規(guī)范性折射與法治

摘要：算法行政是算法與行政程序融合衍生出的新型行政模式，然而算法折射層的存在導(dǎo)致權(quán)利異化與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張，算法與法治產(chǎn)生自由裁量與合理性原則、邊界溢出與權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則、算法黑箱與行政公開(kāi)原則等倫理沖突?；诖?，需發(fā)揮合力、消解沖突，以實(shí)現(xiàn)算法效率與風(fēng)險(xiǎn)的平衡，具體措施包括：從當(dāng)事人進(jìn)路出發(fā)進(jìn)行算法決策，推動(dòng)算法折射層的可解釋性，重塑多元監(jiān)管的問(wèn)責(zé)體系。

關(guān)鍵詞：算法；算法行政；法治政府；算法折射

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）16-0086-04

Normative Refraction and Rule of Law

—Legal Dilemmas and Solutions in Algorithmic Administration

Wang Xueyu

（Legal Affairs Center， Civil Aviation University of China， Tianjin 300300）

Abstract： Algorithmic administration is a new administrative model derived from the fusion of algorithms and administrative procedures. However， the existence of the refraction layer of algorithms leads to the alienation of rights and the expansion of risks. And the combination of algorithms and rule of law results in many ethical conflicts ， such as conflicts between administrative discretion and administrative rationality， between boundary overflow and unity of power and responsibility， and between algorithm black box and administrative openness. Based on the legitimacy risk of algorithmic administration， it is necessary to make joint efforts and resolve conflicts to achieve the balance between algorithm efficiency and risk. Specific measures include algorithmic decision-making from the perspective of parties， promoting the interpretability of algorithmic refraction layer， and reshaping the accountability system of multiple supervision.

Keywords： algorithm; algorithmic administration; law-based government; algorithmic refraction

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，信息技術(shù)經(jīng)歷了從電子化到智慧化的轉(zhuǎn)變，無(wú)人機(jī)等新業(yè)態(tài)的智慧監(jiān)管、人工智能在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的深化應(yīng)用都離不開(kāi)智能算法。2022年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措［1］。算法與行政程序的融合衍生出了新型的行政模式，即算法行政。但不能忽視的是，法律與算法有著天然的隔閡與壁壘，算法行政超脫了傳統(tǒng)部門(mén)法涵射的范疇且具有技術(shù)內(nèi)生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，公共行政算法系統(tǒng)的發(fā)展可能會(huì)演變成一種算法規(guī)則，而這種規(guī)則實(shí)際上是法治的對(duì)抗［2］。

折射在物理學(xué)中是光或者無(wú)線電波等在通過(guò)一種介質(zhì)和另一種介質(zhì)之間的界面時(shí)發(fā)生偏轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，當(dāng)法律語(yǔ)言進(jìn)入算法時(shí)就會(huì)發(fā)生規(guī)范性折射。成文法的語(yǔ)言本就存在立法意圖的折射，算法行政在此基礎(chǔ)上又增加了兩個(gè)折射層：代碼和數(shù)據(jù)。算法翻譯雖然能捕捉到法律意圖的特定瞬時(shí)狀態(tài)，但無(wú)法完全復(fù)制法律語(yǔ)言的開(kāi)放紋理，這種翻譯帶來(lái)的差距逐層迭代進(jìn)一步拉大了代碼與立法意圖的距離。

一、算法行政與法律倫理的沖突性探討

（一）自由裁量與合理性原則的沖突

羈束行政行為的產(chǎn)生來(lái)源于行政合法性原則，其法律規(guī)范清晰、行為對(duì)象明確、適用程序固定，法律依據(jù)與構(gòu)成要件均無(wú)不確定的法律概念。而自由裁量權(quán)則來(lái)源于合理性原則，在法治國(guó)家不存在無(wú)約束的權(quán)力，因此基于合理性原則產(chǎn)生的自由裁量權(quán)理所當(dāng)然地受到法律的拘束［3］。算法不同于傳統(tǒng)形式的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而是一種存在數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)與實(shí)施決策，并且對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利造成直接影響的新型治理方式，自由裁量權(quán)一旦進(jìn)入算法行政，結(jié)果的不確定性將大幅增加。芬蘭《公共信息管理法》只允許幾乎不需要自由裁量權(quán)的情況下進(jìn)行自動(dòng)決策，確需自由裁量權(quán)之時(shí)則由行政人員進(jìn)行決策。但不可避免的是，逐漸膨脹的算法自動(dòng)決策系統(tǒng)催生了系統(tǒng)性官僚與數(shù)字裁量權(quán)［4］。算法與自由裁量權(quán)之間的關(guān)系具有多維性：算法限制了行政決策中的自由裁量權(quán)，但并不會(huì)消除自由裁量權(quán)本身。算法的弱解釋性反而導(dǎo)致自由裁量權(quán)在信息平臺(tái)中隱匿，其從臺(tái)前轉(zhuǎn)移到幕后，從行政執(zhí)法人員轉(zhuǎn)移到算法技術(shù)人員的手中，這導(dǎo)致了行政決策結(jié)果的不可預(yù)測(cè)性呈指數(shù)型增長(zhǎng)。

傳統(tǒng)法律的自由裁量權(quán)在理想情況下不同于純粹的任意性表達(dá)，而是關(guān)聯(lián)著人性與同理心——這些人類的價(jià)值觀往往發(fā)揮著合理性或者相稱性的作用，算法自由裁量權(quán)取代人類裁量會(huì)將執(zhí)法者異化為簡(jiǎn)單的程序操作員，削弱裁量的能動(dòng)性，在一定程度上削弱了個(gè)案正義的價(jià)值追求。算法系統(tǒng)的相稱性要求自由裁量權(quán)在算法系統(tǒng)中占有合理的比例，但相稱性僅能限制自由裁量權(quán)，無(wú)法將其完全消除，這就帶來(lái)了對(duì)于算法自由裁量是否公平和可信賴、是否符合道德規(guī)范、是否能避免算法偏見(jiàn)等問(wèn)題的擔(dān)憂。

（二）邊界溢出與權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的沖突

不同于傳統(tǒng)人工智能的工具性、封閉性與弱交互性，生成式人工智能塑造了新型的人機(jī)政務(wù)關(guān)系，例如，ChatGPT就屬于基于Transformer架構(gòu)和預(yù)訓(xùn)練的生成式模型，通過(guò)訓(xùn)練，ChatGPT的理解能力與決策能力幾乎達(dá)到人類水平。行政問(wèn)責(zé)的正當(dāng)性在于，即使行政機(jī)關(guān)依照授權(quán)合規(guī)進(jìn)行決策，也必須遵守其他更高位階的法律原則，傳統(tǒng)行政行為的權(quán)力來(lái)源于法律，并依據(jù)法律具有可問(wèn)責(zé)性。算法不斷擴(kuò)張的自主能力溢出了傳統(tǒng)行政權(quán)力的覆蓋范圍，造成了主體間權(quán)力邊界的溢出。行政法要求行政行為必須遵守權(quán)責(zé)一致的原則，但是權(quán)力邊界的溢出與責(zé)任邊界的模糊催生了算法行政與權(quán)責(zé)一致原則的沖突。

傳統(tǒng)的“鏈條式”行政流程指的是一組為特定的公眾提供特定服務(wù)或產(chǎn)品相關(guān)的、結(jié)構(gòu)化的集合或鏈條［5］。算法行政不同于傳統(tǒng)公權(quán)力鏈條式的行政模式，其運(yùn)行過(guò)程是多維網(wǎng)格化的，難以建立起規(guī)范問(wèn)責(zé)、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。歐美算法行政問(wèn)責(zé)分為專業(yè)同行問(wèn)責(zé)、社會(huì)公眾問(wèn)責(zé)、行政機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)，多數(shù)政策傾向于創(chuàng)造算法專屬的問(wèn)責(zé)機(jī)制，寄希望于提供通道來(lái)質(zhì)疑或者申訴有算法做出的決定［6］。算法行政具有強(qiáng)制性，即公眾無(wú)法拒絕算法行政或者選擇不同算法。但算法使用的規(guī)則可能會(huì)讓行政相對(duì)人陷入難以理解、解釋或者證明的困境，剝奪相對(duì)人的陳述申辯權(quán)，直接損害行政相對(duì)人的基本權(quán)益，且行政相對(duì)人大多專業(yè)能力有限，在傳統(tǒng)行政關(guān)系中本就屬于弱勢(shì)的一方，更遑論專業(yè)化程度極高的自動(dòng)化決策。算法黑箱與技術(shù)壟斷成為了行政機(jī)關(guān)卸責(zé)的擋箭牌，若相對(duì)人轉(zhuǎn)而尋求服務(wù)供應(yīng)公司的救濟(jì)則會(huì)受困于“商業(yè)秘密”之名義。權(quán)責(zé)一致要求行政機(jī)關(guān)服從法律并對(duì)其行為負(fù)責(zé)，但算法的技術(shù)性將會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)聲稱自己“只是在執(zhí)行”，并將其行政決策的正式責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給信息通信技術(shù)供應(yīng)方來(lái)逃避責(zé)任，多主體的責(zé)任分立導(dǎo)致算法行政難以實(shí)現(xiàn)行政法權(quán)責(zé)一致的原則要求。

（三）算法黑箱與行政公開(kāi)原則的沖突

行政公開(kāi)是行政程序的基本原則之一，對(duì)于行政相對(duì)人而言，行政裁量基準(zhǔn)通過(guò)行政公開(kāi)、平等原則、行政自我拘束原則等機(jī)制產(chǎn)生法律約束力［7］。由于算法的專業(yè)性與技術(shù)性以及“算法黑箱”的存在，算法具有一定的“不可解釋性”。即使算法設(shè)計(jì)者通過(guò)AGN等解釋器的運(yùn)作對(duì)算法運(yùn)行的邏輯機(jī)理進(jìn)行深入剖析，算法也只是從“不可解釋性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭踅忉屝浴保?］。例如，在休斯頓教師聯(lián)合會(huì)訴休斯頓獨(dú)立學(xué)區(qū)案中，教師聯(lián)合會(huì)認(rèn)為德克薩斯州某學(xué)區(qū)用于確定教師工資的評(píng)分系統(tǒng)不透明，教師無(wú)法探查該系統(tǒng)運(yùn)行的合理性，該系統(tǒng)侵犯了教師的知情權(quán)。

從算法本身而言，基于算法折射層存在的客觀現(xiàn)狀，解析算法的成本和難度都較大，算法決策程序的不透明性和不公開(kāi)化產(chǎn)生了算法行政中的“技術(shù)黑箱”。行政相對(duì)人在輸入相關(guān)信息后，無(wú)法通過(guò)鏈條式的程序得到環(huán)環(huán)相扣的決策結(jié)果，而是直接得到機(jī)器結(jié)果的反饋，“算法黑箱”與行政公開(kāi)產(chǎn)生了沖突。截至目前，技術(shù)專家提出了諸多“算法黑箱”的解釋系統(tǒng)，但其中最先進(jìn)的局部可解釋模型仍指出算法非常復(fù)雜且難以全局解釋。在某些情況下，訪問(wèn)算法也成為一個(gè)問(wèn)題，因?yàn)樗惴ㄍ度朐谝粋€(gè)更大的系統(tǒng)中，并受到無(wú)法觀察到的多個(gè)參數(shù)的影響。從法律法規(guī)而言，我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定了利用個(gè)人信息進(jìn)行自動(dòng)化決策之時(shí)應(yīng)當(dāng)保證決策的透明度，但該規(guī)定過(guò)于寬泛籠統(tǒng)，對(duì)于“透明度”應(yīng)當(dāng)作何解釋并未明確，且并未考慮到算法公開(kāi)與商業(yè)秘密之間的不相容性。此外。算法經(jīng)常作為國(guó)家秘密或者商業(yè)秘密不予公開(kāi)，在深圳中院發(fā)布十件涉數(shù)字經(jīng)濟(jì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)創(chuàng)新案例中，深圳市智某信息技術(shù)有限公司與光某蝸牛（深圳）智能有限公司侵犯商業(yè)秘密糾紛案就明確了“算法應(yīng)當(dāng)作為商業(yè)秘密保護(hù)”。

二、算法的新型治理之構(gòu)建

在西方法律傳統(tǒng)中，任何減損公民權(quán)利干預(yù)都需要法律證明，善政原則是法治的基石。因此，由計(jì)算機(jī)代理行政機(jī)關(guān)做出的決策應(yīng)該受到與傳統(tǒng)人為決策相同或者更嚴(yán)格的規(guī)范保護(hù)，以減弱算法折射引發(fā)的困境。

（一）以人為本：當(dāng)事人進(jìn)路的算法決策

哈耶克警告了技術(shù)發(fā)展必然會(huì)對(duì)個(gè)人自由產(chǎn)生影響，他認(rèn)為沒(méi)有一份受保護(hù)權(quán)利的清單可以被視為詳盡無(wú)遺。在構(gòu)建算法的新型治理路徑中，行政機(jī)關(guān)除了關(guān)注程序正當(dāng)性與結(jié)果合理性外，還需要重視“人的價(jià)值”，回歸“以人為本”的價(jià)值理念。算法決策需要從當(dāng)事人進(jìn)路出發(fā)來(lái)完善政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，這意味著要將“人性化”的理念設(shè)計(jì)和編碼到算法系統(tǒng)中，并且在內(nèi)部審查與糾偏中成為算法的內(nèi)在約束，使得“人的意義”在實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)。人的目的性決定任何外在的實(shí)質(zhì)主體或者擬制主體（如行政機(jī)關(guān)）皆不得簡(jiǎn)單地以提升效率、維護(hù)秩序的名義降低人的主體地位［9］。內(nèi)在的當(dāng)事人進(jìn)路是可信度的必要條件，從而構(gòu)建“人機(jī)”與“人人”的相互信賴。

蘇力教授指出，要關(guān)心天理人情和正式法律體系相兼容的正當(dāng)性［10］，在人類稍顯弱勢(shì)的算法決策中更應(yīng)如此。因此，在算法的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、供給、反饋、迭代過(guò)程中引入公眾參與是消解人機(jī)隔閡的必要途徑。在算法的生成階段，需要對(duì)算法進(jìn)行事前的合法性與合理性審查，行政機(jī)關(guān)和服務(wù)提供公司通過(guò)預(yù)先吸納大量群眾意見(jiàn)，將此類公眾偏好與需求嵌入底層數(shù)據(jù)，助力算法與行政相對(duì)人之間形成基于“天理人情”的決策共識(shí)；在算法的學(xué)習(xí)階段，引入“人”的概念，以試點(diǎn)的方式擴(kuò)充人機(jī)交互的空間，將公眾的行為模式與價(jià)值偏好作為數(shù)據(jù)源，建立“學(xué)習(xí)—反饋—學(xué)習(xí)”的環(huán)形迭代訓(xùn)練模型，從而提高算法的“人性化”水平；在算法的運(yùn)行與反饋階段，要求行政機(jī)關(guān)將人視作具有獨(dú)立人格尊嚴(yán)的公民，而不是行政行為的客體和實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)的工具。暢通對(duì)算法本身的反饋渠道，開(kāi)辟線上線下的雙重渠道用以捕獲行政相對(duì)人對(duì)算法的意見(jiàn)，加強(qiáng)政民雙向交流。

（二）公開(kāi)透明：推動(dòng)算法折射層的可解釋性

算法的諸多問(wèn)題根源都來(lái)自于其伴生矛盾“算法黑箱”，代碼和數(shù)據(jù)作為算法的折射層，不具有與生俱來(lái)的合法性，因此，推動(dòng)算法公開(kāi)透明，具有其不可否認(rèn)的正當(dāng)性：一是算法透明是提升政府公信力的必要手段，不透明的算法所輸出的行政結(jié)果無(wú)法令行政相對(duì)人得到“行為—結(jié)果”的正當(dāng)反饋；二是算法透明是保障公民形式申辯和聽(tīng)證等程序性權(quán)利的重要基礎(chǔ)，不透明則無(wú)質(zhì)疑，將民意反饋至行政行為中是提升決策效能、保障公民權(quán)利的應(yīng)有之義。只有在公開(kāi)透明的算法系統(tǒng)中，公眾才能了解算法的真實(shí)運(yùn)行鏈路與決策機(jī)理，從而實(shí)現(xiàn)真正的“人機(jī)互動(dòng)”。在實(shí)踐中，許多地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)驗(yàn)，例如，《山東省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放辦法》就規(guī)定，開(kāi)放公共數(shù)據(jù)可以通過(guò)提供數(shù)據(jù)下載、提供數(shù)據(jù)服務(wù)接口與算法模型，以及提供結(jié)果數(shù)據(jù)這三種方式進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放［11］。

雖然生成式人工智能的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)算法使得算法透明更難實(shí)現(xiàn)，但從技術(shù)上破解算法黑箱的研究從未停止。有學(xué)者認(rèn)為，算法的可公開(kāi)性并不代表可解釋性，因此，源代碼的公開(kāi)往往不被提倡［12］。在現(xiàn)有技術(shù)的制約下，管理算法折射層的一種方法是堅(jiān)持將法律標(biāo)準(zhǔn)適用于任意折射層，通過(guò)反向追溯迫使折射層提升透明度。Matthew D Zeiler和Rob Fergus提出的算法工具使得將輸入可視化成為可能。此算法工具對(duì)于算法擁有者和使用者而言，在一定程度上打破了算法的技術(shù)壁壘，可以深入了解其內(nèi)部運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)算法的潛在問(wèn)題并推動(dòng)算法的優(yōu)化迭代。值得注意的是，算法的公開(kāi)并不是絕對(duì)化公開(kāi)，而是與政府信息公開(kāi)制度相對(duì)應(yīng)，遵循“公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”的行政公開(kāi)原則，制定重要數(shù)據(jù)目錄和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放清單，列明可以向社會(huì)開(kāi)放共享的公共數(shù)據(jù)，并且要對(duì)開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、脫敏、脫密、格式轉(zhuǎn)換等處理。因此，需要在平衡算法透明度與國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益的基礎(chǔ)上，辨明公開(kāi)的邊界。

（三）權(quán)責(zé)統(tǒng)一：以多元監(jiān)管重塑體系化問(wèn)責(zé)

滯后的制度運(yùn)行、不充分的行政賦權(quán)和科層制的結(jié)構(gòu)性缺陷等問(wèn)題容易導(dǎo)致行政行為內(nèi)部的分裂與算法權(quán)力的膨脹。算法的本源是一系列解決問(wèn)題的清晰指令，本身并不能處理行政事務(wù)，算法行政應(yīng)當(dāng)在發(fā)揮自身中立高效優(yōu)勢(shì)的前提下，將權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)反向的“算法賦權(quán)政府”［13］，完成“機(jī)器權(quán)力”向“人類權(quán)利”的回歸。

行政機(jī)關(guān)不能簡(jiǎn)單地處于規(guī)則背后的“隱身”狀態(tài)，聲稱自身“僅在執(zhí)行”，也不能將決策的責(zé)任推卸給具體行政人員和算法外包公司。無(wú)論算法的折射層有幾重，也無(wú)論行政機(jī)關(guān)與外包公司如何合作，行政機(jī)關(guān)都要堅(jiān)持人類歸責(zé)原則，承擔(dān)公法上的責(zé)任。權(quán)責(zé)統(tǒng)一的落實(shí)需要建立權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，依托現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)體系，重塑新形勢(shì)下的多元化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制：除普遍性的公眾監(jiān)督之外，還要重視行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與行業(yè)專家的專業(yè)化監(jiān)督。前者屬于行政機(jī)關(guān)的“依職權(quán)審查”，需要行政機(jī)關(guān)定期進(jìn)行自我審查與自我糾偏，對(duì)自身制定、使用的算法建立備案審查機(jī)制，從算法的源代碼、適用場(chǎng)景、輸出結(jié)果等環(huán)節(jié)入手，以合憲性與合法性為準(zhǔn)繩，審慎地對(duì)算法進(jìn)行審查與備案。例如，《四川省數(shù)據(jù)條例》中就規(guī)定，政務(wù)部門(mén)和公共服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定對(duì)服務(wù)提供方進(jìn)行安全審查［14］。由于行政機(jī)關(guān)審查人員在擊穿算法“外衣”時(shí)常常因技術(shù)壁壘而力不從心，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立專門(mén)的算法專業(yè)化監(jiān)督模式，在涉及公民重大人身、財(cái)產(chǎn)利益時(shí)，適當(dāng)引入專家進(jìn)行事實(shí)問(wèn)題商討，跳出專業(yè)桎梏從而對(duì)算法的保密性、安全性、服從性、隱私性以及算法的全部邏輯基礎(chǔ)生成過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

三、結(jié)束語(yǔ)

算法行政是科技與法律結(jié)合的產(chǎn)物，在給行政決策賦能的同時(shí)也帶來(lái)了諸多隱患，協(xié)調(diào)好算法、行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人三方的關(guān)系是算法時(shí)代的一項(xiàng)重要課題。算法的快速發(fā)展與不斷迭代意味著將算法引入行政決策是一個(gè)需要久久為功的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，立足算法本身的邏輯鏈路，以消解算法的法律困境，筑牢算法決策系統(tǒng)的法治根基。

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作者簡(jiǎn)介：王雪玉（1995—），女，漢族，江蘇徐州人，單位為中國(guó)民航大學(xué)法律事務(wù)中心，研究方向?yàn)榭萍挤▽W(xué)。

（責(zé)任編輯：張震）