超大城市中心城區(qū)交通治理思路與對策研究

摘 要：【目的】為加強交通治理對策的針對性，提高建設資金和土地的使用效率，有必要對超大城市中心城區(qū)交通治理思路進行研究?！痉椒ā坎捎脟H案例比較、歸納演繹的研究方法，對國內外典型超大城市交通運行現狀特征進行比較研究?！窘Y果】研究發(fā)現我國超大城市中心城區(qū)交通擁堵狀況已明顯好于近似人口規(guī)模和空間結構的國外發(fā)達城市。在軌道網絡化和共享單車等新型運輸工具支撐條件下，居民出行方式已發(fā)生明顯改變，通過繼續(xù)增加機動車容量試圖緩解交通擁堵的邊際效應正明顯下降?！窘Y論】在機動化出行方式發(fā)生明顯轉變、構建低碳城市的背景下，我國超大城市交通治理工作重心應進行調整，更加關注軌道交通與土地協(xié)同開發(fā)、慢行空間環(huán)境整體改善、品質化多元交通的有效供給等。

關鍵詞：超大城市；交通治理；交通擁堵；成都市

中圖分類號：U491" "文獻標志碼：A" " "文章編號：1003-5168（2024）11-0069-04

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.11.014

Research on Traffic Management Ideas and Countermeasures in the Central Urban Area of Megacities

HE Shengjiang

（Sichuan Yatong Engineering Consulting Co.， Ltd.， Chengdu 610064，China）

Abstract： [Purposes] To improve the pertinence of traffic management measures and improve the efficiency of construction fund investment，it is necessary to study the traffic management ideas of the central urban area of megacities.[Methods] Using international case comparison， induction and deduction research methods， a comparative study was conducted on the characteristics of the transportation operation status of typical mega cities at home and abroad. [Findings] It was found that the traffic congestion in the central urban areas of mega cities in China has been significantly better than that of developed overseas megacities with similar population size and spatial structure. Under the support of new transportation tools such as rail network and shared bicycles， the mode of transportation for residents has undergone significant changes， and the marginal effect of continuing to increase the capacity of motor vehicles in an attempt to alleviate traffic congestion is significantly decreasing. [Conclusions] In the context of significant changes in motorized transportation modes and the construction of low-carbon cities， the focus of traffic governance in China's mega cities should be adjusted， and more attention should be paid to the coordinated development of rail transit and land， the overall improvement of slow traffic space environment， and the effective supply of high-quality and diversified transportation.

Keywords： mega cities; traffic management; traffic congestion; Chengdu City

0 引言

根據住房城鄉(xiāng)建設部2023年10月公布的《2022年城市建設統(tǒng)計年鑒》，我國超大城市數量已達到10個，城區(qū)總人口達到1.4億人，占我國城鎮(zhèn)總人口的15.4%，由此可見超大城市在城鎮(zhèn)序列中的定位。超大城市因其強大的人口規(guī)模效應，在創(chuàng)造巨大經濟價值的同時，均面臨交通擁堵的困境，為此，相關部門無一不把城市交通治理作為重要的民生工程予以長期關注。但長期以來，基于國際比較的交通治理目標制定和路徑舉措方面，忽視了國內外政府治理的制度背景、城市空間結構和居民出行習慣等，對于交通運行水平，也缺少基于統(tǒng)一標準的比較［1］。如果說2010年前國際比較存在技術障礙的話，近年來網絡開發(fā)數據的出現、基于單一運營平臺及數據口徑的統(tǒng)一，則使精準化比較成為可能?；谏鲜稣J識，本研究以軌網長度排名第四、骨架路網形態(tài)呈明顯的“環(huán)+射”結構①的成都為重點分析對象，深入比較國內外超大城市道路交通運行狀況及出行結構特征，客觀、理性評價我國超大城市交通運行水平，進而辨析城市交通治理中存在的主要問題，并提出相應的治理思路及對策。

1 中心城區(qū)道路交通運行總體水平

基于高德地圖、國家信息中心等單位聯(lián)合發(fā)布的《中國主要城市交通分析報告》，發(fā)現近五年來，成都市中心城區(qū)運行車速在25 km/h左右，明顯高于國外相應統(tǒng)計值，例如倫敦、東京、巴黎、首爾等中心城區(qū)車速為16～18 km/h，其中，倫敦指內倫敦地區(qū)（321 km2），東京指區(qū)部地區(qū)（621 km2），巴黎指內環(huán)范圍內（105 km2），首爾指首爾市范圍（605 km2）。成都高峰時段運行車速與深圳、上海接近，2019年深圳和上海統(tǒng)計值分別為24.3 km/h和25.8 km/h。

在相同的統(tǒng)計口徑和評價標準下，荷蘭導航技術公司TomTom發(fā)布的《Traffic Index Results》統(tǒng)計數據也顯示了類似的結論。2019年，在全球主要城市擁堵排名中，東京、巴黎、倫敦和紐約分別排名為32位、42位、45位和46位，而成都排名為69位，明顯好于上述城市，也好于北京和深圳（與紐約并列46位），但低于上海（排名105位）?？傮w來看，國內超大城市道路交通運行水平明顯高于國外城市，典型城市中心城區(qū)交通擁堵指數與全球排名如圖1所示。上海道路交通運行水平最好的重要原因在于上海較早地實施了車輛牌照拍賣制度，汽車保有量水平明顯低于成都，加之上海有更加發(fā)達的軌道交通網絡和實施了更加全面的交通需求管理政策，汽車出行率偏低而機動車供給能力偏高，使得上海擁堵排名整體明顯偏低。

僅從運行車速和路網飽和度指標看，成都市中心城區(qū)道路運行水平高于近似人口規(guī)模和空間結構的國內外先進發(fā)達城市。其重要原因在于以成都為代表的中國城市路網普遍擁有間距大、密度低的特征，為車速提升提供了更好的道路通行條件。同時，成都市擁有較大里程規(guī)模的快速路和主干路系統(tǒng)，高等級路網容量顯著高于國外城市，也有力地支撐了運行車速的提升。但是，為了緩解道路擁堵程度，一味地提升機動車出行車速，也帶來了慢行網絡不夠宜人、街道公共空間活力不足等問題。

2 城市居民出行狀況與主要問題

2.1 軌道交通建設與土地開發(fā)不協(xié)同

至2023年底，成都市城市軌道運營交通里程達到600 km，其中地鐵里程為551 km，有力地支撐了中心城區(qū)交通出行方式的轉型及城市新區(qū)的開發(fā)。成都市交通運輸局公布的2021年1—9月公交客運量數據顯示，軌道客運量與常規(guī)公交運量的比值已達到1.6②，軌道交通已成為中心城區(qū)最重要的公共出行方式。

根據中國城市軌道協(xié)會客流統(tǒng)計數據，2021年成都市軌網客流負荷強度僅為1.16萬人/ km，大幅低于近似人口規(guī)模和軌網里程的國內外高密度城市，僅為首爾市的53%、廣州的60%、深圳的67%，典型城市軌道客流負荷強度比較如圖2所示。同時，成都市軌網運行中出現極為嚴重的空間失配問題。例如，1號線在省體育館至天府三街之間區(qū)段負荷強度極高，在高峰時段單向斷面客流超過3.5萬人，遠超過地鐵設計值。其他線路在繞城范圍外區(qū)段負荷強度則整體較低，使得整個軌道網絡未能較好地發(fā)揮運能效益，沒有高效地支撐城市空間組織，出現了明顯的土地開發(fā)與軌道交通建設失衡現象，加劇了軌道運營壓力和地方政府的財政負擔。

2.2 慢行交通路權配置方式不適應當前需求

從全方式交通出行結構特征看，自2010年地鐵1號線開通以來，成都中心城區(qū)慢行分擔率快速下滑的趨勢已得到了有力遏制。成都市中心城區(qū)交通結構演變如圖3所示。2016年以來，步行和非機動車分擔率分別維持在30%和20%左右的水平，均大幅高于國外發(fā)達地區(qū)。例如，東京區(qū)部（622 km2）步行和非機動車分擔率分別為23%和14%；紐約市（784 km2）慢行分擔率為37%；首爾市慢行分擔率（606 km2）僅為20.4%。也明顯高于北京（42.3%）、上海（40.0%）、廣州（43.1%），略低于慢行分擔率偏高的深圳（52.0%）［2］，顯示了成都在構建綠色交通模式方面的優(yōu)勢。

近年來，以提高機動車出行速度和通行能力為目標的交通治堵項目將大量的慢行空間改造為機動化空間，大量的三塊板斷面改造為一塊板斷面，雖然提升了機動化空間通行能力，但是也極大地降低了非機動車騎行空間的服務水平。從不同路權空間的通行效率看，一條3.5 m寬的小汽車道實際載客人數遠低于一條1.5 m寬的非機動車道。同時，街道空間作為城市最重要的公共空間，除承載交通運輸職能外，也是居民最重要的交往、休閑等空間，慢行空間被占，降低了城市空間活力。

2.3 缺少品質化健康休閑網絡

受《周禮》筑城思想影響，為便于生產生活與防衛(wèi)［3］，我國超大城市普遍擁有較好的水系。以成都市為例，自秦漢以來一直與水為伴，尤其是自兩江抱團的城市空間格局形成之后，水在成都城市發(fā)展中的作用更加明顯。當前成都市三環(huán)內人口密度超過2.5萬人/ km②③，到室外空間散步、健身已成為居民日常生活不可缺少的片段。成都濱水空間利用效率整體仍然偏低，絕大多數區(qū)域缺少連續(xù)、宜人的高品質健康休閑網絡，與公園城市定位存在較大差距。

3 城市交通治理的思路與對策

從發(fā)達城市交通發(fā)展歷程來看，在高運量城市軌道交通里程超過500 km后，交通發(fā)展思路大都進行了重大調整，實施更全面的交通需求管理政策，引導機動車出行方式向軌道轉移［4］。當前，我國城區(qū)人口超過1 200萬人的超大城市，軌網里程均已超過500 km，處于較高的網絡化水平，交通治理思路應在以下方面進行調整。

3.1 科學認識交通治理的階段目標

從交通治理的演進歷程看，城市交通普遍經歷了機非秩序整治、交通擁堵治理、交通環(huán)境綜合整治等遞進階段。在發(fā)達的軌道交通網絡支撐條件下，成都市中心城區(qū)道路交通總體運行水平已基本處于相對穩(wěn)定的階段，且總體水平處于全國類似規(guī)模城市的前列。當前，在全面構建公園城市示范區(qū)的背景下，交通治理工作重心應更加關注交通環(huán)境的綜合治理，更加關注軌道交通與土地協(xié)同開發(fā)層面，更加關注道路空間交往、休閑等公共活動功能，按照場景營造的理念提升街道公共空間品質，更好地支撐城市空間活力提升。

3.2 穩(wěn)步推進軌道站域土地與配套設施協(xié)同開發(fā)

以成都市為代表的超大城市，軌道交通發(fā)展速度已整體超前，中心城區(qū)范圍內1 km站點覆蓋率大都超過80%。至2024年底，地鐵運營里程將達到700 km，但服務人口不足1 500萬。若不進行有效的空間干預，客流負荷強度指標將依舊難以提高，運營補貼壓力大。對于客流負荷強度低的外圍地區(qū)而言，級差地租理論決定了其土地開發(fā)業(yè)態(tài)以居住功能為主。因此，應按照SOD（公共服務導向）的開發(fā)策略超前加強中小學、幼兒園、公園等公共服務配套設施的建設［5］，在支撐城市新區(qū)開發(fā)的同時，提升軌道客流強度，以實現更高層面的協(xié)同發(fā)展。

3.3 切實實施“小街區(qū)”路網布局模式

目前，我國超大城市新區(qū)建設中采用的路網密度依然較低，雖然有利于提高機動車運行車速和路網容量，但是也存在不利于慢行交通發(fā)展的弊端，不利于軌道接駁與健康、綠色交通發(fā)展。在軌道網絡化穩(wěn)步推進的發(fā)展趨勢下，應結合片區(qū)軌道站點服務水平進行差異化的路網布局，對于軌道站點800 m范圍內的直接影響區(qū)，遵循TOD（Transit-Oriented-Development）設計理念，大幅提高其路網密度，并強化立體連廊建設，為慢行交通出行及接駁提供更加宜人的環(huán)境，為創(chuàng)造更有活力的街區(qū)提供空間載體。

3.4 加快推進高品質慢行休閑健身綠道建設

健康出行正成為全體市民尤其是高技能群體、中老年群體及運動愛好者等人群出行時首要考量因素，平原城市平坦的地形為慢行交通發(fā)展提供了良好的條件，而休閑出行的習慣則對慢行健身綠道提出了更高的要求。結合公園城市建設要求，以良好的濱江、濱水資源和綠地空間為載體，遵循空間營城的基本策略，強化慢行空間休閑、健身、交往、游憩等功能，加快建成高品質慢行網絡，補齊城市發(fā)展短板，為構建全齡友好型社會貢獻交通力量。

3.5 有序實施民生交通改善工程

近年來，各超大城市普遍編制了大量的交通規(guī)劃，但項目實施率較低，路內停車現象依舊較為普遍，且沒有進行精細化的時空調配管理，高峰時段嚴重影響慢行人群的出行意愿。對于路內停車設施的管控，應加快使用特征摸排，以信息化平臺為工具，以經濟杠桿為手段，提升時空使用效率，最大限度降低路內停車對非機動車出行的不利影響。對于其他慢行網絡優(yōu)化提升工程，根據相關規(guī)劃明確年度實施計劃，并加強執(zhí)行情況的檢查與評估，切實提升慢行交通網絡的服務水平。

注釋：

①成都案例有較強的代表性，其在骨架路網形態(tài)、快速路規(guī)模等方面，與上海、北京等平原城市都高度接近。

②根據成都市交通運輸局公布的2021年1月至9月份統(tǒng)計數據計算，詳見http：//jtys.chengdu.gov.cn/cdjtysWap/c148661/2021-11/05/content_f92cf9bb5fd0491786e0f18bd3e353ee.shtml.

③根據《2021四川省行政區(qū)劃簡冊》相關數據整理而得。

參考文獻：

［1］王超深.大都市區(qū)空間結構模式研究：基于軌道交通組織的視角［M］. 北京：中國建筑工業(yè)出版社， 2021.

［2］全永燊，潘昭宇，馬毅林.城市交通系統(tǒng)進化規(guī)律分析與思維轉變［J］.城市交通，2021，19（4）：1-9，18.

［3］周世輔，周文湘.周禮的政治思想［M］.臺北：東大圖書有限公司，1981.

［4］王超深，趙煒，馮田.我國城市軌道交通與城市空間互動關系研究綜述［J］.城市軌道交通研究，2023，26（5）：1-7.

［5］伏威，周西慶.淺探以政府為主導的SOD新區(qū)開發(fā)模式的具體策略：以江西省武寧縣沙田新區(qū)為例［J］.中外建筑，2012（5）：69-71.

收稿日期：2023-12-07

基金項目：四川省科技計劃軟科學項目（2022JDR0208）。

作者簡介：何勝江（1991—），男，本科，工程師，研究方向：交通規(guī)劃與工程管理。