教育招考機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理存在的問題與對策

關(guān)鍵詞：教育招考機(jī)構(gòu)；預(yù)算績效管理；信息化手段；制度建設(shè)

前言

2018年7月，《 中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。2019年12月，教育部印發(fā)《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號），要求教育系統(tǒng)開展預(yù)算績效管理工作并進(jìn)行了具體部署。隨后，各省級教育主管部門也相繼發(fā)布了關(guān)于預(yù)算績效管理的政策文件，對本省的教育系統(tǒng)預(yù)算績效管理工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃和部署。

教育招考機(jī)構(gòu)作為國家教育系統(tǒng)的重要組成部分，承擔(dān)著為國家和社會選拔各類人才的重要職責(zé)。從教育招考機(jī)構(gòu)預(yù)算收入組成看，教育招考機(jī)構(gòu)主要收入包括財(cái)政撥款收入（一般預(yù)算公共撥款和預(yù)算管理行政事業(yè)性收費(fèi)）、財(cái)政專戶管理資金（教育收費(fèi)）和單位自有資金（事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入等），這些機(jī)構(gòu)的資金來源多元化，具備一定的自籌資金能力。預(yù)算績效管理作為教育招考機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)作和工作成效具有顯著影響。隨著外部環(huán)境的持續(xù)變化，行政事業(yè)單位普遍將預(yù)算績效管理理念融入日常運(yùn)營，并得到了廣泛推廣和應(yīng)用。通過預(yù)先進(jìn)行績效評估、設(shè)定合理且實(shí)用的績效指標(biāo)和目標(biāo)值，及時(shí)執(zhí)行績效監(jiān)控，構(gòu)建起一個(gè)完整且科學(xué)的預(yù)算績效評價(jià)體系，教育招考機(jī)構(gòu)能夠更加科學(xué)和合理地編制、統(tǒng)籌和管理預(yù)算資金，有效提升預(yù)算執(zhí)行效率，最大化地發(fā)揮資源的使用效益。

一、預(yù)算績效管理的定義與內(nèi)涵

（一）預(yù)算績效管理的定義

本文提及的預(yù)算績效管理是對“政府預(yù)算”進(jìn)行的預(yù)算績效管理。就是把績效管理的理念、具體的操作辦法和工作流程，融到政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和評價(jià)，使預(yù)算績效管理成為全面預(yù)算管理重要組成部分之一。期望建立以評估為開始、以目標(biāo)為方向、以監(jiān)控為保證、以評價(jià)為手段和以結(jié)果為應(yīng)用的全流程覆蓋的績效管理模式。目標(biāo)是為了加強(qiáng)政府預(yù)算管理，統(tǒng)籌存量資產(chǎn)，強(qiáng)化資源配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行率，有效保障公共服務(wù)水平[1]。

（二）預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績效管理的內(nèi)涵具體包括以下四方面內(nèi)容：

1. 它是一種全新、先進(jìn)的預(yù)算理念。預(yù)算績效管理是以績效為核心思想，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行責(zé)任，增強(qiáng)效率意識，確立產(chǎn)出效率并重的全新管理導(dǎo)向，注重預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)效益，關(guān)注行政事業(yè)單位向社會公眾提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。

2. 它是一種十分成熟、行之有效的技術(shù)手段。預(yù)算績效管理全面運(yùn)用績效管理的理念和方法，對傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系進(jìn)行改革和優(yōu)化。改革的核心聚焦于經(jīng)濟(jì)技術(shù)層面，因此預(yù)算績效管理主要被視為一種技術(shù)工具，被廣泛應(yīng)用于政府預(yù)算管理的實(shí)踐中。

3. 它是一種完善的全覆蓋全過程機(jī)制。在當(dāng)前的政府預(yù)算管理實(shí)踐中，結(jié)果導(dǎo)向的影響依然顯著，預(yù)算管理往往重視資金的來源而忽視了效能的產(chǎn)出?；诖吮尘?，預(yù)算績效管理應(yīng)運(yùn)而生，它實(shí)現(xiàn)了對政府預(yù)算的全過程、全方位、全覆蓋的閉環(huán)管理?？冃Ю砟畋簧钊氲厝谌腩A(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和考評各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是在預(yù)算管理的控制與改進(jìn)方面，實(shí)現(xiàn)了緊密的銜接。

4. 該預(yù)算管理模式代表了一種具有創(chuàng)新性的突破。預(yù)算績效管理的核心仍為預(yù)算管理，其服務(wù)于預(yù)算并遵循預(yù)算管理原則，實(shí)現(xiàn)了對現(xiàn)行預(yù)算管理模式的革新，而非與傳統(tǒng)預(yù)算體系徹底斷裂，而是構(gòu)建了一個(gè)新的管理框架。預(yù)算績效管理通過引入績效管理的理念、方法和技術(shù)，對傳統(tǒng)模式進(jìn)行了提升和優(yōu)化，為其打上了“績效管理”的印記，進(jìn)而塑造了一個(gè)全新的預(yù)算管理架構(gòu)。該模式注重經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益，致力于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌現(xiàn)有資產(chǎn)，加強(qiáng)資源配置，切實(shí)提升資金使用效率。

二、績效管理的作用與意義

（一）提高預(yù)算執(zhí)行率

單位在進(jìn)行預(yù)算績效管理時(shí)，應(yīng)明確具體的影響因子，并與之對應(yīng)地制定具體的管理流程和辦法，有效提高單位的預(yù)算管理水平。根據(jù)外部環(huán)境和單位自身實(shí)際情況的動(dòng)態(tài)變化，對年度預(yù)算調(diào)整的 必需性進(jìn)行論證，必要時(shí)提出調(diào)整方案，確保單位工作有條不紊。通 過執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行年度存在的問題，提出解決方案，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行率[2]。

（二）強(qiáng)化資源配置

預(yù)算績效管理是提升教育招考機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制管理工作的重要組成部分。對預(yù)算進(jìn)行事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價(jià)的全過程預(yù)算績效管理，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并解決，提高資源配置管理成效。教育招考機(jī)構(gòu)的預(yù)算資金來源除財(cái)政撥款外，主要是財(cái)政專戶資金，部分地區(qū)教育招考機(jī)構(gòu)還有一定體量的單位資金。怎樣統(tǒng)籌單位資源配置，有效提高資源使用效益就顯得非常關(guān)鍵。只有對單位整體和項(xiàng)目績效指標(biāo)進(jìn)行精確且合理的定義與細(xì)化，并根據(jù)單位的事業(yè)發(fā)展和年度工作計(jì)劃設(shè)定恰當(dāng)?shù)目冃繕?biāo)值，通過實(shí)施行之有效的績效管理，才能實(shí)現(xiàn)各類資源的合理配置，從而充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用。

（三）提高單位管理水平

隨著社會的快速發(fā)展，公眾對教育招考事業(yè)的關(guān)注度持續(xù)上升，教育招考機(jī)構(gòu)的社會影響力亦日益增強(qiáng)，對其職責(zé)履行提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。為了實(shí)現(xiàn)人民滿意的教育招考目標(biāo)，各級教育招考機(jī)構(gòu)必須提升自身的管理水平。通過強(qiáng)化預(yù)算績效管理，可以從更宏觀的視角和更全面的維度促進(jìn)管理水平的全面提升和持續(xù)改進(jìn)。

三、教育招考機(jī)構(gòu)存在的問題

（一）對預(yù)算績效管理工作認(rèn)識仍顯不足

2018年，黨中央、國務(wù)院提出全面預(yù)算績效管理的實(shí)施意見后，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的工作得到了有效推動(dòng)。2019年底，教育部也出臺相關(guān)政策要求教育系統(tǒng)各級單位開展預(yù)算績效管理工作，各級教育招考機(jī)構(gòu)對于預(yù)算績效管理的概念和重要性也有了一定程度的認(rèn)識[3]。教育招考機(jī)構(gòu)長期以來在管理實(shí)踐中，往往 偏重資金的籌集而忽視了效益的產(chǎn)出，以及過分專注于招考業(yè)務(wù)而輕視了財(cái)務(wù)管理。這種傾向?qū)е铝瞬糠止芾韺訉τ趯?shí)施預(yù)算績效管理的緊迫性和重要性認(rèn)識不足，政治定位偏低。因此，尚未建立專門的績效管理部門或?qū)Ｂ殟徫?，即便設(shè)立了相關(guān)機(jī)構(gòu)或職位，也常形同虛設(shè)，預(yù)算績效管理工作幾乎完全依賴于財(cái)務(wù)人員。而財(cái)務(wù)人員在執(zhí)行相關(guān)任務(wù)時(shí)，也存在認(rèn)識上的不足，工作態(tài)度應(yīng)付，與領(lǐng)導(dǎo)層及其他部門之間的協(xié)調(diào)溝通不充分，這些因素共同作用導(dǎo)致預(yù)算管理效果不盡如人意，對預(yù)算績效管理工作的推動(dòng)缺乏積極性，成效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，表明在這一領(lǐng)域仍有較大的改進(jìn)空間。

（二）基礎(chǔ)工作有待改善

我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的理論研究起步較晚，而針對教育招考機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效管理的理論研究較少。黨中央、國務(wù)院是2018 年發(fā)布預(yù)算績效管理的實(shí)施意見，教育部是2019 年底發(fā)布的相關(guān)政策文件。從理論研究和政策文件的角度來看，我國教育招考機(jī)構(gòu)在預(yù)算績效管理方面的基礎(chǔ)尚顯薄弱，目前仍處于探索和實(shí)踐的初級階段。這種狀況導(dǎo)致了教育招考機(jī)構(gòu)在預(yù)算績效管理方面面臨諸多挑戰(zhàn)，例如難以設(shè)定績效指標(biāo)、難以界定設(shè)定目標(biāo)值的合理性以及難以評判評價(jià)報(bào)告的質(zhì)量。在許多招考機(jī)構(gòu)中，績效管理工作幾乎完全依賴于財(cái)務(wù)人員，由于他們對單位整體和業(yè)務(wù)工作的理解不夠深入，往往只能機(jī)械地匯總各部門提供的材料，用于預(yù)算績效管理；同時(shí)，業(yè)務(wù)部門對預(yù)算績效管理的認(rèn)識不足，缺乏足夠的配合意識，提交的材料往往敷衍了事。

（三）預(yù)算績效管理制度不夠健全

教育招考機(jī)構(gòu)在預(yù)算績效管理方面的實(shí)際執(zhí)行效果未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，主要問題在于該單位對預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識不足。具體表現(xiàn)為缺乏有效的預(yù)算績效管理制度，或者已制定相關(guān)制度，但這些制度也存在缺陷，缺乏可操作性。此外，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不夠獨(dú)立，執(zhí)行力度不足，導(dǎo)致單位從上到下對預(yù)算績效管理持有一種消極和敷衍的態(tài)度。同時(shí)，因?yàn)闆]有權(quán)威統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，讓教育招考機(jī)構(gòu)的實(shí)際預(yù)算績效管理成效距離預(yù)期仍有距離。監(jiān)督重結(jié)果輕過程，導(dǎo)致預(yù)算績效管理監(jiān)督缺乏約束力，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決預(yù)算績效管理中存在的問題，造成國有資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)。

（四）預(yù)算績效管理的信息化手段落后

預(yù)算績效管理全流程包括事前績效監(jiān)控、績效目標(biāo)編制、績效監(jiān)控、績效評價(jià)和反饋整改。然而，由于地區(qū)財(cái)政狀況和單位自身的差異，一些教育招考機(jī)構(gòu)作為本級財(cái)政的二級甚至三級預(yù)算單位，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)的全流程覆蓋。這導(dǎo)致預(yù)算績效管理信息的不精確和不完整，績效監(jiān)控和評價(jià)完全依賴于線下人工操作，從而大大降低了工作效率。同時(shí)，由于財(cái)政尚未統(tǒng)一績效管理信息化系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)，市場上現(xiàn)有的行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理系統(tǒng)開發(fā)的實(shí)用性普遍不足，招考機(jī)構(gòu)的績效管理信息化系統(tǒng)主要由各家自行開發(fā)運(yùn)維，技術(shù)和系統(tǒng)尚不成熟，模塊和功能不夠完善，運(yùn)行不夠穩(wěn)定，部分教育招考機(jī)構(gòu)甚至未啟動(dòng)預(yù)算績效管理信息化建設(shè)工作，使得預(yù)算績效管理的信息化運(yùn)維不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)[4]。

四、解決的對策

（一）提高對預(yù)算績效管理工作的認(rèn)識

教育招考機(jī)構(gòu)的上級主管部門和單位自身的管理決策層要充分認(rèn)識到預(yù)算績效管理工作的重要性。首先，應(yīng)在單位構(gòu)建起完整的預(yù)算績效管理組織架構(gòu)，成立相應(yīng)的預(yù)算績效管理部門或設(shè)立專門的管理崗位，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，保證單位預(yù)算績效管理力量儲備充足。其次，開展預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在全單位樹立預(yù)算績效管理意識。以線上線下多元化培訓(xùn)結(jié)合的方式，要求單位全體職工包括決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層都要參加預(yù)算績效管理的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓單位職工知曉政府預(yù)算績效管理文件精神和具體流程操作。最后，交流學(xué)習(xí)。向上級、同行學(xué)習(xí)先進(jìn)的預(yù)算績效管理理念，“走出去引進(jìn)來”，借鑒其他成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的實(shí)際情況，建立適合的預(yù)算績效管理體制。同時(shí)，在年度預(yù)算績效管QhwMy1uLME8t+mWvsO5g7A==理工作開始前，應(yīng)明確教育招考事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作目標(biāo)，對單位年度預(yù)算項(xiàng)目有具體規(guī)劃，與職能部門充分交流溝通，了解實(shí)際需求，充分論證后制訂年度預(yù)算績效管理工作方案。

（二）做好預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作

首先，教育、財(cái)政部門需出臺權(quán)威統(tǒng)一、具有指導(dǎo)意義的教育招考行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) ，規(guī)范績效評價(jià)。嘗試制定不同教育考試項(xiàng)目的績效指標(biāo)，建立覆蓋黨建、行政、業(yè)務(wù)和后勤保障等教育招考機(jī)構(gòu)綜合指標(biāo)庫，參考?xì)v史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，合理設(shè)定目標(biāo)值，建立完整合適的教育招考機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效管理體系。其次，加強(qiáng)全過程有效監(jiān)督，有效增強(qiáng)預(yù)算績效管理運(yùn)行的監(jiān)督效果，通過對預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行、績效目標(biāo)和績效完成情況的偏差分析，發(fā)現(xiàn)解決存在的問題，根據(jù)需求績效目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，確保預(yù)算績效的可持續(xù)性管理，保質(zhì)保量。最后，提高外部評價(jià)質(zhì)量，加強(qiáng)外部管理力量[5]。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度建設(shè)

構(gòu)建教育招考機(jī)構(gòu)高質(zhì)量的預(yù)算績效管理體系，需逐步完善事前績效評估和目標(biāo)編制、事中監(jiān)控和事后評價(jià)等各流程環(huán)節(jié)，確保工作的規(guī)范化、制度化。首先，應(yīng)健全預(yù)算績效管理制度和內(nèi)控流程，明確各方職責(zé)，建立權(quán)責(zé)明確的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其次，明確預(yù)算資金管理范圍。為確保預(yù)算資金使用合理有效，教育招考機(jī)構(gòu)應(yīng)全口徑全覆蓋建立績效考評方案，尤其財(cái)政專戶資金和單位自有資金，確保預(yù)算績效管理資金的完整性，從而達(dá)到提高績效管理水平與構(gòu)建核心監(jiān)督約束機(jī)制的管理目標(biāo)。最后，要建立科學(xué)合理的績效評價(jià)體系，要求評價(jià)有反饋、反饋有整改、整改有應(yīng)用，從而促進(jìn)預(yù)算績效管理工作的持續(xù)向前。

（四）充分利用信息化手段

教育招考機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用信息技術(shù)手段提高單位預(yù)算績效管理水平和效率。首先，應(yīng)繼續(xù)推廣財(cái)政預(yù)算管理一體化績效管理系統(tǒng)的上線。各地、各級財(cái)政都在推廣上線使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，根據(jù)發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，全面提高預(yù)算績效管理工作的準(zhǔn)確性。其次，提高市場現(xiàn)存預(yù)算績效管理系統(tǒng)的質(zhì)量，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高行業(yè)門檻，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高個(gè)性化定制水平，幫助部分未能上線預(yù)算管理一體化的教育招考機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)過渡。最后，持續(xù)升級完善績效目標(biāo)編制、績效評估、績效監(jiān)控和績效評價(jià)等各模塊功能，促進(jìn)業(yè)務(wù)和系統(tǒng)有機(jī)融合，有效提高預(yù)算績效管理 適用性。

五、總結(jié)

教育招考機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效管理是確保教育招考業(yè)務(wù)順利進(jìn)行的關(guān)鍵保障。各級教育招考機(jī)構(gòu)必須對日常預(yù)算績效管理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)的解決策略。同時(shí)，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，識別不足之處，以不斷完善預(yù)算績效管理制度，從而全面提升單位預(yù)算績效管理的整體效果。

（作者簡介：吳世光，江蘇省教育考試院辦公室財(cái)務(wù)科中級會計(jì)師。羅貴鴻，江蘇省教育考試院辦公室財(cái)務(wù)科。）