黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理現(xiàn)狀及重點關(guān)注方向研究

摘要：針對國內(nèi)外以及黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理體系、國內(nèi)入河排污口分級分類管理情況開展研究；對黑龍江省入河排污口排查整治工作及日常監(jiān)督管理二個階段進行了分析，以排污口一級分類做為基礎(chǔ)指標，選取近期易獲取的風(fēng)險指標，采用條件判斷法，研究形成黑龍江省八河排污口分級分類原則及初步分級管理方式；結(jié)合入河排污口類型、數(shù)量及分布現(xiàn)狀，分析黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理中應(yīng)重點關(guān)注方向，提出進一步完善管理體系、精細化分級分類、研究治理路徑及公眾參與機制等對策和建議，對促進入河排污口管理體系不斷完善具有重要的參考意義。

關(guān)鍵詞：入河排污口；排查整治；監(jiān)督管理；分級分類

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A

前言

2018年中共中央機構(gòu)改革方案明確提出“水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責(zé)”整合劃歸生態(tài)環(huán)境部，自此人河排污口監(jiān)管職責(zé)由水利部移交生態(tài)環(huán)境部。2022年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強人河人海排污口監(jiān)督管理工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出針對排污口建立健全長效監(jiān)督管理機制及流域干流及重要支流等排污口排查整治工作。2019年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)文要求做好人河排污口和水環(huán)境功能區(qū)劃工作，并隨后啟動了長江、渤海、黃河入河（海）排污口排查試點工作，生態(tài)環(huán)境部正式落實排污口管理工作。

1國內(nèi)外入河排污口監(jiān)督管理體系研究

入河排污口監(jiān)督管理是控制污染物人河總量的重要手段，也是保護水資源、改善水環(huán)境的一項重要保障措施。關(guān)于入河排污口管理，許多國家在加強入河排污口管理方面都做了許多有益的探索。多個國家和地區(qū)在排污口管理方面形成了完整的管理體系。管理手段較為多樣，主要包括法律法規(guī)、行政機構(gòu)、監(jiān)測和監(jiān)管、公眾參與這四個方面。目前中國入河排污口監(jiān)督管理主要以行政手段為主。中國入河排污管理至今已實施近40年。1984年11月，《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）正式發(fā)布實施，標志人河排污管理上升到法律的高度。1988年7月，《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）正式頒布實施，從法律層面賦予水利部門在防洪、河道管理及水資源管理等方面的職責(zé)。2002年10月，針對河湖水質(zhì)急劇惡化，給水資源的使用帶來直接影響等情況，對《水法》進行了修訂。2003年7月和2005年1月，水利部《水功能區(qū)管理辦法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》頒布實施，標志排污口管理有了配套辦法。2011年3月，水利行業(yè)標準《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》發(fā)布，對排污口登記、設(shè)置申請及審批、排污口監(jiān)測等進行了細化和明確。這一階段入河排污管理明確由水利部門主導(dǎo)。2018年排污口設(shè)置管理職能轉(zhuǎn)隸后，由水利部主導(dǎo)的入河排污口監(jiān)管體系轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鷳B(tài)環(huán)境部主導(dǎo)的入河排污口監(jiān)管體系，此后生態(tài)環(huán)境部在入河排污口的排查、溯源、規(guī)范化建設(shè)及排污口分類等方面密集出臺了一系列的技術(shù)指南和導(dǎo)則。

對于國內(nèi)入河排污口的管控，管理部門與學(xué)者從法律層面和管理層面等提出了很多建議。在入河排污口分級分類管理方面也進行了相關(guān)研究。郭建峰等提出由于監(jiān)管范圍的擴展導(dǎo)致納入監(jiān)管的入河排污口數(shù)量發(fā)生了巨大變化，針對入河排污口量大面廣、排放各異的特點，建議參照固定污染源的管理模式分級分類監(jiān)管。曾維華提出按照納污水體的敏感性、脆弱性、能否穩(wěn)定達標等進行分類分級，建立起基于水質(zhì)目標精細化管理需求的入河排污口分類分級監(jiān)管機制。張哲等提出入海排污口分類整治可以在目前四大類排污口的基礎(chǔ)上，細化為重點管理、一般管理和簡化管理三個類別實施整治。劉桂中等結(jié)合密云區(qū)現(xiàn)狀，根據(jù)排口性質(zhì)、規(guī)模等特征實行分類分級管控，研究制定了密云區(qū)入河排口分類分級管控措施。天津市將規(guī)范化改造保留的排污口分為市控排污口和區(qū)控排污口進行分級管控。

2黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理體系研究

黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理按管理體系可主要劃分為法律法規(guī)體系、行政管理體系、技術(shù)指導(dǎo)體系。在現(xiàn)階段發(fā)揮主導(dǎo)作用的是行政管理體系，近三年主要是按照《實施意見》中對今后一段時期排污口監(jiān)督管理的目標任務(wù)及重點措施開展管理工作。黑龍江省人民政府也于2022年印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)黑龍江省入河排污口排查整治專項行動實施方案的通知》。在法律法規(guī)體系方面，依然沿用之前《水污染防治法》《水法》《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》等對入河排污口監(jiān)督管理制度的規(guī)定；在技術(shù)體系方面，沿用水利部2011年3月發(fā)布的《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》（SL 532-2011），以及生態(tài)環(huán)境部于2021年至今從入河排污口的排查、整治、溯源、規(guī)范化建設(shè)、排污口分類等方面出臺的一系列的技術(shù)指南和導(dǎo)則，包括《入河（海）排污口三級排查技術(shù)指南》（HJ 1232-2021）《入河入海排污口監(jiān)督管理技術(shù)指南》等標準，為入河排污口的管理提供了一定的技術(shù)支撐。

管理職能轉(zhuǎn)隸后，黑龍江省生態(tài)環(huán)境部門對入河排污口的管理主要分為2個階段，一是排查整治階段，二是日常監(jiān)管階段。依據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)籌安排，主要適用行政管理體系、法律法規(guī)體系及技術(shù)指導(dǎo)體系，結(jié)合地方實際情況對入河排污口進行管理，根據(jù)黑龍江省入河排污口近三年工作情況，前期管理以排查整治為工作重點，按照省生態(tài)環(huán)境廳“聚焦干流水、狠抓劣質(zhì)水、守護水源水、治理身邊水、管好工業(yè)水”“五水統(tǒng)籌”的整體思路，堅持系統(tǒng)施策、溯源治理、長效管護原則，以“有口皆查清、有污皆封堵、有水皆達標”做為整治目標。在排查整治工作穩(wěn)步推進后，2024年逐漸將工作重心轉(zhuǎn)移到日常監(jiān)督管理中，日常監(jiān)督管理工作延續(xù)了排查整治行動期間的工作思路，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)決策、技術(shù)支持、數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)等，依托“資料+人工+科技”，采用“人工管理+智能化平臺+上下聯(lián)動”管理模式，積極創(chuàng)建依法依規(guī)、科學(xué)管理工作機制，推進入河排污口管理工作及整治目標的實現(xiàn)。

2.1排查整治階段

根據(jù)國家及黑龍江省委省政府要求，黑龍江省入河排污口排查整治工作起步較早，在2022年6月開始開展入河排污口排查整治專項行動，組織體系概化圖如圖1所示。在國家相關(guān)技術(shù)指南尚不充分的情況下，參考長江入河排污口的排查方法，采用三級排查方式，組織13個市（地）開展了黑龍江省入河排污口排查、監(jiān)測、溯源、整治相關(guān)工作。配套編制了《入河排污口排查整治專項行動實施方案技術(shù)指南》《入河排污口排查整治專項行動整治工作參考標準》等技術(shù)文件，明確了入河排污口排查、監(jiān)測、溯源、整治、規(guī)范化建設(shè)等環(huán)節(jié)的技術(shù)要求，在三個月的專項行動中對可立行立改的入河排污口進行了整治和規(guī)范化建設(shè)，對一些施工難度相對較高、工程體量較大、建設(shè)周期較長的入河排污口提出了延期整治的舉措，合理設(shè)置過渡期限，申請延期整治的入河排污口主要涉及新建污水管網(wǎng)、清理合并城鎮(zhèn)生活散排口、改造雨污分流管網(wǎng)、建設(shè)污水處理站等問題。建設(shè)了省排污口綜合監(jiān)管系統(tǒng)省級管理平臺、手機排查整治APP等支持排查整治工作，并根據(jù)國家出臺的技術(shù)指南文件等進行了入河排污口分類、排污口填報信息等內(nèi)容的校正。此外，在專項行動后開展了督查、檢視及入河排污口精細化排查整治和暗訪暗查工作，利用衛(wèi)星遙感、無人機飛巡、紅外探查等技術(shù)手段開展精準溯源、延伸整治，進行查缺補漏，推進入河排污口排查整治工作的落實。

2.2日常監(jiān)管階段

黑龍江省級層面統(tǒng)籌安排全省入河排污口日常監(jiān)管，地市區(qū)縣等具體實施日常管理工作，從上至下、從下至上，相互支持配合，形成聯(lián)動管理模式。

2023年黑龍江省印發(fā)《黑龍江省入河排污口監(jiān)督管理工作方案》及《關(guān)于入河排污口設(shè)置審批權(quán)限劃分的通知》，對入河排污口深入排查整治、嚴格監(jiān)督管理、監(jiān)測監(jiān)督機制，執(zhí)法監(jiān)管，設(shè)置審核、審批權(quán)限等各方面均提出了詳細要求。按照國家層級的法律法規(guī)、行政管理文件，技術(shù)指南、技術(shù)規(guī)范等及結(jié)合黑龍江省實際情況制定的行政管理文件、技術(shù)要求等對黑龍江省入河排污口進行管理，聘請國家專家及信息管理平臺技術(shù)人員提供技術(shù)支持服務(wù)，采用先進科技手段支持入河排污口排查整治、新增排污口錄入、遺漏排污口復(fù)查、輔助督查及日常管理等。

由于生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)入河排污口管理時間較短，尚沒有完全成熟的管理體系可依托，為提高入河排污口管理質(zhì)效，黑龍江省嘗試探索了入河排污口分級分類管理模式。以黑龍江省入河排污口管理平臺數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)入河排污口分類、入河排污口類型、入河排污口風(fēng)險敏感性及重點關(guān)注河流等，結(jié)合近期存在的環(huán)境問題，以排污口一級分類中的四類排污口做為基礎(chǔ)指標，選取近期易獲取的風(fēng)險指標，采用條件判斷法，進行指標綜合，確定入河排污口“分級分類”原則，提出“分級賦碼”管理方式，將黑龍江省入河排污口初步劃分為重點管理、次重點管理、一般管理、簡化管理四級分類管理，針對不同分級分類的入河排污口制定不同的管理方式，并根據(jù)工作實際情況進行動態(tài)調(diào)整。見表1。

3黑龍江省入河排污口現(xiàn)狀及應(yīng)重點關(guān)注方向

3.1入河排污口現(xiàn)狀

黑龍江省主要分為四大水系，包括松花江水系、黑龍江水系、綏芬河水系、烏蘇里江水系。截止2023年末，入河排污口排查數(shù)量約1.2萬個，根據(jù)人河排污口分布水系情況，主要集中在松花江水系，占比大于80％，且主要分布在三級以下支流，分布流域廣，數(shù)量多，類型全，涵蓋《入河入海排污口監(jiān)督管理技術(shù)指南排污口分類》（HJ 1312-2023）中一至三級分類的全部類型排污口。此外，黑龍江省根據(jù)實際隋況，將“其他排污口”細分為農(nóng)村雨洪排口、一般農(nóng)田退水口、畜禽養(yǎng)殖雨洪排口、入河溝渠、其他排污口5類進行細化管理。根據(jù)排污口一級分類，“其他排口”占比最大，占全部排污口數(shù)量的90％以上；根據(jù)排污口二級分類，“其他排口”中“其他排污口”占比最高，占“其他排口”總量的50％以上，其次為“城鎮(zhèn)雨洪排口”（約30％）、農(nóng)村生活污水散排口（約9％）、大中型灌區(qū)排口（約4％）。將入河排污口數(shù)量占比按流域、排污口分類等進行排序，見表2。

3.2重點關(guān)注方向

3.2.1排口數(shù)量多、分布廣、情況復(fù)雜

黑龍江省“其他排口”是入河污染源的重要組成部分，涉及農(nóng)村雨洪排口、一般農(nóng)田退水口、畜禽養(yǎng)殖雨洪排口、入河溝渠等農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水散排的入河排污口，這類排口數(shù)量多、覆蓋面廣、情況復(fù)雜，排口污染源不明確，且難以完全覆蓋監(jiān)測，責(zé)任主體涉及其他行業(yè)主管部門，在管理上存在一定難度。

3.2.2實操難度高且工作壓力大

由于在排查整治初期，相關(guān)技術(shù)文件、規(guī)范等未出臺，加之排查要求高、時間緊、路程長、實際情況復(fù)雜，基層在初期工作中對入河排污口分類、整治整改要求等存在把握不準確，理解不到位情況，導(dǎo)致后期規(guī)范出臺后，修改、校正需消耗較多時間和人力，管理部門存在較大壓力，且可能存在監(jiān)督管理工作落實不到位等情況。

3.2.3標準、規(guī)范仍存在盲區(qū)并且缺乏管理依據(jù)

目前，入河排污口的設(shè)置論證報告編制要求、農(nóng)田退水排口、雨洪排口等部分類型入河排污口出水標準、監(jiān)測要求等均存在盲區(qū)，在管理中缺乏相關(guān)監(jiān)管、監(jiān)測依據(jù)，有待完善。

4管理建議

（1）根據(jù)國家出臺的相應(yīng)標準及規(guī)范及時完善管理監(jiān)督體系，形成長效管理機制。

根據(jù)國家出臺的相應(yīng)標準及規(guī)范不斷完善日常監(jiān)管、監(jiān)督工作體系，實行動態(tài)管理，并將入河排污口工作與美麗河湖建設(shè)、環(huán)境影響評價、排污許可等工作充分結(jié)合起來，形成工作合力，持續(xù)強化推進，鞏固排污口監(jiān)管治理成效，建立起科學(xué)系統(tǒng)的常態(tài)長效機制，逐步實現(xiàn)入河排污口的精細化管理，促進黑龍江省入河排污口管理體系不斷完善。

（2）針對現(xiàn)有入河排污口管理體系存在問題，細化具體的有針對性的分級分類管理模式。

根據(jù)黑龍江省實際情況，以入河排污口分類為基礎(chǔ)指標，進一步對入河排污口分級分類開展系統(tǒng)性、科學(xué)性研究，從入河排污口所涉及的流域級別、所屬水系、斷面水質(zhì)、污染物類別、源頭、行業(yè)及風(fēng)險敏感性等多角度研究分級指標及指標綜合形式，構(gòu)建精細化分級分類管理體系，為省市縣生態(tài)環(huán)境部門提供管理抓手，減緩各級管理中人力物力的壓力。

（3）爭取資金支持，謀劃管理治理新路徑。

積極爭取水污染防治、水生態(tài)補償?shù)荣Y金支持，用于謀劃建設(shè)入河排污口監(jiān)測、監(jiān)管、治理項目，實現(xiàn)“污染源－排污單位排污口－排污管線－入河排污口－受納水體－水質(zhì)斷面－水環(huán)境質(zhì)量”全流程跟蹤；探索研究適合黑龍江省種植業(yè)退水的治理路徑，有助于提高環(huán)境監(jiān)管水平，改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（4）完善公眾參與，糾錯機制。

完善公眾監(jiān)督舉報、糾錯機制，提高公眾參與入河排污口的監(jiān)管積極性，鼓勵公眾舉報身邊的違法排規(guī)排污及破壞行為，對入河排污口管理中出現(xiàn)的各類問題及時糾錯，完善，形成良好的全社會共同監(jiān)督、開放式、互動式的公眾監(jiān)督與反饋處理機制。

5結(jié)束語

入河排污口工作職能轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部以來，根據(jù)國家對人河排污口的管理要求，黑龍江省開展了一系列的排查整治，在排查整治工作穩(wěn)步推進后，逐漸將工作重心轉(zhuǎn)移到日常監(jiān)督管理中。由于生態(tài)環(huán)境部門介入入河排污口管理時間仍然較短，尚沒有較成熟的管理體系可依托，相應(yīng)標準、規(guī)范仍有盲區(qū)，日常監(jiān)管工作仍然在摸索中前進。通過梳理入河排污口監(jiān)督管理體系、排污口現(xiàn)狀及排查整治、日常監(jiān)管全過程分析，提出精細化分級分類管理等重點管理、治理方向，可為完善入河排污口監(jiān)督管理體系提供理論基礎(chǔ)，為地方水環(huán)境管理提供有效技術(shù)支撐。