“寬稅基、低稅率”視角下我國房產(chǎn)稅改革方案設(shè)計及影響研究

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅；地方主體稅；財政缺口；縣域財政

引言

自我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅制實施30多年以來，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民的消費水平和社會經(jīng)濟環(huán)境經(jīng)歷了顯著的變化，一些原有的稅制設(shè)計已不再適應當前的發(fā)展需求。從地方政府的財力角度來看，2016年的“營改增”改革有效地減少了重復征稅，對促進社會經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。然而，由于營業(yè)稅這一原本地方主體稅種的取消，地方政府面臨著主體稅種缺失和稅收收入明顯下降的問題，在一定程度上加劇了地方政府對土地財政的依賴。

房地產(chǎn)稅作為一種世界通行的稅種，在眾多歐美國家的地方政府，尤其是縣級政府中，是其主體稅種的重要選擇。本文以江蘇省作為研究對象，主要有兩個原因：首先，江蘇省的縣域經(jīng)濟長期以來保持領(lǐng)先地位，2023年全國GDP十強縣中有一半位于江蘇，其中蘇州昆山更是全國唯一的5000億縣，其良好的經(jīng)濟條件和社會管理水平為房產(chǎn)稅試點提供了堅實的基礎(chǔ)。其次，江蘇省縣域間的發(fā)展差異也十分明顯，例如，2023年GDP規(guī)模最大的區(qū)縣為蘇州 昆山市，約為5141億元，而最低的區(qū)縣為淮安金湖縣，約為412 億元，GDP規(guī)模最高與最低的區(qū)縣相差近12倍。

一、我國房地產(chǎn)稅現(xiàn)狀

學術(shù)界對房地產(chǎn)稅改革的研究主要分為兩大類：第一類是針對現(xiàn)行房產(chǎn)稅的改革，涉及擴大稅基、調(diào)整稅率、優(yōu)化計稅依據(jù)等方面，旨在提高財政收入或調(diào)節(jié)市場。第二類是整合與房屋和土地相關(guān)的稅種，建立一個全面的房地產(chǎn)稅體系。目前，我國與房屋、土地相關(guān)的稅種包括房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等[1]。本文所探討的房地產(chǎn)稅改革屬于第一類，即從稅制要素設(shè)計的角度出發(fā)，對現(xiàn)行房產(chǎn)稅進行改革，以進一步發(fā)揮其組織財政收入的功能。

（一）從征稅范圍來看

我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅自1986 年起開征，主要針對非農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營性房產(chǎn)進行征稅。為了保護居民的居住需求，個人非營業(yè)性住房被免除了稅收。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高和存量住房的逐漸增多，為適度擴大房產(chǎn)稅的征稅范圍提供了條件，房產(chǎn)稅的潛在收入增長空間巨大。隨著居民消費水平的提升，以投資為主要目的的住房持有比例正在上升。如果對這些住房完全免征房產(chǎn)稅，在一定程度上可能不利于執(zhí)行“房住不炒”的政策。

（二）從計稅依據(jù)來看

房產(chǎn)稅以房產(chǎn)的原始價值為基準，采用兩種征收方式：從價計征和從租計征。前者依據(jù)房產(chǎn)的剩余價值，后者則以租金收入為計稅依據(jù)。房產(chǎn)作為一種特殊的商品，其經(jīng)濟價值與所處的地理位置、交通、醫(yī)療、教育資源等公共資源緊密相關(guān)。隨著時間的推移，房產(chǎn)的實際價值可能與其初始交易價格大相徑庭。一些原本位置不佳、價格較低的房產(chǎn)可能因城市擴張而增值，而一些位于城市中心的房產(chǎn)可能因設(shè)施陳舊而價值下降。從西方國家的經(jīng)驗來看，普遍采用評估價值作為計稅依據(jù)。評估價值是指根據(jù)一定的評估方法（如成本法、市場法和收益法等）對房地產(chǎn)的客觀合理價格進行的估算，它基于市場交易價格，能夠有效彌補房產(chǎn)原始價值和租金收入無法客觀反映房地產(chǎn)時間價值和附加價值的不足[2]。2023年，我國全面實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，這為科學核定房地產(chǎn)稅的評估價值提供了堅實的數(shù)據(jù)支持。

（三）從稅率設(shè)定來看

房產(chǎn)稅采用比例稅率，根據(jù)計稅依據(jù)的不同，針對房產(chǎn)余值或租金， 稅率分別設(shè)定為1.2% 和12%，并配有相應的稅率減免政策。鑒于我國國土遼闊，各省份之間以及同一省份內(nèi)不同地市、區(qū)縣的房地產(chǎn)市場發(fā)展情況存在顯著差異，這種較為固定的比例稅率設(shè)計缺乏靈活性。此外，對不同屬性的房產(chǎn)適用同一比例稅率，例如普通住宅、高檔住宅以及高爾夫球場、普通經(jīng)營用房等，均采用統(tǒng)一稅率，這可能導致納稅人的稅負水平與其收入能力成反比，從而在實質(zhì)上缺乏公平性。因此，稅率的確定需要綜合考慮社會發(fā)展水平、房產(chǎn)類型、納稅人收入能力等多種因素。國際上通行的稅率區(qū)間一般為0.5% 至2%[3]。

二、我國房產(chǎn)稅改革方案設(shè)計及測算

（一）房產(chǎn)稅改革方案設(shè)計

為了合理填補地方財政收入的不足，文章參考了其他國家的通行做法，并遵循“寬稅基、低稅率”的原則，對現(xiàn)行房產(chǎn)稅進行改革，通過適度擴大征稅范圍和采用評估價值等方案。首先，根據(jù)“寬稅基、低稅率”的原則，將房產(chǎn)稅的征稅范圍擴展至法人和自然人的房產(chǎn)，包括居住用房產(chǎn)。同時，考慮到居民的實際負擔，參考國家房地產(chǎn)稅改革試點的做法，短期內(nèi)不將農(nóng)村居民自建房等房產(chǎn)納入計稅范圍[4]。此外，采用房地產(chǎn)評估價值作為計稅依據(jù)是其他國家的普遍做法，這可以較為準確地評估房地產(chǎn)價值。鑒于我國目前權(quán)威的房地產(chǎn)評估機制與流程仍存欠缺，第三方評估機構(gòu)的數(shù)據(jù)準確性和公平性難以保證，因此，文章基于測算數(shù)據(jù)的可獲取性，以當期商品房銷售價格作為評估價值的模擬值。

（二）模擬測算公式

根據(jù)上述改革方案，城鎮(zhèn)個人住房（包含存量及新增住房）是改革的焦點也是房產(chǎn)稅稅額的主要來源。為測算房產(chǎn)稅收入貢獻情況，參照李升（2017）的研究，房產(chǎn)稅稅額按以下公式計算：

房產(chǎn)稅稅額= 城鎮(zhèn)常住人口數(shù)×（城鎮(zhèn)常住居民人均住房建筑面積× 商品房平均銷售價格）×（1 －扣除率）× 征收率× 房產(chǎn)稅稅率。其中，借鑒通行做法，綜合考慮扣除率為30%，征收率假設(shè)為100%，稅率選擇0.5%、0.8%、1.0% 三檔。

（三）數(shù)據(jù)來源及分析

本研究聚焦于江蘇省的縣級政府。為確保數(shù)據(jù)的權(quán)威性，文中采用了來自當?shù)卣y(tǒng)計年鑒、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報以及政府機構(gòu)發(fā)布的官方數(shù)據(jù)，包括人均住房面積、商品房平均銷售價格以及城鎮(zhèn)常住人口等指標。數(shù)據(jù)年份為2022年，涵蓋了江蘇省40個縣級政府中的28個區(qū)縣（由于徐州、揚州、南通等3 個地市的12個縣級政府部分官方數(shù)據(jù)暫未獲得，故未納入統(tǒng)計）。在這些縣中，除昆山外，其余單位在2022年均面臨不同程度的財政缺口（缺口指的是當年的一般財政收入小于一般財政支出）。從整體數(shù)據(jù)來看，無論是財政收入水平、居民消費水平還是房地產(chǎn)市場的發(fā)展程度，區(qū)縣之間均存在顯著差異（例如，年財政收入最高與最低相差22倍，年稅收收入相差31倍，人均住房面積相差30 平方米，商品房銷售價格相差4倍），這些差異為本研究提供了豐富的參考價值[5]。

（四）模擬測算結(jié)果

按照上述三類方案，對江蘇省28個縣級單位的房產(chǎn)稅收入進行模擬測算，從測算結(jié)果來看：第一，稅率為0.5% 時，全省平均財政收入缺口彌補度為10%[ 財政收入缺口彌補度= 房產(chǎn)稅收入/ （一般財政收入 － 一般財政支出 ）]，蘇南地區(qū)彌補度相對較高，可達33%（最低也有7%），蘇中蘇北地區(qū)的彌補度相對較低，平均為4%，最高約為12%，最低僅有2%。第二，稅率為0.8% 時，全省平均彌補度可達16%，蘇南平均彌補度過半，部分缺口較少的縣已可完全彌補缺口，蘇中蘇北地區(qū)平均彌補度可至7%，最高已達19%。第三，稅率為1.0% 時，全省平均彌補度已達20%，蘇南地區(qū)平均彌補度超過65%，蘇中蘇北地區(qū)平均彌補度提升至9%，最高已達24%。

三、結(jié)論

本文針對現(xiàn)行房產(chǎn)稅存在的問題，如“稅基較窄、計稅依據(jù)不合理、稅率缺乏靈活性”，提出了改革方案。主要措施包括將個人住房，特別是城鎮(zhèn)存量住房納入征稅范圍，并采用評估價值、差異化稅率等方法彌補地方財政收入和適度調(diào)節(jié)居民收入。首先，從總體上看，房產(chǎn)稅的改革征收能夠在一定程度上緩解地方財政缺口和壓力。遵循“寬稅基、低稅率”的原則，房產(chǎn)稅通常采用較低的比例稅率。在國際上，房地產(chǎn)的通行稅率一般介于0.5% 至2% 之間。根據(jù)本文的設(shè)計方案和測算數(shù)據(jù)，當稅率為0.8% 時，28個縣的平均財政收入彌補度可達到16%，其中9個縣（占比近三分之一）的彌補度可達到20%。 其次，房產(chǎn)稅收入表現(xiàn)出顯著的地域差異性，即使在同一省份內(nèi)，區(qū)域性差異也十分明顯。例如，蘇南地區(qū)因房產(chǎn)價格相對較高，房產(chǎn)稅稅源較為豐富，對財政收入缺口的彌補度也更高。而一些縣由于經(jīng)濟發(fā)展階段的差異，即使稅率設(shè)定為1%，其缺口彌補度也不足5%。因此，在實際推進房產(chǎn)稅改革時，需要結(jié)合地區(qū)發(fā)展水平、房產(chǎn)類型等因素，特別是房屋評估價值，進行差異化的稅率設(shè)計。在全國范圍內(nèi)，稅率可設(shè)定在一定區(qū)間內(nèi)，具體稅率由各地根據(jù)稅法規(guī)定的幅度和本地實際情況綜合確定。最后，房產(chǎn)稅改革應完善相關(guān)配套措施，包括稅制要素設(shè)計、征管制度設(shè)計、配套制度設(shè)計等多個方面。從房地產(chǎn)立法角度來看，根據(jù)稅收法定原則，應從中央層面進行立法設(shè)計，各地結(jié)合本地情況出臺相關(guān)地方性法規(guī)，確保改革及稅收法有法可依。從稅收征管角度來看，計稅依據(jù)的科學合理是房產(chǎn)稅能否順利開征、稅源能否足額征收的關(guān)鍵前提。需要進一步優(yōu)化構(gòu)建科學的稅基評估體系，設(shè)立專門的評估價值評定機構(gòu)，明確評估標準和程序，以提升征管效率。從稅收優(yōu)惠角度來看，為了保障居民的基本居住需求，在進行房產(chǎn)稅改革設(shè)計時，通常會通過免征面積、免征套數(shù)、免征價值等方式實施相關(guān)減免優(yōu)惠。

（作者簡介：殷倩，南京財經(jīng)大學紅山學院講師。）