(qiáng)制執(zhí)法事項(xiàng)委托于受委托對(duì)象[5]。受委托組織在執(zhí)行行政處罰時(shí)，將以委托機(jī)構(gòu)的名義進(jìn)行，并且因此產(chǎn)生的所有法律責(zé)任均由委托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。受委托組織超越委托權(quán)限進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，其產(chǎn)生的法律后果由受委托組織承擔(dān)[6]。

2 海寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防委托執(zhí)法的推進(jìn)與實(shí)踐

2.1" 海寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防委托執(zhí)法的推進(jìn)落實(shí)

圍繞行政委托執(zhí)法需要具備的條件，海寧市通過(guò)對(duì)本市應(yīng)急管理等部門在委托執(zhí)法方面的先例調(diào)研學(xué)習(xí)，制定了消防行政委托執(zhí)法的實(shí)施方案，并通過(guò)市消防安全委員會(huì)辦公室轉(zhuǎn)發(fā)，海寧市消防救援大隊(duì)與本市省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)——許村鎮(zhèn)達(dá)成協(xié)議，以許村鎮(zhèn)作為消防委托執(zhí)法試點(diǎn)地方。許村鎮(zhèn)是海寧市第一大鎮(zhèn)，共91.2km2，鎮(zhèn)城區(qū)面積7.6km2，下轄27個(gè)行政村、3個(gè)社區(qū)，工業(yè)企業(yè)上千家、個(gè)體工商戶更是不計(jì)其數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，同時(shí)防火壓力較大，選擇許村鎮(zhèn)作為工作試點(diǎn)具有很強(qiáng)的代表性。

在完成前期溝通協(xié)調(diào)與調(diào)研工作后，市政府已批準(zhǔn)開(kāi)展消防委托執(zhí)法試點(diǎn)工作。市消防安全委員會(huì)辦公室發(fā)布了《海寧市消防委托執(zhí)法工作方案（試行）》，縣消防救援大隊(duì)通過(guò)簽訂《行政執(zhí)法委托協(xié)議書(shū)》的方式，委托許村鎮(zhèn)人民政府在法定范圍內(nèi)進(jìn)行消防行政執(zhí)法，配合市消防救援大隊(duì)承擔(dān)防火滅火職能，配備具有執(zhí)法資格的工作人員。許村鎮(zhèn)消防執(zhí)法工作具體由許村鎮(zhèn)消防所承擔(dān)，行政處罰對(duì)象為除市消防救援大隊(duì)列管重點(diǎn)單位以外的其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)體工商戶、個(gè)人等場(chǎng)所，并以市消防救援大隊(duì)的名義依據(jù)法律法規(guī)行使行政檢查、責(zé)令改正、行政處罰等職權(quán)，不得行使行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法[7]。

2.2" 海寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防委托執(zhí)法的工作模式

海寧市消防救援大隊(duì)指導(dǎo)許村鎮(zhèn)人民政府消防所開(kāi)展消防委托執(zhí)法工作，組織許村鎮(zhèn)執(zhí)法工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，集中學(xué)習(xí)消防法及有關(guān)消防監(jiān)督執(zhí)法知識(shí)，印發(fā)執(zhí)法工作手冊(cè)，明確工作模式。

許村鎮(zhèn)消防監(jiān)督所的執(zhí)法人員，在獲得委托的權(quán)限內(nèi)，依照法律規(guī)定執(zhí)行消防監(jiān)督和執(zhí)法工作。他們需填寫《消防監(jiān)督檢查記錄表》，并對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患及違反消防安全規(guī)定的行為進(jìn)行督促整改，并以市消防救援大隊(duì)的名義依法辦理行政處罰。

2.3" 海寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防委托執(zhí)法的工作成果

委托處罰實(shí)施以來(lái)，許村鎮(zhèn)消防所發(fā)揮了重要作用，統(tǒng)籌開(kāi)展各類單位場(chǎng)所消防安全檢查兩萬(wàn)余次，督改隱患5萬(wàn)余條，是排查督改許村鎮(zhèn)火災(zāi)隱患、防范火災(zāi)事故發(fā)生的中堅(jiān)力量。2021年、2022年和2023年分別發(fā)生火警217起、204起、165起，呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，可以看出許村鎮(zhèn)的消防安全環(huán)境有了大幅改善。

2.4" 海寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防委托執(zhí)法存在的主要問(wèn)題

通過(guò)許村鎮(zhèn)的試點(diǎn)實(shí)踐，行政執(zhí)法委托是健全消防執(zhí)法體系、清除火患盲區(qū)的有效方式，具有很高的推廣和繼續(xù)研究完善的價(jià)值?；诖耍瑢?duì)許村鎮(zhèn)的消防委托執(zhí)法工作進(jìn)行總結(jié)分析，提供完善消防委托執(zhí)法的工作思路。

2.4.1" 鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法隊(duì)伍能力有待進(jìn)一步

提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的基層單位，是各項(xiàng)工作政策落實(shí)的最末端，具有人少事多壓力大的特點(diǎn)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確了專人負(fù)責(zé)消防委托執(zhí)法工作，并成立了專門的組織，但是執(zhí)法人員通常身兼數(shù)職，不同部門均向基層人員部署任務(wù)，導(dǎo)致其消防監(jiān)督執(zhí)法工作難以有效開(kāi)展。執(zhí)法人員通常為兼職人員，雖具有執(zhí)法資格，但是業(yè)務(wù)素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力參差不齊，缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法資源和設(shè)備有限，執(zhí)法手段較為單一，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的消防安全隱患。

2.4.2" 消防委托執(zhí)法制度有待進(jìn)一步完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防委托執(zhí)法尚未形成完善的制度，這在準(zhǔn)入資格、執(zhí)法職責(zé)、辦案規(guī)程等多方面都有體現(xiàn)。在準(zhǔn)入資格方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才匱乏，雜事繁多，可調(diào)用的消防執(zhí)法工作人員很少，無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)行具備執(zhí)法資格的準(zhǔn)入制度。在執(zhí)法職責(zé)方面，委托執(zhí)法只能將消防救援機(jī)構(gòu)的部分行政職責(zé)進(jìn)行委托，受委托執(zhí)法人員難以把握?qǐng)?zhí)法職責(zé)的范圍，導(dǎo)致某些職責(zé)范圍內(nèi)的工作未能有效落實(shí)。在辦案過(guò)程方面，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)法律文書(shū)時(shí)間順序不當(dāng)、文書(shū)質(zhì)量待提高、偶爾出現(xiàn)程序性問(wèn)題，這些都可能影響執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。

2.4.3" 消防委托執(zhí)法監(jiān)管力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托消防執(zhí)法模式中，以委托主體名義進(jìn)行的行政執(zhí)法活動(dòng)，委托主體負(fù)責(zé)法律后果，這種模式可能導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致。從主觀方面看，受委托執(zhí)法人員可能對(duì)程序規(guī)范認(rèn)識(shí)不足，執(zhí)法技能需要進(jìn)一步提升，對(duì)法律條文的理解和應(yīng)用也需加強(qiáng)。從客觀方面看，受委托執(zhí)法人員面臨的法律責(zé)任較輕，可能影響其提升業(yè)務(wù)技能的動(dòng)力。這些因素可能使消防救援大隊(duì)面臨由鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法引發(fā)的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。因此，消防救援部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)和監(jiān)督，通過(guò)定期培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、案件審查等措施，提升受委托執(zhí)法人員的專業(yè)能力，減少行政風(fēng)險(xiǎn)，確保執(zhí)法行為的合法性和規(guī)范性。

3 解決海寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防委托執(zhí)法存在問(wèn)題的幾點(diǎn)建議

3.1" 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法專業(yè)素養(yǎng)

在各部門將執(zhí)法壓力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線，希望打通基層執(zhí)法末梢的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層應(yīng)統(tǒng)籌各類執(zhí)法需求與人員不足的矛盾，建立專門的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，集中精力打造一支熟悉法律、職責(zé)明確、奉公守法、能夠按規(guī)章制度高效執(zhí)法的高素質(zhì)隊(duì)伍[8]。同時(shí)要提高執(zhí)法隊(duì)員的選拔標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的推薦和縣級(jí)司法部門的審核，挑選那些通曉法律法規(guī)并具備執(zhí)法能力的人員擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)。

消防救援機(jī)構(gòu)在委托執(zhí)法中應(yīng)承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管角色，與受委托的執(zhí)法者合作執(zhí)行行政處罰，并建立完善的管理體系，包括委托執(zhí)法人員的管理、執(zhí)法文書(shū)的規(guī)范以及行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查制度[9]。消防救援機(jī)構(gòu)需強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)，制定并維護(hù)《消防法律法規(guī)文件匯編》及《基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防監(jiān)督檢查手冊(cè)》，統(tǒng)一法律文書(shū)格式，并定期進(jìn)行執(zhí)法檢查以確保合規(guī)性。

3.2" 明確委托執(zhí)法權(quán)責(zé)范圍，完善委托執(zhí)法制度

消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)該從許村鎮(zhèn)委托執(zhí)法的工作中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立一整套完善的委托執(zhí)法工作制度。要明確委托執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限和處罰權(quán)限，明確行政處罰的工作制度與流程。目前，國(guó)內(nèi)尚未完善相關(guān)法規(guī)以具體劃分和規(guī)范行政權(quán)力的委托，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有委托事項(xiàng)的全面監(jiān)管仍在逐步推進(jìn)中，雖然不可能通過(guò)列舉來(lái)規(guī)范所有事項(xiàng)，但可以明確界定禁止委托的行政執(zhí)法行為，這樣既能維護(hù)法律的權(quán)威，又能適應(yīng)實(shí)際操作的靈活性需求。

3.3" 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)肅責(zé)任追究

消防救援機(jī)構(gòu)在委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法時(shí)，需承擔(dān)由此產(chǎn)生的后果，因此必須加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)管，確保受托方依法合規(guī)執(zhí)行任務(wù)。機(jī)構(gòu)將重點(diǎn)監(jiān)督執(zhí)法人員是否遵循法律規(guī)定，防止因不作為或權(quán)力濫用而產(chǎn)生負(fù)面后果。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，機(jī)構(gòu)將要求受托方糾正，對(duì)于嚴(yán)重違規(guī)或造成不良后果的個(gè)案，除了終止委托關(guān)系外，還要根據(jù)情況追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

消防救援機(jī)構(gòu)在執(zhí)行委托執(zhí)法任務(wù)時(shí)，應(yīng)積極推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的建立，通過(guò)完善執(zhí)法信息共享、聯(lián)席會(huì)議、案件移送和首接責(zé)任等制度，構(gòu)建一個(gè)明確分工、責(zé)任清晰、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)體系。這一體系旨在形成城鄉(xiāng)結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)的消防安全執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，逐步解決基層監(jiān)管中權(quán)責(zé)不明確、協(xié)調(diào)不足、效率不高和監(jiān)管盲點(diǎn)等問(wèn)題，共同促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定[10]。

4 結(jié)束語(yǔ)

消防委托執(zhí)法是順應(yīng)當(dāng)前消防執(zhí)法改革大背景下產(chǎn)生的一種執(zhí)法方式，也是一種充分體現(xiàn)“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的消防執(zhí)法模式。委托執(zhí)法模式在許村鎮(zhèn)試點(diǎn)取得階段成功后，海寧市已成立12個(gè)應(yīng)急消防管理站，將此模式在海寧各鎮(zhèn)（街道）全面展開(kāi)。除將行政執(zhí)法委托給行政機(jī)關(guān)外，委托對(duì)象也可以是具有管理公共事務(wù)職能的組織，此種消防委托執(zhí)法模式已在浙江義烏、臺(tái)州等地區(qū)得到實(shí)踐，并取得了不錯(cuò)的實(shí)踐效果，消防救援機(jī)構(gòu)通過(guò)行政執(zhí)法委托，能夠拓展和加強(qiáng)消防基層治理體系，提升執(zhí)法效率，增強(qiáng)執(zhí)法力度，如浙江海寧消防行政執(zhí)法委托這樣的創(chuàng)新實(shí)踐案例，為傳統(tǒng)消防執(zhí)法模式注入了新的活力。這些成功的經(jīng)驗(yàn)和成效，可以激勵(lì)消防工作者開(kāi)闊思路，探索和創(chuàng)新工作方法，成為推動(dòng)消防執(zhí)法工作發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

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