基于內部控制視角事業(yè)單位全面預算績效管理研究

自2018年全面預算績效管理實施以來，預算、績效的概念逐漸深入人心，事業(yè)單位紛紛出臺預算管理制度并進行探索實踐，預算和績效評價的質量和效率均有所提升，但同時也顯現(xiàn)出績效指標體系不完善、績效目標約束性不強、信息一體化有待提升等問題。在內部控制的視角下，以項目管理為基點，從單位層面和業(yè)務層面，探索事業(yè)單位全面預算績效管理的改善方法有著重要意義。

一、全面預算績效管理的提出和內涵

全面預算績效管理是國家推動財稅體制改革及實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九大報告中提到，要全面實施績效管理；2018年發(fā)布的《關于全面實施預算績效管理的意見》也對全面實施預算績效管理進行了詳細說明；2021年出臺的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出了總體制度安排和全方位、全流程、全覆蓋的管理體系。隨后，預算管理一體化系統(tǒng)的全面推行，為建設科學高效的預算績效管理制度打下了堅實的基礎，有效推動了預算制度的改革。

全面預算績效管理以項目為基本單元，在預算編制環(huán)節(jié)，所有預算支出均被納入預算項目庫，并進行全生命周期管理；在預算執(zhí)行階段，使用預算管理一體化系統(tǒng)進行支付和監(jiān)督，隨時掌握項目資金流向和使用進度；在績效評價環(huán)節(jié)，按照“誰申請、誰管理、誰負責”的原則，圍繞績效指標進行評價和監(jiān)督。與過去的績效管理相比，全面預算績效管理更注重以績效為導向，重點在于績效目標管理，并以成本效益分析作為切入點，構建長效機制。

事業(yè)單位內部控制是指通過建立制度，設定措施和執(zhí)行程序來預防和控制風險，實現(xiàn)預定目標的一系列活動。作為全面預算績效管理實施的保障，有了內部控制的約束，預算管理才能有效運行并發(fā)揮作用，因此，內部控制的視角，為優(yōu)化事業(yè)單位全面預算績效管理提供了思路和想法。

二、全面預算績效管理實施現(xiàn)狀

近年來，各單位積極響應預算績效管理改革，相繼出臺全面預算績效管理辦法，為單位的預算績效管理工作構建了基本框架。本文選取了幾個不同領域、不同規(guī)模的事業(yè)單位，對其公布的預算績效管理辦法進行歸納。參見表1，以內部控制視角，從單位層面和業(yè)務層面進行對比分析。分析表明，在內部控制單位層面，預算績效管理機構設置以黨委領導為主，成立預算委員會或財經工作小組，小組由分管財務領導或財務處負責人領導，財務部門負責牽頭實施，基本建立了科學、完整的組織架構。在績效評價方面，有的單位缺少預算執(zhí)行過程監(jiān)督，績效評價多以自評方式為主，有些單位會進行抽評或二次評價，還有的單位提到會引進第三方參評，但目前尚未形成廣泛應用。在信息系統(tǒng)方面，有的單位雖然沒有提及信息化相關信息，有的單位雖然建立了科研、財務、資產管理等模塊，但未能實現(xiàn)信息的互聯(lián)共通，總體來看流程銜接不順暢，存在較大優(yōu)化空間。在內部控制業(yè)務層面的管理流程方面，按照財政部門要求采用“二上二下”的預算編制模式，以項目為基點，嚴格執(zhí)行項目庫管理，對項目執(zhí)行全周期進行監(jiān)控。在指標建設方面，通常由科研、項目部門負責，指標設置缺乏科學的指導和合理的評估，這是現(xiàn)階段預算績效管理的難點。

三、全面預算績效管理存在的困境

經過分析發(fā)現(xiàn)，從內部控制角度，目前事業(yè)單位對全面預算績效管理的認知不夠全面，風險評估機制不夠健全，信息系統(tǒng)應用不夠廣泛，具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）績效評價指標不完善

現(xiàn)階段，預算項目書通常是由項目負責人編寫，在編制預算時并沒有跨部門溝通與交流，且各部門的預算編制經驗和編制能力不同，可能存在指標設置不合理、考核周期不科學等情況，為后續(xù)績效考核與評價帶來困難。同時，預算績效目標缺乏系統(tǒng)性，且績效指標的建立存在困難。多數單位的績效指標建設還處在初期，績效指標參考相關政策的三級分類進行設置，共性化程度較高，指標設置過于簡單、粗泛，沒能系統(tǒng)地根據單位自身情況設置契合的指標體系。另外，預算評價具有較強的主觀性，評價結論可能存在較大差異。事業(yè)單位的預算績效評價基本以自評形式開展，少數單位會進行抽查或二次檢查。

（二）信息的融合有待提升

各部門間的信息融合程度不夠，對預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價等環(huán)節(jié)都有不利影響，例如，僅由項目負責人或財務人員制定的績效目標可能缺乏大局思考和戰(zhàn)略眼光，未能充分考慮單位的遠期發(fā)展規(guī)劃，績效評價發(fā)揮作用受限。此外，預算執(zhí)行階段可能會出現(xiàn)突擊花錢或者資金閑置等現(xiàn)象，財務部門無法對預算執(zhí)行實現(xiàn)有效監(jiān)督。

（三）信息系統(tǒng)應用程度不高

目前，多數單位的信息系統(tǒng)應用程度不高。一方面，信息系統(tǒng)未能及時地進行升級優(yōu)化，建設存在滯后性；另一方面，即使上線了預決算、資產管理、政府采購等模塊，在進行績效管理工作時，也需要手動錄入數據，難以做到自動導入與互聯(lián)互通。2023年上線的預算管理一體化系統(tǒng)為全面預算績效管理帶來了高效率、高質量的發(fā)展機遇，它將預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督評價等環(huán)節(jié)融為一體，可以實時提供數據可視化分析。與資產管理系統(tǒng)聯(lián)通，將政府采購系統(tǒng)前置，及時掌握資金流向和使用情況，加大了資金管理力度，提高了預算管理效率和質量。

四、全面預算績效管理改善建議

（一）與內部控制相匹配

內部控制從單位層面和業(yè)務層面的組織設計、制度保障、流程梳理可以有效地防范風險，保障全面預算績效管理的目標實現(xiàn)。全面預算績效管理需與內部控制相匹配，一是強化預算組織設置，建議壓實領導責任，由黨委部門總管預算工作，把握總體預算規(guī)模，建立常態(tài)化工作機制，完善預算績效管理辦法細則。二是梳理業(yè)務流程，明確預算管理各個流程的關鍵點，通過外聘、輪崗和內部培訓等形式，對關鍵崗位人員進行重點學習和培訓。三是通過信息技術，對預算管理的全周期進行監(jiān)控，改變增量預算觀念，建立零基預算新模式。四是將績效考核與評價融入單位干部人事管理與戰(zhàn)略目標規(guī)劃，促進績效考核的有效性，形成“預算要績效，績效可評價，評價促預算”的新型管理模式。

（二）完善預算績效管理評價指標體系

根據事業(yè)單位支出預算情況，全面預算績效管理應以項目支出為重點，建立科學、完善的預算績效指標體系。首先，以預算項目為基點，通過使命定位和戰(zhàn)略規(guī)劃來設定績效目標，明確期待的產出和效果，以實現(xiàn)準確定位、明確目標和合理可行的績效目標。其次，目標明確，能夠評估和測量。財務人員與項目負責人應加強溝通，逐條逐項細化產出數量、質量、時效、效益以及滿意度等各項指標。同時確定主要績效指標的性質、目標值與完成的時限等要求，并按照重要程度對指標進行排序，確保關鍵、核心指標不遺漏，力求指標體系科學合理、科學完善。

（三）與業(yè)務系統(tǒng)相融合

推進部門間預算信息互聯(lián)互通，促進業(yè)務與財務信息融合是加強全面預算績效管理的主要方法之一。事業(yè)單位應加強各部門間的協(xié)作，打通信息傳遞與溝通的壁壘。在預算編制階段，應加強財務、科研、資產管理、審計等部門和項目負責人之間的溝通交流，研究確定項目績效目標；在預算執(zhí)行階段，財務人員應實時掌握項目資金執(zhí)行進度，做好流動資金、結轉結余資金管理。在預算評價環(huán)節(jié)，財務部門以項目執(zhí)行情況為抓手，豐富績效評價的途徑和內容。通過綜合財務信息和非財務信息，能有效緩解財務部門在預算績效管理中的信息傳遞、溝通交流、監(jiān)督評價等方面的“孤島效應”。

（作者單位：中國教育報刊社）