片區(qū)統(tǒng)籌引領(lǐng)城市更新發(fā)展

《北京市城市更新條例》施行后，北京的城市更新工作進(jìn)入法治化穩(wěn)步推進(jìn)階段。今年以來，城市更新在更新項目類型、商業(yè)運營模式、發(fā)展理念等方面呈現(xiàn)出新的特點，片區(qū)統(tǒng)籌已成為城市更新的重要趨勢。

區(qū)域綜合性更新深入人心

2024年5月，《北京市城市更新實施單元統(tǒng)籌主體確定辦法（試行）》正式施行，明確可以將區(qū)域綜合性更新項目或者多個城市更新項目，劃定為一個城市更新實施單元，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實施。

目前，越來越多的區(qū)和街鄉(xiāng)都在積極探索以街區(qū)為單元主動謀劃區(qū)域綜合性更新，以更加明確的片區(qū)發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃思路為引領(lǐng)，統(tǒng)籌各類單體項目和公共空間、公共設(shè)施等資源同步提升，有計劃地推動實施，讓區(qū)域綜合性更新更加深入人心。

作為城市更新的重要趨勢和方向，片區(qū)統(tǒng)籌有利于整體空間價值提升、規(guī)劃指標(biāo)統(tǒng)籌，以及平衡片區(qū)資金。北京有很多具備片區(qū)統(tǒng)籌特征的更新項目，如王府井、白塔寺、朝外大街、中關(guān)村西區(qū)、大紅門、模式口等地區(qū)。相比于單個更新項目，片區(qū)統(tǒng)籌目前面臨的主要難點是各項統(tǒng)籌難、實施要求高。

好的統(tǒng)籌主體是實現(xiàn)片區(qū)整體更新的關(guān)鍵，城市更新統(tǒng)籌主體應(yīng)積極發(fā)揮平臺的推動作用，整合城市更新中涉及規(guī)劃設(shè)計、運營、建設(shè)、資金等方面的能力，積極響應(yīng)政府要求，主動謀劃市場化實施路徑，及時協(xié)調(diào)解決各類問題，探索全周期長效城市治理的更新路徑。

豐臺區(qū)方莊街道為有效整合盤活轄區(qū)內(nèi)閑置低效的存量建設(shè)用地及建筑資源，由街道統(tǒng)籌責(zé)任規(guī)劃師、高校等團(tuán)隊，整體謀劃方莊街道的城市更新工作，調(diào)動首開集團(tuán)、豐臺綜投、豐貿(mào)公司等國有企業(yè)，謀劃一批更新項目，探索以點帶面推動城市更新。如將方莊環(huán)島片區(qū)整體串聯(lián)，整合周邊停車、公園、綠地、商業(yè)資源，打造多維度體驗型場所；以劉家窯地鐵站為核心，騰退周邊平房區(qū)改造為綠地，推動周邊商業(yè)與居住片區(qū)等改造升級。

朝外大街沿線更新由產(chǎn)權(quán)主體、運營主體發(fā)起，自2022年確定片區(qū)更新的思路以來，加速了實施進(jìn)度，顯著提升了實施成效和影響力。片區(qū)內(nèi)大部分物業(yè)產(chǎn)權(quán)歸區(qū)屬企業(yè)朝陽文旅集團(tuán)所有，并擔(dān)任片區(qū)更新的統(tǒng)籌主體。朝陽文旅集團(tuán)與運營主體盈展集團(tuán)聯(lián)合中咨公司等機(jī)構(gòu)共同研究更新方向，立足于商業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級的整體策劃，依托建筑、景觀、公共空間的整體規(guī)劃設(shè)計，制訂規(guī)劃方案和實施計劃，實現(xiàn)了片區(qū)形象、街區(qū)業(yè)態(tài)的系統(tǒng)化更新升級，以及朝外整體公共空間的品質(zhì)提升。在商業(yè)業(yè)態(tài)更新上，引入年輕業(yè)態(tài)和首店經(jīng)濟(jì)模式，塑造潮流消費新地標(biāo)；在產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)更新上，著力打造成為集創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)辦公、藝術(shù)空間和文化體驗新消費于一體的“舒適、高效、便于交流”的創(chuàng)新與社交體驗的生活美學(xué)空間；在公共空間改造上，提升公共空間風(fēng)貌，營造藝術(shù)文化美學(xué)街區(qū)；在建筑改造上，運用節(jié)能新技術(shù)、新材料，建設(shè)綠色低碳樓宇。

內(nèi)容多元與運營導(dǎo)向?qū)嵤┲黧w能力提出更高要求

北京市城市更新的內(nèi)容與業(yè)態(tài)日益多元，商業(yè)運營模式也更加高效靈活。通過開展兩輪傳統(tǒng)商圈升級改造，項目的實施路徑越來越強(qiáng)調(diào)運營導(dǎo)向，關(guān)注更新后注入的“內(nèi)容”并保持長久活力，引入專業(yè)化運營主體，探索多種運營新模式、新方式。

城市更新工作中的文化保護(hù)、傳承發(fā)展理念也更加突出。通過保護(hù)對象活化利用、歷史元素創(chuàng)新轉(zhuǎn)化，塑造更有魅力的城市。相關(guān)部門加強(qiáng)待更新資源的梳理，分類施策，科技創(chuàng)新驅(qū)動作用更加顯著，在推動工業(yè)上樓、引入高新技術(shù)企業(yè)等方面取得了良好成效。以居住、公共設(shè)施和公共空間3種類型為重點，城市更新在保障和改善民生方面的工作更加全面，成效更加突出。

同時，共建共治共享機(jī)制更加完善?；鶎咏粥l(xiāng)的有效組織和市場企業(yè)、居民群眾、社會團(tuán)隊的共同參與，形成共建共治共享的良好局面。望京小街、亮馬河國際風(fēng)情水岸、朝外BOX、模式口歷史文化街區(qū)等一批項目的建成運營，提升了北京城市更新的影響力。

在呈現(xiàn)新趨勢、新特點的同時，北京的城市更新仍存在有待完善的地方。城市更新是城市操作系統(tǒng)從“開發(fā)模式”向“運營模式”的轉(zhuǎn)變，這對實施主體的能力提出了更高要求。特別是在應(yīng)對較大規(guī)模、情況復(fù)雜、綜合性強(qiáng)的城市更新項目時，大部分實施主體在統(tǒng)籌全鏈條的專業(yè)能力上仍有差距。一個好的實施主體應(yīng)具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)、實施、運營、成本控制、融資、團(tuán)隊整合等多方面、全鏈條的綜合能力。因此，城市更新工作要更加注重探索主體選培機(jī)制，綜合考慮產(chǎn)權(quán)歸集、開發(fā)資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實力、項目經(jīng)驗、運營管理能力、商業(yè)信譽等因素，建立主體公開遴選、指定等機(jī)制，做到主體與所在片區(qū)“人崗相配”。在壓實主體責(zé)任的同時充分授權(quán)，提升實施主體主觀能動性，做到權(quán)責(zé)相配。加強(qiáng)城市更新政策宣傳，探索實施主體的準(zhǔn)入退出條件。發(fā)揮國有企業(yè)在地帶動優(yōu)勢，激發(fā)社會參與更新的積極性，選培一批有實力、肯擔(dān)當(dāng)、能更新的高水平片區(qū)更新實施主體。

多元主體協(xié)同是項目成功的關(guān)鍵。城市更新項目往往存在權(quán)屬不清、責(zé)任不明、歷史遺留問題多、利益分配格局復(fù)雜等狀況，需要整體系統(tǒng)謀劃、多元力量共同參與。例如，在京張鐵路遺址公園建設(shè)中，相關(guān)主體將公園范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)土地授權(quán)屬地統(tǒng)籌使用，確保了項目的完整性和高品質(zhì)。應(yīng)加快完善多元主體參與城市更新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，推動政府從“多頭管理”走向“協(xié)同治理”，企業(yè)從“單求盈利”走向“兼顧公益”，社會公眾從“表達(dá)訴求”走向“深度參與”，專業(yè)群體從“技術(shù)理性”走向“多元定位”。

微利可持續(xù)是城市更新項目的典型特質(zhì)，也是參與主體的價值共識。當(dāng)前，不少城市更新項目都存在前期投入巨大、啟動資金籌集難，后續(xù)運營周期長、盈利空間不高的問題，加之北京有明確的減量發(fā)展要求，資金平衡難度很大。要在堅持微利可持續(xù)的前提下，通過有效降低成本、提升項目運營收益能力、拓展資金支持渠道等方式，多措并舉破解城市更新資金平衡難題。特別是針對居住、公共服務(wù)和公共空間類項目，可探索精準(zhǔn)匹配建筑規(guī)模增量指標(biāo)、擴(kuò)大特許經(jīng)營收入來源等“小切口”改革措施，適度拓展可經(jīng)營性收益，以增強(qiáng)對社會投資的吸引力。

做好城市更新項目的核心是以人為本

城市更新是新時代首都規(guī)劃建設(shè)管理的一次重要改革，它改變了房地產(chǎn)開發(fā)模式的快速生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)而更加注重品質(zhì)和體驗。項目的整體資產(chǎn)價值也在人流以及由人流帶來的現(xiàn)金流中不斷攀升，這正是城市更新的方向。市場在資產(chǎn)價值提升中起到推動加速作用，市民是城市更新中最大的受益者，商業(yè)模式是價值提升的核心和關(guān)鍵，同時要推動首店經(jīng)濟(jì)和商業(yè)要素創(chuàng)新集聚，提升業(yè)態(tài)。

盡管面臨挑戰(zhàn)，但要想做好城市更新項目依然有章可循。以人為本是做好城市更新項目的核心。這意味著前端關(guān)注人的需求，盤活存量、打造空間。中端重視人的體驗，做好場景營造，提高運營服務(wù)水平。末端激活區(qū)域潛在價值，留住創(chuàng)新人才，推動產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)人的價值最大化。

城市更新項目中，市場主體和資金是關(guān)鍵。資金是決定市場主體能力的核心因素。選擇城市更新的市場主體，關(guān)鍵要審查其在初期能否提供相對充裕的資金，后續(xù)能否籌措所需資金，最終能否打造和形成微利、可持續(xù)的盈利模式。多元參與機(jī)制為項目提供保障，可調(diào)動物業(yè)權(quán)利人主動更新的積極性，在多元協(xié)同共商共治平臺的基礎(chǔ)上，引入“建–管–運”一體化團(tuán)隊。

目前，全國已有400多個城市成立了城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，城市更新行動為各地帶來的綜合性成效正在逐步顯現(xiàn)。以上海為例，城市更新已成為資源緊約束條件下可持續(xù)發(fā)展的主要方式。通過多次實地調(diào)研，上海在城市更新中的一些做法和經(jīng)驗或許能夠為北京的城市更新所借鑒。

一是以城市更新為高質(zhì)量發(fā)展重要途徑，上海加強(qiáng)更新任務(wù)、模式、資源、政策、力量“五個統(tǒng)籌”。加強(qiáng)更新任務(wù)統(tǒng)籌，著眼推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等“三大工程”。加強(qiáng)更新模式統(tǒng)籌，著眼成本管控，精準(zhǔn)施策，找到群眾接受意愿、市場參與動力、財政承受程度的平衡點，綜合考慮當(dāng)前和長遠(yuǎn)、項目和周邊。加強(qiáng)更新資源統(tǒng)籌，著眼全市“一盤棋”，強(qiáng)化中心城區(qū)的服務(wù)輻射、溢出帶動作用，建立雙贏機(jī)制，實現(xiàn)功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)延伸和服務(wù)配套。加強(qiáng)更新政策統(tǒng)籌，著眼突破裉節(jié)難題，強(qiáng)化政策的針對性和可操作性，形成務(wù)實管用的操作經(jīng)驗，推動政策體系不斷完善。加強(qiáng)更新力量統(tǒng)籌，著眼系統(tǒng)治理，形成政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新格局，發(fā)揮好城市更新專家委員會作用。

二是以區(qū)域綜合性整體更新為抓手，突出規(guī)劃引領(lǐng)作用。跳出單一更新項目，聚焦城市更新單元，開展區(qū)域更新試點。上海市規(guī)劃和自然資源局在黃浦、徐匯、靜安、虹口等城市更新任務(wù)較重的4個區(qū)，選取10個更新試點單元加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌、整體謀劃，推動實現(xiàn)綜合成本平衡、區(qū)域發(fā)展平衡、近遠(yuǎn)銜接平衡，探索實操路徑和典型案例，帶動整個地區(qū)的品質(zhì)提升、品牌塑造、價值彰顯。

三是以設(shè)計和文化為更新賦能，“三師”聯(lián)創(chuàng)提供專業(yè)支撐。上海以重點地區(qū)為抓手，建立“五類三級”城市設(shè)計管控體系，通過規(guī)劃創(chuàng)造價值，實現(xiàn)城市設(shè)計全覆蓋。強(qiáng)調(diào)專業(yè)的人干專業(yè)的事，加強(qiáng)更新專業(yè)技術(shù)支撐，探索責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評估師“三師”聯(lián)創(chuàng)模式，明確工作定位、職責(zé)、程序及經(jīng)費保障，實現(xiàn)城市更新的整體性謀劃、專業(yè)性策劃、合理性評估、陪伴式服務(wù)。