人民代表大會(huì)制度的早期探索與形成

中國(guó)共產(chǎn)黨從成立之日起就以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主為己任，對(duì)國(guó)家政權(quán)問(wèn)題進(jìn)行實(shí)踐探索和理論思考，最終確立人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“在中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是中國(guó)人民在人類(lèi)政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國(guó)政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國(guó)社會(huì)100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國(guó)人民翻身作主、掌握自己命運(yùn)的必然選擇?！比嗣翊泶髸?huì)制度在中國(guó)土地上萌芽、生根、成長(zhǎng)，有其深刻的歷史必然性。

由蘇維埃到參議會(huì)

恩格斯提出，應(yīng)把一切政治權(quán)力集中于人民代議機(jī)關(guān)之手。列寧認(rèn)為蘇維埃共和國(guó)是從資本主義到社會(huì)主義的過(guò)渡時(shí)期中最適當(dāng)?shù)恼?quán)組織形式。大革命時(shí)期，受蘇聯(lián)蘇維埃政體的影響，黨的六大確立要以蘇維埃作為新的國(guó)家機(jī)關(guān)。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行了初始的理論探索和實(shí)踐探索。黨領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)兵群眾采用蘇維埃形式建立起工農(nóng)民主制度。蘇維埃制在一定程度上移植了蘇聯(lián)的政治制度，采取有限制的選舉，同時(shí)實(shí)行議行合一。周恩來(lái)指出：“關(guān)于蘇維埃，不管名詞是否妥當(dāng)，但蘇維埃是工農(nóng)代表會(huì)議，它與資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)制度是有原則區(qū)別的。列寧說(shuō)蘇維埃政權(quán)不僅可以用于資本主義國(guó)家，而且可以用于殖民地國(guó)家。毛澤東同志發(fā)展了這種思想，把它發(fā)展成為中國(guó)的代表會(huì)議制度。”

參議會(huì)制度是黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期實(shí)踐新民主主義政權(quán)理論的重要嘗試。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后，毛澤東提出要建立新民主主義共和國(guó)?！叭啤闭?quán)是我們黨將其從理論落到實(shí)踐的一個(gè)偉大創(chuàng)舉。其基本精神在于，通過(guò)擴(kuò)大民主的范圍，建立地方性的聯(lián)合政府，以達(dá)到和各革命階級(jí)的密切合作，最大限度分化和孤立敵人。

“三三制”是各革命階級(jí)的政治合作，是代表會(huì)議制度框架下的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政權(quán)。1939年1月，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)第一屆會(huì)議上指出：“邊區(qū)的進(jìn)步主要表現(xiàn)在民主，而這民主又是蘇維埃在現(xiàn)階段的發(fā)展物，現(xiàn)在各階級(jí)、工農(nóng)商學(xué)兵各界都可以參加參議會(huì)?！敝芏鱽?lái)也指出，在解放區(qū)的抗日民主政權(quán)“實(shí)行‘三三制’就是各級(jí)代表會(huì)議制，是真正的民主制度”。

“三三制”以民主集中制為原則。1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》對(duì)新民主主義政體給出原則指示——民主集中制，強(qiáng)調(diào)只有民主集中制的政府，才能充分發(fā)揮一切革命人民的意志，也才能最有力量去反對(duì)革命的敵人。在實(shí)踐中，我們黨一方面用政治民主保障和發(fā)揚(yáng)其他民主，用其他民主推動(dòng)和充實(shí)政治民主；另一方面借鑒運(yùn)用過(guò)去蘇維埃制的議行合一，著力提高行政效率，不斷豐富和充實(shí)參議會(huì)制的實(shí)際內(nèi)容。

人民代表會(huì)議的提出與初步踐行

各邊區(qū)參議會(huì)實(shí)際上是一種人民代表機(jī)關(guān)，和國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)域的所謂參議會(huì)有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，有著選舉政府和決定一切重要問(wèn)題的權(quán)力。1944年12月，謝覺(jué)哉建議把參議會(huì)改為人民代表會(huì)議。毛澤東對(duì)此很慎重，一方面認(rèn)為參議會(huì)改名，關(guān)涉各解放區(qū)，中央尚未討論，對(duì)外請(qǐng)暫不提；另一方面也開(kāi)始有意識(shí)使用“人民代表會(huì)議（參議會(huì)）”概念。他認(rèn)為，民主集中制是人民管理政權(quán)的方法。民主集中制表現(xiàn)在政體上，應(yīng)是一切集中于人民代表會(huì)議。它是真正普選的，所以是民主的，它有決定一切的權(quán)力所以是集中的。李維漢也提出：“邊區(qū)的政權(quán)構(gòu)成應(yīng)是立法、司法、行政統(tǒng)一的一元化的民主集中制，議行并列的參議會(huì)制應(yīng)改為符合民主集中制的人民代表會(huì)制，只有這樣，才能適用于邊區(qū)，便利于人民?！?/p>

1945年4月24日，毛澤東在黨的七大上指出，新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉政府。這就意味著作為新民主主義的政權(quán)組織，我們黨自主探索出的人民代表大會(huì)開(kāi)始逐步成為邊區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)。

1945年10月，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)常駐委員會(huì)與政府發(fā)布聯(lián)合通知，規(guī)定“為了更加發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治，改鄉(xiāng)市參議會(huì)為鄉(xiāng)（市）人民代表會(huì)”。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》正式規(guī)定“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議（參議會(huì)）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)”。此時(shí)仍處于由參議會(huì)向人民代表會(huì)議過(guò)渡的階段，因此政權(quán)名稱(chēng)為“人民代表會(huì)議（參議會(huì)）”，但從名稱(chēng)即可看出人民代表會(huì)議是此時(shí)解放區(qū)政權(quán)發(fā)展的方向。

人民代表會(huì)議率先在解放區(qū)基層建立起來(lái)。全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，1947年10月，中央工委提出“鄉(xiāng)村農(nóng)民大會(huì)及農(nóng)民代表會(huì)，區(qū)、縣、省各級(jí)農(nóng)民代表會(huì)（或稱(chēng)人民代表會(huì)），應(yīng)為各級(jí)政府最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由各級(jí)代表會(huì)委任各級(jí)政府委員會(huì)”。中共中央隨后在批轉(zhuǎn)的《中央工委關(guān)于政權(quán)形式問(wèn)題給冀東區(qū)黨委的指示》中肯定了這一主張，要求在土改中應(yīng)使解放區(qū)政權(quán)自下而上地實(shí)行人民代表會(huì)議制度。隨后，人民代表會(huì)議在各解放區(qū)次第建立起來(lái)。

全國(guó)人民代表大會(huì)的前奏和雛形

適應(yīng)建立新中國(guó)的需要，中共中央對(duì)新的政權(quán)形式問(wèn)題，作了進(jìn)一步思考和說(shuō)明。1948年1月，毛澤東指出：中華人民共和國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)及其選出的各級(jí)政府。這就指明了政權(quán)的組織形式。在土地改革中，河北平山等地創(chuàng)造了召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的新經(jīng)驗(yàn)。同年4月，毛澤東肯定了這“是一項(xiàng)極可寶貴的經(jīng)驗(yàn)”。他認(rèn)為“我們?cè)?jīng)打算在各地農(nóng)村中，在其土地改革任務(wù)大致完成以后再去建立人民代表會(huì)議?，F(xiàn)在你們的經(jīng)驗(yàn)以及其他解放區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，既已證明就在土地改革斗爭(zhēng)當(dāng)中建立區(qū)村兩級(jí)人民代表會(huì)議及其選出的政府委員會(huì)，是可能的和必要的”，并且指出“在一切解放區(qū)，也就應(yīng)當(dāng)這樣做。在區(qū)村兩級(jí)人民代表會(huì)議普遍地建立起來(lái)的時(shí)候，就可以建立縣一級(jí)的人民代表會(huì)議。有了縣和縣以下的各級(jí)人民代表會(huì)議，縣以上的各級(jí)人民代表會(huì)議就容易建立起來(lái)了”。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“只有基于真正廣大群眾的意志建立起來(lái)的人民代表會(huì)議，才是真正的人民代表會(huì)議。這樣的人民代表會(huì)議，現(xiàn)在已有可能在一切解放區(qū)出現(xiàn)。這樣的人民代表會(huì)議一經(jīng)建立，就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)氐娜嗣竦臋?quán)力機(jī)關(guān)，一切應(yīng)有的權(quán)力必須歸于人民代表會(huì)議及其選出的政府委員會(huì)。”同年5月，毛澤東在其起草的黨內(nèi)指示《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》中，將“建立鄉(xiāng)（村）、區(qū)、縣三級(jí)人民代表會(huì)議，并選舉三級(jí)政府委員會(huì)”列為中共在土改中的重要任務(wù)之一。同年9月，毛澤東更是明確指出：人民民主專(zhuān)政的國(guó)家，是以人民代表會(huì)議產(chǎn)生的政府來(lái)代表它的?，F(xiàn)在我們就用“人民代表會(huì)議”這一名詞。

1948年8月，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)召開(kāi)，成為新中國(guó)成立前以“人民代表大會(huì)”命名的最高層次的區(qū)域性權(quán)力機(jī)構(gòu)。受當(dāng)時(shí)條件的限制，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)代表的產(chǎn)生采用了選舉、選派與聘請(qǐng)相結(jié)合的方式，區(qū)域代表主要通過(guò)選舉產(chǎn)生，部分職業(yè)代表和團(tuán)體則通過(guò)選派產(chǎn)生，另有部分社會(huì)賢達(dá)和黨外人士通過(guò)聘請(qǐng)擔(dān)任代表。華北臨時(shí)人民代表大會(huì)雖然在程度上還不是十分完備，但它的整個(gè)籌備和會(huì)議過(guò)程，尤其是會(huì)前民主選舉參會(huì)代表以及代表們?cè)跁?huì)議過(guò)程中認(rèn)真負(fù)責(zé)的討論、審查提案所體現(xiàn)的為人民服務(wù)的精神，都使得這次大會(huì)成為中國(guó)人民代表大會(huì)制度的雛型。

華北臨時(shí)人民代表大會(huì)的成功召開(kāi)，使我們黨更加明確人民代表大會(huì)制度是群眾路線(xiàn)的最好實(shí)現(xiàn)形式，也是人民當(dāng)家作主的最高實(shí)現(xiàn)形式。1948年年底，中共中央在《關(guān)于縣、村人民代表會(huì)議的指示》中強(qiáng)調(diào)“人民代表會(huì)議的政權(quán)，乃是新民主主義政權(quán)的最好形式”。1949年3月，毛澤東在黨的七屆二中全會(huì)上指出：“代表會(huì)議就是蘇維埃。自然，在內(nèi)容上我們和蘇聯(lián)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的蘇維埃是有區(qū)別的，我們是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民蘇維埃?！K維?！@個(gè)外來(lái)語(yǔ)我們不用，而叫做人民代表會(huì)議。”這就為奪取全國(guó)政權(quán)、實(shí)行人民代表大會(huì)制度作了進(jìn)一步的理論準(zhǔn)備。

人民代表會(huì)議還不是完整意義上的人民代表大會(huì)。在經(jīng)過(guò)普選方式產(chǎn)生的人民代表大會(huì)暫時(shí)還不具備條件的過(guò)渡時(shí)期，各地出席人民代表會(huì)議的代表由各界人民協(xié)商產(chǎn)生，特定情形下還可用指定或邀請(qǐng)的方式。

1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)第20次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議，指出：“用普選的地方各級(jí)人民代表大會(huì)，代替現(xiàn)在由地方各界人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)的形式，俾能進(jìn)一步地加強(qiáng)人民政府與人民之間的聯(lián)系，使人民民主專(zhuān)政的國(guó)家制度更加完備。”1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)的召開(kāi)以及通過(guò)的“五四憲法”，明確了國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)和各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的基本職能及其在工作運(yùn)行中的相互關(guān)系。以此為標(biāo)志，人民代表大會(huì)制度正式確立。

（作者單位：中共河北省委黨校【河北行政學(xué)院】圖書(shū)和文化館）