PPP模式面臨的問題及對策研究

張欣

【摘要】十三五期間，我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的大力推進(jìn)，政府財政面臨著重大壓力。在這種宏觀環(huán)境下，政府與社會資本合作（PPP）模式應(yīng)運(yùn)而生，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了新思維新方式。文章從現(xiàn)階段PPP模式的實際運(yùn)用著手，通過具體的PPP項目，發(fā)現(xiàn)其實際操作中存在的問題，包括項目融資、相關(guān)風(fēng)險及運(yùn)營收益等方面，針對存在的問題，提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化建設(shè) PPP模式 項目融資 風(fēng)險 退出機(jī)制

一、PPP模式內(nèi)涵及特點

PPP（Public-Private Partnership），專家們有不同的譯法，公私伙伴關(guān)系、公私合作模式、公私合營等。在我國通常稱為政府和社會資本合作模式，私人部門發(fā)揮資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢，按照政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)建造公共設(shè)施、提供公共服務(wù)，并通過從政府部門收費(fèi)或從使用者收費(fèi)來達(dá)到較為穩(wěn)定的收入，政府部門負(fù)責(zé)確定公共服務(wù)要求，并進(jìn)行必要的協(xié)助和監(jiān)管，最終實現(xiàn)以更低成本達(dá)到更高質(zhì)量服務(wù)的目標(biāo)。在這種模式下，資本是必要，合作是前提，如何實現(xiàn)政府和社會資本有效率有效果的合作是至關(guān)重要的。PPP模式有如下特點：

（一）社會資本是關(guān)鍵

在政府與社會資本合作（PPP）模式中，起決定性作用的是社會資本，在項目中尋求優(yōu)質(zhì)社會資本，是該模式的關(guān)鍵。在PPP模式中，政府的主導(dǎo)作用是監(jiān)管與監(jiān)督，而項目能否落實的關(guān)鍵在社會資本，這正是政府大力推行PPP模式的意義所在，通過尋求優(yōu)質(zhì)社會資本，順利開始城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府在監(jiān)管的同時，實現(xiàn)社會資本的有效運(yùn)用。

（二）合作是前提

政府和社會資本合作（PPP）模式，強(qiáng)調(diào)的是合作，二者缺一不可。如果政府單獨(dú)實施項目，在資金上面臨壓力較大；相應(yīng)的，社會資本單方面運(yùn)行，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管與效力，項目同樣無法成功開展。因此，政府和社會資本的有效合作是PPP模式成功開展的前提。各個參與方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，發(fā)展各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)項目的成功開展運(yùn)營，達(dá)到多方共贏的局面。例如北京地鐵四號線，在北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港地鐵有限公司共同出資建成，誕生了“京港地鐵”。

（三）利益共享、風(fēng)險共擔(dān)是初衷

PPP項目主要應(yīng)用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，具有較高的公益性和壟斷性，因此設(shè)立合理的利益分享和風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制是保證PPP項目成功實施的基礎(chǔ)。政府和社會參與方基于特定的契約和合理的利潤調(diào)節(jié)機(jī)制，確保社會資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的投資回報，避免項目運(yùn)營中可能出現(xiàn)的問題，造成社會資本無法取得投資收益。合作不僅意味著利益共享，還有風(fēng)險共擔(dān)。在PPP項目的實施中，更多考慮的是雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，從而使得項目整體的風(fēng)險最小化。

二、PPP模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）項目融資方面

在1998年就已經(jīng)立項，而在2012年才開始動工的北京第十水廠項目，是自成都自來水六廠之后，中國第二個水務(wù)類PPP項目，同時也是利用外資設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施的試點項目。但是在項目啟動不久，由于項目拖延較久外加市場需求萎縮，所以在2004年的時候，Anglian從北京第十水廠項目中撤資。同樣的在江蘇某污水廠PPP項目實施過程中，由于2002年到2003年出現(xiàn)談判延誤，項目無法開展，最終項目融資失敗。

還有很多PPP項目案例，通過分析總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)在PPP項目啟動開展階段，在融資方面存在一定的問題。由于政府審批的延誤或者是供求狀況的改變，導(dǎo)致企業(yè)融資困難。還有一些項目失敗是由于現(xiàn)階段我國大部分PPP項目在落地實施的過程中失敗，投資者信心不足，最終導(dǎo)致融資失敗。在PPP項目中，優(yōu)質(zhì)的社會資本是關(guān)鍵，如何引入社會資本，是項目成敗的關(guān)鍵所在。目前針對PPP項目融資主要有兩種方式：股權(quán)融資和債券融資。不同的融資方式對項目有不同的影響。

首先，股權(quán)融資和債券融資的風(fēng)險不同。一般而言，對于項目公司（SPV）而言，股權(quán)融資的風(fēng)險要小于債券融資的風(fēng)險。因為從項目整體來看，股權(quán)融資以出資入股的方式為項目公司融資，在這之前，股權(quán)融資方已經(jīng)對項目整體的運(yùn)營情況、資金規(guī)模、風(fēng)險成本以及后期的收益甚至是退出機(jī)制有一定的把控和估量，股權(quán)融資的有點在于后期不用還本付息，而是按照出資入股的比例獲取股息作為收益。與此相反，債券融資是出資方作為債權(quán)人，以一定的利息作為回報，到期還本付息的融資方式。

其次，成本不同。股權(quán)融資支付的股利是從企業(yè)的稅后利潤中支取，不具備抵稅作用，而債權(quán)融資的費(fèi)用是在稅前利潤中列支，具備一定的抵稅作用。同時股權(quán)融資的資本構(gòu)成公司的永久性資本，是項目后期正常運(yùn)營中抵御風(fēng)險的基礎(chǔ)。

最后，對項目的控制權(quán)不同。以股權(quán)融資的企業(yè)由于持有項目公司股權(quán)，因此對于項目公司的實施運(yùn)作具有控制權(quán)，從而削弱了政府對項目的控制權(quán)。

股權(quán)融資和債權(quán)融資各有優(yōu)勢，在PPP項目實際落地實施的過程中，應(yīng)結(jié)合具體項目具體分析，考慮項目公司所需資金、對項目公司的控制權(quán)、相關(guān)風(fēng)險以及項目退出機(jī)制等。

（二）項目風(fēng)險方面

在PPP項目實施的過程中，由于政策的變更、審批的延誤、收費(fèi)的變動等，導(dǎo)致項目無法繼續(xù)開展，最終PPP項目擱置。

1.法律變更風(fēng)險。主要是指由于采納、頒布、修訂政策或法規(guī)而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)等發(fā)生變化，從而給項目的正常建設(shè)和運(yùn)營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。例如江蘇某污水處理廠融資，原先計劃于2002年開工，但由于2002年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進(jìn)行談判，導(dǎo)致融資失敗。

2.審批延誤風(fēng)險。主要指由于項目的審批程序過于復(fù)雜，花費(fèi)時間過長且成本很高，在批準(zhǔn)之后，對項目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，由此給項目的正常運(yùn)作帶來威脅。例如，2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過；上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法實施。因此出現(xiàn)了外國水務(wù)公司從中國市場撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，Anglian從北京第十水廠項目中撤資。

3.項目唯一性風(fēng)險。項目唯一性風(fēng)險是指政府或其他投資人新建或改建其他項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。項目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列的后續(xù)風(fēng)險，對項目的影響非常大。如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個原因可能是因為當(dāng)?shù)卣畬β窐虻母哔Y金回報率不滿，致使項目面臨唯一性風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過收費(fèi)站，如因特殊情況不能保證收費(fèi)，政府將出資償還外商的投資。同時保證每年18%的補(bǔ)償。但是2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費(fèi)站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風(fēng)險，并導(dǎo)致了市場收益不足。

4.收費(fèi)變更風(fēng)險。收費(fèi)變更風(fēng)險主要是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整缺乏彈性，導(dǎo)致項目公司的運(yùn)營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。例如，由于電力體制改革和市場需求變化，山東中華發(fā)電項目的電價收費(fèi)從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴(yán)重威脅。

（三）運(yùn)營收益方面

運(yùn)營收益不足是指項目運(yùn)營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，承諾如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马椖渴找娌蛔?，天津市政府將提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司承擔(dān)著市場收益不足的風(fēng)險。

三、對策與建議

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府應(yīng)重新意識到PPP模式的重要作用，通過建立相關(guān)的規(guī)章制度，逐步形成適合我國國情的PPP模式。現(xiàn)階段我國仍舊存在項目吸引力與可獲得性不足、體制機(jī)制不健全等問題，嚴(yán)重制約著PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展。政府應(yīng)積極應(yīng)對當(dāng)前存在的問題，從以下六方面入手，努力營造出適合PPP發(fā)展的宏觀環(huán)境，推進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

第一，要樹立契約精神，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信和嚴(yán)格履約。公共部門不能利用自身強(qiáng)勢地位侵占、擠壓私人部門的合法權(quán)益和合理收益，私人部門也不能利用信息優(yōu)勢牟取暴利、損害公眾利益。

第二，要轉(zhuǎn)變思想觀念，公共部門要充分認(rèn)識到PPP在提高公共服務(wù)供給方面的重要作用，主動轉(zhuǎn)變自身職能定位，努力提高專業(yè)知識技能，積極適應(yīng)PPP帶來的治理能力挑戰(zhàn)。

第三，完善法律法規(guī)，及時清理、修訂現(xiàn)存的、不適應(yīng)當(dāng)前PPP發(fā)展的法律法規(guī)，積極推動更高層次的立法，爭取出臺統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，解決相關(guān)法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突的問題。

第四，加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)，建立跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，既避免監(jiān)管重疊，又防止監(jiān)管缺位。

第五，建立健全體制機(jī)制，完善PPP所需的各項配套措施，例如建立常規(guī)性的“再談判”機(jī)制等，打造科學(xué)、完備的PPP操作流程，方便PPP項目流程化推進(jìn)。

第六，引入第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)信息披露和社會監(jiān)督，在兼顧各利益相關(guān)方利益訴求的同時，增強(qiáng)PPP項目的透明度，防止可能的道德風(fēng)險。

我國在運(yùn)用PPP模式的過程中不斷嘗試，不斷改革，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，為PPP模式的開展實施營造一個良好的發(fā)展環(huán)境。引進(jìn)社會資本，加強(qiáng)政府的監(jiān)管作用，在新的形勢下加快我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定健康增長。

基金項目：《北京CBD定福莊傳媒走廊產(chǎn)業(yè)集群升級研究》北京市哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”基金研究基地項目（14JDJGB001）。