地方政府專項債務(wù)管理存在的問題及建議

2014年《預(yù)算法》修訂后，地方政府只能通過發(fā)行政府債券進行舉債。2015年，我國發(fā)行地方政府專項債券9743.7億元，到2022年發(fā)行40384億元，不斷增加的地方政府專項債券規(guī)模，在經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的促進作用，有效緩解了地方政府財政壓力。各地政府為更多地爭取地方政府專項債券資金采取了很多措施，也因此在其管理的過程中難免會存在一些需要關(guān)注的問題。特別是近幾年地方政府債券發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴張，為保證地方政府專項債券在推動經(jīng)濟發(fā)展中真正發(fā)揮作用，達到地方政府專項債券發(fā)行的預(yù)期目標(biāo)，文章對該項工作管理情況進行分析研判，仔細(xì)研究其中存在的問題并結(jié)合實際情況加以改進完善。

研究背景

近年來，發(fā)行地方政府專項債券作為財政政策實施的重要途徑，已成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行的重要手段，承擔(dān)著穩(wěn)投資、促增長、補短板的作用，尤其是在基層政府“三保”壓力巨大的情況下，地方政府專項債券成為拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要馬車，也是重大項目建設(shè)極為重要的資金來源。對于地方政府來說，舉借債務(wù)的主要目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟，尤其是在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等嚴(yán)重依賴政府投資的地區(qū)。我國地方政府專項債券于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行1000億，2016年、2017年，其發(fā)行量分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，2020年發(fā)行量達到3.75萬億創(chuàng)出新高，2021年、2022年則均為3.65萬億。地方政府專項債券的發(fā)展為經(jīng)濟穩(wěn)步增長帶來了強大的支撐，尤其是通過項目收益專項債券的發(fā)行，能夠保證重點地區(qū)的合理融資需要，同時又能有效地控制政府債務(wù)風(fēng)險，充分利用國家的財政資源來穩(wěn)定投資、擴大內(nèi)需，提高了基礎(chǔ)公共服務(wù)的供給質(zhì)量，為當(dāng)?shù)氐呐飸魠^(qū)改造和交通、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提供了強大的資金保證，大大緩解地方政府財政壓力。

地方政府專項債券管理概述

地方政府專項債券概念及發(fā)行領(lǐng)域 地方政府專項債券是省級政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。專項債券的收入、支出、還本付息等納入政府性基金預(yù)算管理，兼具公益性和收益性。債券按資金用途分為新增債券、置換債券和再融資債券，目前大部分新增專項債券重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等領(lǐng)域。地方政府專項債券管理遵循“資金跟著項目走”的原則，應(yīng)加強工作統(tǒng)籌，注重整體謀劃，聚焦重點領(lǐng)域，做好專項債券“借、用、管、還”全生命周期管理，帶動擴大有效投資。

地方政府專項債券概念及發(fā)行領(lǐng)域 地方政府專項債券管理主要是指地方政府在申報政府專項債券項目、使用債券資金、監(jiān)督債券撥付使用等過程中的管理，包含以下幾個方面。第一，地方政府專項債券要通過發(fā)改委和財政部審核才能發(fā)行。地方政府在符合專項債券投向的公益性項目中確定擬申報項目，所申報項目必須有一定收益，根據(jù)項目可行性和成熟度納入項目儲備庫管理。其次，項目申報要通過市級、省級部門逐級審核。縣級政府首先將選定的項目通過發(fā)改系統(tǒng)上報，市級、省級發(fā)改部門審核后將通過的項目報送國家發(fā)改委，國家發(fā)改委通過后確定當(dāng)年可發(fā)行債券項目的清單，然后縣級政府在通過清單里選擇需要發(fā)行的項目，編制“兩案一書”并報審。省級財政部門負(fù)責(zé)審核地市編制的債券項目信息披露材料，審核通過后統(tǒng)一通過掛網(wǎng)發(fā)行。專項債券發(fā)行前要對項目基本信息、可行性方案、收益與融資平衡方案、期限內(nèi)項目專項收入或政府性基金收入情況、專業(yè)機構(gòu)評估意見以及其他必要信息進行全面詳細(xì)披露。第二，地方政府專項債券主要支持有一定收益的公益性項目，以對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖雰斶€。專項債券以對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入實現(xiàn)平衡。地方政府專項債券重點支持中央和省委、省政府確定的重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和重大項目，優(yōu)先支持經(jīng)濟社會發(fā)展急需，前期工作準(zhǔn)備充分、開工條件成熟的項目，以及符合條件的在建項目和分年度發(fā)行的專項債券項目。第三，地方政府專項債券項目實行負(fù)面清單管理，不得安排非政府投資項目，不得安排無收益或項目收益與融資規(guī)模不能平衡的項目，不得安排短期不具備開工條件、不能及時形成實物工作量的項目，不得安排一般房地產(chǎn)項目、產(chǎn)業(yè)項目等其他政策文件禁止安排的項目。

地方政府專項債券管理存在的問題

債券項目庫儲備有待完善 專項債券項目申報需經(jīng)過項目儲備、提交申請、主管部門篩選等環(huán)節(jié)，申報債券項目應(yīng)圍繞重點領(lǐng)域、重大項目以及年度需求。但目前地方政府債券項目儲備庫不夠完備，未能將債券項目儲備庫與發(fā)改部門重大項目庫進行有效結(jié)合，無法全面掌握納入需求申報的專項債券項目情況以及各項審批手續(xù)和前期工作能夠開工的項目。存在前期準(zhǔn)備工作不足、缺乏高質(zhì)量項目儲備等問題，較為缺乏有競爭力、有吸引力的優(yōu)質(zhì)項目。

債券項目推進機制有待完善 專項債券管理職責(zé)劃分不明確，地方政府專項債券管理工作各個環(huán)節(jié)的主管部門及項目單位并沒有進行緊密相連。有的項目單位或主管部門未對項目開展進行事前績效評估，相關(guān)責(zé)任單位審核把關(guān)不嚴(yán)格，存在部分項目前期各項審批程序尚未履行、可行性論證不到位、前置要件不全、項目建設(shè)期限、投資及收益等要素測算不準(zhǔn)確等現(xiàn)象，導(dǎo)致部分前期質(zhì)量不高的項目，未按期開工建設(shè)。有的項目進度較慢，導(dǎo)致項目建設(shè)無收益或者收益無法與融資成本平衡。

部分債券資金使用進度有待提高 一方面，由于部分項目受施工進度變化、工程規(guī)劃調(diào)整等因素影響，后期實施前置條件不充分，使得專項債券發(fā)行資金到位后，因項目實施進度慢導(dǎo)致資金撥付不出去，出現(xiàn)“錢等項目”的現(xiàn)象，部分項目債券資金支出進度較慢。另一方面，專項債券項目績效管理落實不到位，缺乏明確的政府債券資金使用績效評價體系，缺少對于債券項目立項材料申報及資金平衡方案等問題的規(guī)范以及項目的運行建設(shè)情況的監(jiān)管，導(dǎo)致債券資金使用情況差異大，部分地區(qū)存在閑置浪費，難以達到管理要求。

完善地方政府專項債券管理的建議

為了促進專項債券市場的發(fā)展、防范債務(wù)風(fēng)險、提高政府效率、更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，解決專項債券管理中出現(xiàn)的問題，可以從以下幾個方面入手。

充分論證，扎實開展項目謀劃準(zhǔn)備工作 第一，細(xì)化項目入庫標(biāo)準(zhǔn)。研究地方政府專項債券支持政策，明確債券發(fā)行項目儲備和申報標(biāo)準(zhǔn)，要做到標(biāo)準(zhǔn)清晰、目標(biāo)明確、工作規(guī)范。同時前移審核關(guān)口，提升項目的成熟度，將項目的可行性研究、事前績效評估、項目實施方案、融資收益平衡情況等作為入選專項債券庫的必備條件。第二，強化高質(zhì)量項目儲備。建立專項債券項目儲備常態(tài)化制度，將債券項目儲備庫與發(fā)改部門重大項目庫進行有效結(jié)合，實現(xiàn)多部門的信息共享和數(shù)據(jù)統(tǒng)一，從源頭進行把控。項目建設(shè)主管部門應(yīng)該根據(jù)債券申報的范圍、條件以及項目建設(shè)進展情況提前謀劃，并結(jié)合當(dāng)?shù)匾?guī)劃及發(fā)展定位，定期梳理編排符合條件的項目，及時上報發(fā)改部門和財政部門，及時更新年度專項債券項目儲備庫。第三，認(rèn)真梳理篩選項目。發(fā)改部門主要負(fù)責(zé)建設(shè)規(guī)劃、項目批復(fù)和初核及確定專項債項目清單，財政部門基于發(fā)改部門反饋的項目清單，會同項目主管部門梳理篩選項目時，嚴(yán)格專項債券項目合規(guī)性和可行性審核，聚焦經(jīng)濟社會效益明顯、帶動效應(yīng)強的重大項目和國家重點戰(zhàn)略項目，優(yōu)化限額分配，保障重點任務(wù)，確保專項債券額度下達以后，項目即能開工、投入、達效，真正做到“項目成熟一批發(fā)行一批”，避免“錢等項目”，做細(xì)做實項目前期的準(zhǔn)備工作。

完善機制，建立健全專項債券規(guī)章制度 第一，建立健全地方政府專項債券信息平臺。高度重視地方政府債券信息平臺建設(shè)，增加地方政府債券相關(guān)的政策匯總及解讀、典型案例、常見的債券實務(wù)問題及經(jīng)驗分享等模塊，便于全方位地了解地方債政策與經(jīng)驗做法。將財政部門、國有企業(yè)、項目單位等信息在平臺中共享，各主體部門在各自節(jié)點錄入債券進度相關(guān)信息，保證專項債券信息公開透明，全面反映建設(shè)進度、資金使用進度、風(fēng)險預(yù)警、績效結(jié)果等方面信息。通過數(shù)字化的工具提升債券風(fēng)險管理效率，實時監(jiān)控債券資金流動走向。第二，完善地方政府專項債券項目管理制度。建立由多部門組成的地方政府專項債券項目安排協(xié)調(diào)機制，建立權(quán)責(zé)相適應(yīng)的債券資金支出使用制度，按照“誰填報，誰管理，誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實債券項目管理職責(zé)。在項目選取方面，優(yōu)先安排開工在建的項目和納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略項目；在資金安排方面，要嚴(yán)格執(zhí)行專項債券“有收益、能覆蓋”的前提要求，將專項債券資金用在有一定收益的重大項目上，保證及時撥付債券資金，嚴(yán)禁資金截留、挪用。第三，建立地方政府專項債券項目推進機制。明確行業(yè)主管部門和項目單位責(zé)任，細(xì)化工作任務(wù)，加快辦理前期手續(xù)，歸集審批事項辦理進展情況，協(xié)調(diào)解決項目推進過程中的各類問題，確保項目建設(shè)條件成熟。對于新開工的項目，推動加快辦理用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等審批手續(xù)，充分做好項目的前期準(zhǔn)備工作，履行各項審批流程，確保手續(xù)完備，能夠盡快地開工建設(shè)；對于已經(jīng)開工的項目，制定項目資金使用計劃，倒排工期，盡快協(xié)調(diào)解決項目實施中的困難和問題，加快推進項目建設(shè)進度，盡早形成實物工作量。

注重績效，壓實專項債券全周期監(jiān)管責(zé)任 第一，加強地方政府專項債券項目全周期監(jiān)管。進一步規(guī)范地方政府專項債券資金的管理使用，建立常態(tài)化穿透式監(jiān)測機制，對地方政府債券“借、用、管、還”的“全鏈條、全過程、全周期”各個環(huán)節(jié)，進行專項債券全周期監(jiān)管，實時動態(tài)跟蹤資金流轉(zhuǎn)全過程，強化日常監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確?！百Y金跟著項目走”，避免資金閑置，盡快形成實物工作量。第二，強化地方政府專項債券項目績效評價。實現(xiàn)專項債券項目資金使用情況績效評價全覆蓋，量化、細(xì)化專項債券績效評價標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，建立完善的項目資金績效評價的內(nèi)容與方法，將績效評價貫穿專項債券“借、用、管、還”的各個環(huán)節(jié)?！笆虑啊眹?yán)把項目質(zhì)量關(guān)，“事中”關(guān)注專項債券資金預(yù)算執(zhí)行進度和績效目標(biāo)實現(xiàn)，“事后”檢查評價，動態(tài)監(jiān)測債券資金的安全性、合規(guī)性和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，精準(zhǔn)完善政府專項債券績效考核。第三，加大對地方政府專項債券績效審計。一方面，要加強對專項債券發(fā)行、使用、管理、償還的全流程各環(huán)節(jié)的逐筆檢查，對專項債券項目資金的投入與產(chǎn)出、預(yù)期收益完成情況等進行監(jiān)測分析和績效評估。另一方面，關(guān)注專項債券使用績效目標(biāo)完成情況，對照專項債券的績效評價體系，從債券資金用途結(jié)構(gòu)、債券期限與項目期限匹配度等方面，關(guān)注專項債券資金績效結(jié)果的運用情況，分析研判專項債券資金是否發(fā)揮其應(yīng)有效益。

隨著地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴大，發(fā)行速度不斷加快，加強地方政府專項債券管理愈發(fā)重要。本文在結(jié)合專項債券的使用、管理等方面存在的問題并提出合理建議的基礎(chǔ)上，提出了加強地方政府專項債券管理工作的建議。以強化管理、提高績效為目標(biāo)，促進地方政府專項債券資金安全、規(guī)范、有效使用，進一步筑牢政府債務(wù)風(fēng)險防火墻，助力打好打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。

（作者單位：遼寧省鐵嶺市銀州區(qū)財政和政府債務(wù)管理服務(wù)中心）