寧德市蕉城區(qū)糧食生產(chǎn)安全保障路徑創(chuàng)新探索

摘 要 福建省寧德市蕉城區(qū)積極構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，落實農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度，積極引導(dǎo)土地適度流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。為了破解耕地總量少、人均少、土地細(xì)碎化等不利因素，著力解決糧食生產(chǎn)過程中存在的“不想種、無人種、無法種”問題，蕉城區(qū)通過激發(fā)內(nèi)生動力、創(chuàng)新發(fā)展模式、健全長效機(jī)制，推動糧食生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)規(guī)?；?。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地改革；糧食安全；規(guī)?；桓＝ㄊ幍率薪冻菂^(qū)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.22.048

近年來，福建省寧德市蕉城區(qū)積極構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，持續(xù)深化農(nóng)村土地改革，不斷推進(jìn)落實“三權(quán)”分置有效實現(xiàn)形式[1]。蕉城區(qū)在保持農(nóng)村土地承包權(quán)不變的情況下，積極推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，大力實施“糧食安全蕉城行動”，為遏制耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”出臺了一系列有力政策措施，推動糧食安全政治責(zé)任落到實處，建立健全糧食安全保障機(jī)制，促進(jìn)糧食經(jīng)營主體增收，提振鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

1 改革背景

蕉城區(qū)地處福建省東北部沿海，土地面積為1 537.17 km2，其中可供種植利用的耕地資源稀缺，常用耕地面積僅占6%，人均耕地面積不到0.016 hm2，遠(yuǎn)低于全國人均耕地面積水平。耕地總量少、人均少的問題在蕉城區(qū)已顯現(xiàn)。近年來，各級政府不斷加大對“三農(nóng)”工作的扶持力度，出臺了許多惠農(nóng)政策，為鄉(xiāng)村振興注入新活力。但是，在耕地并不富余的情況下，受糧食種植效益不高、農(nóng)村勞動力外流、耕作條件較差、承包地細(xì)碎化及種植技術(shù)不先進(jìn)等因素影響，農(nóng)民種糧的積極性不高。因此，充分利用好現(xiàn)有的耕地資源，落實農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度，積極引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，開展“小田并大田”試點，推動糧食生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)規(guī)?；?，探索糧食生產(chǎn)安全保障新路徑，破解農(nóng)村土地細(xì)碎化難題已刻不容緩。

當(dāng)前，蕉城區(qū)按照“土地適度流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營”的思路，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)?；?jīng)營糧食生產(chǎn)，努力朝著農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)穩(wěn)步向前[2]。

2 存在的問題

2.1 不想種

種植糧食的效益比種植其他經(jīng)濟(jì)作物低，糧食的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上柑橘、獼猴桃等特色水果的價格，且近年來糧食價格一直沒有提高，而成本在不斷增加，農(nóng)民種糧經(jīng)濟(jì)效益不佳，生產(chǎn)積極性不高。由表1可知，以2023年蕉城區(qū)每667 m2水稻種植為例，人工種植各環(huán)節(jié)成本要2 260元，與稻谷每667 m2產(chǎn)值2 200元基本持平。

2.2 無人種

“誰來種地”是保障國家糧食安全、推動鄉(xiāng)村振興亟待解決的問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)民勞務(wù)收入提高。相比之下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低、農(nóng)村就業(yè)機(jī)會少、農(nóng)村“空心化”、農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)性短缺問題越發(fā)明顯。蕉城區(qū)“空心村”戶籍人口2.5萬人，外出人口2.0萬人，剩余老、弱、婦、幼留守在村里；從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力占鄉(xiāng)村勞動力總數(shù)不足36%。

2.3 無法種

2.3.1 耕作條件較差

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，蕉城區(qū)大量基本農(nóng)田往山區(qū)調(diào)整，路不通、水不利、肥力差，耕作條件無法滿足；人口向集鎮(zhèn)遷移，邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村“空心化”，有的整村搬遷，村民搬遷居住地距離原村莊較遠(yuǎn)，造成耕地?zé)o法耕作。

2.3.2 復(fù)墾成本大

對于連續(xù)閑置2年以上的耕地，有的甚至已自然初步形成林地，需要使用挖掘機(jī)進(jìn)行復(fù)耕；對于立地條件差的還需要人工復(fù)耕，這對經(jīng)營者來說是一筆較大的開支。在沒有復(fù)耕補助的前提下，經(jīng)營者耕作愿意較低。

2.3.3 服務(wù)覆蓋面不夠廣

對于分散經(jīng)營糧食的小農(nóng)戶，不可能每戶購置一套農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備。因此，從2018年開始，蕉城區(qū)重點對糧食作物機(jī)械化耕地、機(jī)械化插（育）秧、機(jī)械化防治、機(jī)械化收割、機(jī)械化烘干等環(huán)節(jié)開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，培育服務(wù)主體從原來2家到目前的11家。由表2可知，蕉城區(qū)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)面積從553 hm2擴(kuò)大到1 033 hm2（系數(shù)折后），但與糧食種植面積對比，服務(wù)覆蓋面還不夠廣，服務(wù)小農(nóng)戶面積占服務(wù)總面積的比重也偏低。

3 主要做法和成效

3.1 激發(fā)內(nèi)生動力

3.1.1 推進(jìn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

蕉城區(qū)采取以獎代補方式，持續(xù)推進(jìn)糧食生產(chǎn)示范片和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)[3]。2023年，蕉城區(qū)完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)611 hm2，同時積極開展土地開發(fā)，完善農(nóng)田水利配套設(shè)施，提升土壤肥力，提高耕地利用率，以改善糧食生產(chǎn)條件，力爭做到“旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)”。

3.1.2 大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是新技術(shù)、新品種的實踐者。截至2023年底，蕉城區(qū)已培育市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)70家，登記注冊農(nóng)民專業(yè)合作社773家，納入家庭農(nóng)場名錄管理的家庭農(nóng)場（種植大戶）2 600家。

蕉城區(qū)通過鼓勵引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，培育和擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)需求市場，有效帶動土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。蕉城區(qū)承包地流轉(zhuǎn)面積3 570 hm2，占家庭承包耕地面積的26%。由表3可知，2021—2023年蕉城區(qū)糧食經(jīng)營大戶數(shù)量和流轉(zhuǎn)種植面積逐年增加。

3.2 創(chuàng)新發(fā)展模式

3.2.1 首創(chuàng)拋荒地認(rèn)籌

自出臺《防止耕地“非糧化”加強糧食生產(chǎn)暨糧食安全蕉城行動實施方案》，蕉城區(qū)掀起拋荒復(fù)墾種糧“認(rèn)籌熱”，有200多個機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、村（居）黨支部累計認(rèn)籌120.00 hm2拋荒地復(fù)耕生產(chǎn)。同時，區(qū)級財政對拋荒復(fù)墾種糧面積在2.00 hm2（含）以上的，每667 m2給予實施主體一次性補助1 000元，促進(jìn)了土地有效流轉(zhuǎn)利用，進(jìn)一步帶動“糧食生產(chǎn)熱”。

3.2.2 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機(jī)制

為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)水平，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)覆蓋面，提高農(nóng)戶種糧積極性，蕉城區(qū)按照“政府搭臺、經(jīng)營主體運作、科技支撐、農(nóng)民受益”的目標(biāo)，從2022年開始探索開展“糧耕保姆站”試點工作，每個“糧耕保姆站”組建農(nóng)業(yè)專業(yè)機(jī)械化服務(wù)隊、種糧技術(shù)服務(wù)隊、科技服務(wù)隊等隊伍，做到“六個有”，即有牌子、有場所、有機(jī)具、有隊伍、有制度、有示范片，為相對集中連片經(jīng)營0.67 hm2以上糧食作物的經(jīng)營主體開展機(jī)械化托管服務(wù)，逐步實現(xiàn)區(qū)域化、專業(yè)化生產(chǎn)托管服務(wù)新格局[4]。安排本級財政資金的70%通過“一卡通”方式補助給接受農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)的經(jīng)營主體，15%補助給承擔(dān)農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)的主體，15%補助給協(xié)助服務(wù)的農(nóng)機(jī)手。2023年，“糧耕保姆站”共完成機(jī)械耕地面積1 066.67 hm2、機(jī)械種植面積466.67 hm2、機(jī)械防治面積1 000.00 hm2、機(jī)械收獲面積733.33 hm2，既促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，又提高了種糧綜合效益。

3.3 健全長效機(jī)制

3.3.1 強化黨政同責(zé)

蕉城區(qū)通過加強領(lǐng)導(dǎo)、建章立制，落實耕地保護(hù)硬措施，堅守耕地紅線，全面保護(hù)糧食生產(chǎn)空間，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)糧食安全工作，將糧食安全工作列為黨委（黨組）書記基層黨建述職、村主干“雙述雙評雙考”的主要內(nèi)容和剛性指標(biāo)，實行嚴(yán)格考核、一票否決，壓緊壓實糧食安全政治責(zé)任。

3.3.2 完善流轉(zhuǎn)服務(wù)

落實宣傳《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開展土地流轉(zhuǎn)政策咨詢、合同簽訂、糾紛調(diào)解等服務(wù)，為土地流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋。推廣使用《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出租合同（示范文本）》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股合同（示范文本）》，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的書面合同，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同信息備案機(jī)制，加強土地流轉(zhuǎn)事前、事中、事后指導(dǎo)監(jiān)管，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”。

3.3.3 加強技術(shù)指導(dǎo)

蕉城區(qū)通過建立鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)員和科技特派員制度，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才下沉。選派作風(fēng)硬、能力強、辦法多、人脈廣、有鄉(xiāng)土情懷的鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)員和科技特派員到農(nóng)村一線，在復(fù)墾流轉(zhuǎn)閑置耕地等方面發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用。同時，積極開展農(nóng)民技能培訓(xùn)、推廣“五新”農(nóng)業(yè)技術(shù)，培育更多的“土專家”“田秀才”。

3.3.4 依托產(chǎn)業(yè)帶動

因地制宜發(fā)揮新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要作用，打造適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營隊伍。通過綜合利用耕地、土地托管、村黨支部領(lǐng)辦合作社、聯(lián)合與合作等，完善產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)向多層次、多領(lǐng)域延伸，促進(jìn)村集體增收，確保農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益。例如，蕉城區(qū)25個村黨支部領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社和17個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地226.67 hm2用于糧食種植。

4 經(jīng)驗啟示

4.1 激發(fā)內(nèi)生動力，解決積極性問題

樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，精準(zhǔn)落實各級強農(nóng)惠農(nóng)政策措施，切實提高種糧收益，激勵引導(dǎo)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[5]。同時，積極破解土地經(jīng)營權(quán)等要素流轉(zhuǎn)機(jī)制障礙，鼓勵并推動更多閑置耕地規(guī)范流轉(zhuǎn)、合理利用，讓更多有實力的規(guī)模經(jīng)營主體擴(kuò)大種植規(guī)模、放心種糧。例如，幼齡茶果園套種糧食作物，種植面積折算后在2.00 hm2（含）以上的，按照種糧大戶標(biāo)準(zhǔn)給予補助等。

4.2 創(chuàng)新發(fā)展模式，解決操作性問題

充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，持續(xù)探索“糧耕保姆站”試點，整合機(jī)械化服務(wù)主體、農(nóng)機(jī)手、科技特派員等資源力量，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)覆蓋面，從耕、種、防、收等機(jī)械化服務(wù)環(huán)節(jié)為種糧經(jīng)營主體提供服務(wù)保障，讓農(nóng)戶由“單打獨斗”向“抱團(tuán)發(fā)展、規(guī)模化經(jīng)營”轉(zhuǎn)變，且有效減輕農(nóng)戶勞動強度，節(jié)約種植成本。同時，推動落實農(nóng)田認(rèn)籌制或糧食訂單制，既保障糧食的銷售，又能讓認(rèn)購者收獲高品質(zhì)的糧食，實現(xiàn)雙贏。

4.3 健全長效機(jī)制，解決約束性問題

落實“四下基層”制度，通過張貼發(fā)放惠農(nóng)政策“明白紙”，黨員干部走村入戶“一對一”解讀農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策“干貨”，激勵引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化放心種糧、種好糧，讓農(nóng)民明白種糧也是“有利可圖”的。

參考文獻(xiàn)：

[1] 華堅，楊夢依.鄉(xiāng)村振興背景下糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展對糧食生產(chǎn)安全的影響[J].農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報，2023，22（5）：535-545.

[2] 竇瑞木，梁芳芳，常介田.基于產(chǎn)教融合的種子生產(chǎn)與經(jīng)營高水平專業(yè)群建設(shè)與實踐探索[J].河南教育（高等教育），2021（9）：30-32.

[3] 曲淑霞.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)后的監(jiān)督管理[J].農(nóng)業(yè)工程技術(shù)，2019，39（29）：13-14.

[4] 何蒲明，郭宣峰，魏君英.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與保障糧食安全：基于江漢平原的調(diào)研證據(jù)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2024（4）：20-22.

[5] 王寧.保障糧食生產(chǎn)安全 促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收[N].秦皇島日報，2023-06-30（A1）.

（責(zé)任編輯：劉寧寧）

作者簡介：周建剛（1970—），大專，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師，主要從事農(nóng)村合作組織管理。E-mail：jcjg2007@163.com。