行政體制改革程序制度完善研究

● 鄧 勇

（作者系北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院法律系講師）

自2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策以來，有關(guān)行政體制改革特別是重大行政決策程序的立法進(jìn)入了一個(gè)繁榮時(shí)期，在中央層面，先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等政策文件；在地方層面，出臺(tái)了《湖南省行政程序規(guī)定》、《山東省行政程序規(guī)定》等法規(guī)文件。公眾參與、實(shí)證調(diào)查、咨詢論證、信息公開、集體審議等程序制度在行政體制改革的實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用。當(dāng)然在立法和實(shí)踐繁榮的背后，也隱含著不少問題，很多經(jīng)過專家論證、聽證討論、集體審議的改革依然沒有擺脫失敗的命運(yùn)。如合肥市垃圾處理場事件、廣東省珠海機(jī)場事件、川東天然氣國家工程等，給國家?guī)砭薮髶p失，也使公眾開始懷疑程序在行政體制改革中的作用。如何充分發(fā)揮改革程序的制度價(jià)值，盡可能避免改革決策的失誤，值得深入研究。

一、行政體制改革程序中存在的主要問題

一個(gè)完整的行政體制改革程序，一般分為以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是改革立項(xiàng)，確立改革目標(biāo)；二是實(shí)證調(diào)查，了解改革情況；三是制定方案，評(píng)估論證；四是公開參與，征求意見；五是確定方案，具體實(shí)施；六是實(shí)施反饋，修改完善。通過行政體制改革程序，實(shí)現(xiàn)改革依法、民主、科學(xué)進(jìn)行的目的。目前行政體制改革程序制度存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）提議程序不明確，改革的啟動(dòng)隨意性大

行政體制改革涉及重大利益的調(diào)整，作為一項(xiàng)重大決策，應(yīng)具有嚴(yán)格的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和啟動(dòng)程序，改革的提出應(yīng)是對當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必要回應(yīng)。目前行政體制改革的提出具有隨意性，憑經(jīng)驗(yàn)“拍板”的情況比較普遍，“跟風(fēng)”現(xiàn)象更是非常多見。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國已有655個(gè)城市提出要“走向世界”，還有183個(gè)城市要建成“國際大都市”，內(nèi)蒙古清水河縣，是一個(gè)年財(cái)政收入僅3000萬的貧困縣，卻計(jì)劃斥資60億元建設(shè)新城市，在長達(dá)10年的造城運(yùn)動(dòng)后，留下了一大批無法居住的爛尾樓。根據(jù)世界銀行的估計(jì)，“七五”到“九五”期間，我國因?yàn)闆Q策失誤而造成的資金浪費(fèi)和損失高達(dá)4000億到5000億元。①綜觀目前有關(guān)行政體制改革或行政決策的規(guī)范性文件，很少涉及改革啟動(dòng)程序的規(guī)定，行政體制改革主要由行政機(jī)關(guān)提議發(fā)起，公眾介入有限，啟動(dòng)程序單一，這也是出現(xiàn)很多政績工程、形象工程、爛尾工程的重要原因。

（二）咨詢論證制度虛置，改革的科學(xué)性缺乏保障

為保證行政體制改革的科學(xué)性，目前已有部分行政體制改革和行政決策程序規(guī)范規(guī)定了專家論證、研究咨詢等程序制度，陜西、四川等省還成立了決策咨詢委員會(huì)。但實(shí)踐中，更多的改革并沒有經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證。在一項(xiàng)對北京市三級(jí)政府1640名公務(wù)員的問卷調(diào)查中，當(dāng)被問到“專家顧問團(tuán)在本市政府決策中的作用時(shí)”，近60%的公務(wù)員認(rèn)為目前專家顧問團(tuán)沒有意義或不存在實(shí)質(zhì)作用。②有關(guān)論證人員的遴選③、組成，論證的基本程序，論證的監(jiān)督等也缺乏明確規(guī)定，即使經(jīng)過了專家論證的決策依然沒有逃脫失敗的命運(yùn)，科學(xué)論證成為 “為論證而論證”，目的是為政府的決策方案提供依據(jù)支撐。

（三）公眾參與和民意表達(dá)缺失，改革可接受性不強(qiáng)

行政體制改革意味著對重大利益的重新分配，利益相關(guān)者都有參與改革的意愿和動(dòng)機(jī)，行政體制改革應(yīng)及時(shí)反映和吸收各方訴求，以獲得各方的理解和支持。④目前，公眾參與改革的形式具有多樣性。在廈門PX事件中，廈門市政府就曾通過市民座談會(huì)的形式征求民意，并在大部分市民代表反對的情況下，決定遷建PX項(xiàng)目。但是，公眾參與制度仍存在不完善的地方，一些地方出現(xiàn)了“聽證會(huì)專業(yè)戶”、“聽證會(huì)無人報(bào)名”的現(xiàn)象，聽證之前已經(jīng)形成了確切的輿論導(dǎo)向，這影響了聽證等參與程序的公信力，也打擊了公眾的參與熱情。

（四）調(diào)查研究和信息搜集的作用有限

行政決策是信息輸入、替換和輸出的過程。⑤因此，及時(shí)獲得客觀、準(zhǔn)確、完整的信息，是政府部門確定優(yōu)化的決策目標(biāo)、科學(xué)的行動(dòng)方案的前提；同時(shí)，實(shí)施決策中的反饋信息，也是及時(shí)修正、調(diào)整原來決策目標(biāo)與行動(dòng)方案的基礎(chǔ)。為充分了解改革對象的實(shí)際情況，政府在越來越多的改革過程中開展調(diào)研活動(dòng)，為改革決策提供“一手”信息。實(shí)踐中也出現(xiàn)了決策信息失真、不準(zhǔn)確且滯后的情況，影響了行政決策效果。比如北京的煙花爆竹由“禁放”到“限放”，其本身是經(jīng)過調(diào)研的，當(dāng)初有80%的調(diào)研對象認(rèn)為應(yīng)該“禁放”，而幾年后，再一次調(diào)研時(shí)，又有78%的人認(rèn)為不應(yīng)該“禁放”，短短的幾年間，由于調(diào)研對象發(fā)生了變化，調(diào)研結(jié)果天壤之別，第一次調(diào)研，主要是走訪、填問卷，受訪對象以老年人居多，他們是“禁放”的積極擁護(hù)者；第二次調(diào)研，主要通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，受訪對象以青少年居多，他們是“禁放”的積極反對者，手段有限、搜集方法不科學(xué)，調(diào)查對象瞞報(bào)、虛報(bào)、漏報(bào)的現(xiàn)象影響了獲取信息的質(zhì)量。

（五）信息公開⑥的范圍和程度不夠

在我國，政府是最重要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者，但長期以來，一直處于封閉或半封閉狀態(tài)，導(dǎo)致決策過程封閉，公眾的知情權(quán)無法得到實(shí)現(xiàn)?！墩畔⒐_條例》實(shí)施以來，政府信息公開工作逐步走上正軌，政府行為開始為公眾知曉和監(jiān)督。但這些信息大多只公開政府行為結(jié)果，很少涉及行為的依據(jù)和過程，公開的范圍和程度有限，所公布的信息對公眾參與改革過程究是不夠的。

二、行政體制改革程序問題的原因分析

總體來說，我國的行政體制改革是在社會(huì)處于快速轉(zhuǎn)型期的大環(huán)境下進(jìn)行的，傳統(tǒng)的因素仍有大量遺留，現(xiàn)代的因素還不健全，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的相互糾纏下，程序理念的確立和程序制度的健全仍需要一個(gè)過程。

（一）傳統(tǒng)文化慣性

自然經(jīng)濟(jì)和封建等級(jí)制度造就了中國獨(dú)特的倫理文化，追求道德理性而非程序理性，因此傳統(tǒng)文化中，程序沒有生長的基礎(chǔ)，行政至上的傳統(tǒng)和行政本身的特點(diǎn)影響著改革者的思維。政府的主導(dǎo)地位決定了社會(huì)對政府自我改革的認(rèn)可。政府習(xí)慣于管理社會(huì)，缺乏服務(wù)意識(shí)和民主精神，程序理念難以深入人心。

（二）排除干擾的考慮

在行政體制改革過程中，權(quán)力、利益的博弈不可避免，這給長官意志、人情關(guān)系留下了空間，單一封閉的改革主體和嚴(yán)格保密的改革方案可以排除既得利益的干擾。改革中的利益博弈不會(huì)因?yàn)楦母锓桨傅拇_定而塵埃落定，改革推行中的阻力仍然存在，行政主導(dǎo)式的改革手段可以暫時(shí)遏制這些阻力，使得改革得以順利推行。

（三）提高改革效率

改革是對社會(huì)情勢變化的回應(yīng)，源生于當(dāng)時(shí)特定的客觀環(huán)境，轉(zhuǎn)型期下瞬息萬變的改革背景決定了改革方案不能久拖不決，必須對新問題、新情況予以及時(shí)回應(yīng)，給社會(huì)以穩(wěn)定的預(yù)期。由于目前程序制度設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致行政體制改革決策的程序過長、時(shí)間跨度大、步驟繁瑣，使得改革決策者無法在改革過程中引入程序制度。

（四）法律規(guī)范欠缺

目前我國有關(guān)行政體制改革程序的法律規(guī)范仍處于初創(chuàng)階段，從已頒布實(shí)施的程序性法律文件來看，效力等級(jí)均較低，大多是地方的規(guī)范性文件，中央缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；內(nèi)容不夠具體，操作性不強(qiáng)；對程序責(zé)任規(guī)定的缺失，使得行政體制改革決策者有權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任，沒有程序強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。立法缺位制約著行政決策程序的法治化。

三、行政體制改革的基本流程

2010年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》為我國行政體制改革程序制度的完善提供了基本思路。行政體制改革的基本流程包括以下幾個(gè)步驟：

1.改革立項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)在有了行政體制改革的動(dòng)議后，應(yīng)進(jìn)行改革立項(xiàng)，起草行政體制改革的建議稿，重點(diǎn)說明實(shí)施行政體制改革的原因和動(dòng)機(jī)，改革要達(dá)到的目標(biāo)，改革可能涉及的內(nèi)容等。行政體制改革的啟動(dòng)可以來源于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，也可以由公民、法人或其他組織提起，應(yīng)符合客觀需要和現(xiàn)實(shí)可能，是否立項(xiàng)由行政機(jī)關(guān)確定。

2.方案起草。改革程序啟動(dòng)后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)成立專項(xiàng)課題組，圍繞改革目標(biāo)體系，進(jìn)行課題調(diào)研和信息搜集，在充分調(diào)取實(shí)際信息和了解改革訴求的基礎(chǔ)上擬定改革草案，明確改革的具體內(nèi)容、成本、理想目標(biāo)等。除涉密的事項(xiàng)外，課題組應(yīng)由相關(guān)領(lǐng)域的專家、實(shí)務(wù)部門的人員組成。改革草案在一般情況下應(yīng)有兩個(gè)或兩個(gè)以上，以供決策部門選擇。

3.公眾參與。改革草案擬定后，除依法不得公開的事項(xiàng)外，應(yīng)通過各種行之有效的方式向社會(huì)公布，廣泛征求公眾意見，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對公眾反應(yīng)的信息進(jìn)行匯總整理，形成報(bào)告并公布，對于不予采納的意見，要做出說明。

4.專業(yè)論證。專業(yè)論證是保證行政體制改革科學(xué)性的重要程序。涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，應(yīng)由業(yè)內(nèi)的專家從專業(yè)的角度對其科學(xué)性進(jìn)行論證。行政機(jī)關(guān)應(yīng)對專家論證意見予以尊重，除有充分的理由外，一般應(yīng)予以采納。

5.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。行政體制改革的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是保證改革科學(xué)、合理的重要程序。決策機(jī)關(guān)有必要事先對改革可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)主要包括公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容要記入工作底稿。

6.合法性審查。合法性審查，是保證改革方案合乎法律規(guī)定的重要程序。在行政體制改革方案確定之前，應(yīng)將改革草案交由法制部門或部門的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查。未經(jīng)合法性審查的，不得做作出決策。同時(shí)，法制部門或法制機(jī)構(gòu)在進(jìn)行合法性審查時(shí)，必須要做作出合法、修改或違法的結(jié)論，不能懸而不決，不下結(jié)論。

7.集體討論決定。集體討論決定是保證行政體制改革民主性的重要程序。行政體制改革方案草案經(jīng)政府或者部門分管領(lǐng)導(dǎo)審核后，應(yīng)提交政府常務(wù)會(huì)議、全體會(huì)議或者行政辦公會(huì)議討論決定。在集體決定程序中，會(huì)議組成人員都要發(fā)表意見，并將每個(gè)組成人員的意見如實(shí)記錄在案。

8.后評(píng)估。對行政體制改革的實(shí)施情況進(jìn)行后評(píng)估，是及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正決策中存在的問題、提高決策質(zhì)量的手段。后評(píng)估的時(shí)間，可以在做出行政體制改革決策時(shí)一并確定，也可以在行政體制改革實(shí)施一段時(shí)間后，根據(jù)實(shí)際需要確定。后評(píng)估，既可以由改革決策機(jī)關(guān)自行完成，也可以授權(quán)負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)及決策執(zhí)行部門進(jìn)行，還可以委托社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

需要特別說明的是，并非每項(xiàng)行政體制改革的決策都必須經(jīng)過上述八個(gè)完整的程序環(huán)節(jié)，在遇到改革時(shí)間緊迫的特殊情形時(shí)，可以簡化決策程序，以避免貽誤決策時(shí)機(jī)，但改革的基本流程不得顛倒。

四、完善行政體制改革程序的基本制度

行政體制改革的基本流程是由公眾參與、信息公開、咨詢論證等一系列具體的程序構(gòu)成的，關(guān)鍵是保證各項(xiàng)制度的科學(xué)有效。具體包括以下幾個(gè)方面的制度。

（一）公眾參與制度⑦

完善公眾參與制度首先必須保證參與途徑的暢通。應(yīng)通過多種形式對擬進(jìn)行的改革進(jìn)行宣傳說明，提高公眾參與的積極性，通過自愿報(bào)名、邀請、隨機(jī)抽樣等方式遴選參與代表，在人員構(gòu)成上應(yīng)包含法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專家，若改革涉及特定人的重大利益，還必須有特定利益代表參加。其次要提供充分博弈的機(jī)會(huì)，參與過程要公開，參與形成的意見要進(jìn)行總結(jié)，民意代表的看法應(yīng)隨著博弈的深入而變化或調(diào)整。最后要保證參與的有效性。對民意代表或參與人的意見要逐一反饋，不予采納的要說明理由，并舉出證據(jù)。

（二）信息公開制度

通過法律建立經(jīng)常性的、規(guī)范化的政務(wù)信息公開制度對于保證公眾參與的真實(shí)和有效是極其重要和必不可少的。⑧在公布的途徑上，應(yīng)注意穩(wěn)定性和廣泛性，做到常規(guī)渠道與補(bǔ)充渠道、新興媒體與傳統(tǒng)媒體的有機(jī)結(jié)合。在公布的內(nèi)容上，應(yīng)注意保密性和充分性，在遵守保密規(guī)定的基礎(chǔ)上，對可以公布的草案內(nèi)容，有關(guān)部門有義務(wù)制作完整、清晰、平實(shí)、易讀的引導(dǎo)性、說明性文字，向公眾解釋決策方案的具體內(nèi)容，提示要點(diǎn)。此外，在公布文本草案及其說明的同時(shí)，還應(yīng)明確列舉公眾反饋意見的途徑、期限等，以盡可能廣泛、方便地接納公眾反饋的意見。在反饋意見的處理上，有關(guān)部門應(yīng)對收到的反饋意見進(jìn)行匯總、整理和分類，并形成報(bào)告，提出是否采納的建議和理由；相關(guān)報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為重要的決策過程文件；在行政體制改革最終做出之后，應(yīng)將采納意見的情況向社會(huì)公布。

（三）咨詢論證制度

首先要明確咨詢論證的適用范圍，主要是專業(yè)性較強(qiáng)或有客觀技術(shù)指標(biāo)的決策事項(xiàng)，如城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專業(yè)規(guī)劃、各種重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、政府重大投資項(xiàng)目、編制財(cái)政預(yù)決算等。但并非所有的行政體制改革決策都需要召開專家論證會(huì)這一程序。⑨在專家的選擇上，應(yīng)注意代表性和平衡性。在論證的程序上，應(yīng)注意兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是在論證會(huì)舉行前，對論證內(nèi)容有一個(gè)全面的了解，二是專家論證會(huì)應(yīng)制作書面意見，并經(jīng)每位參會(huì)專家簽字確認(rèn)。在論證的效力上，專家意見仍屬于決策建議權(quán)，在經(jīng)專家簽字后，應(yīng)成為行政體制改革事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)最終決策的重要依據(jù)之一。此外，還要建立專家誠信檔案和淘汰制度，推動(dòng)咨詢論證組織的建立和發(fā)展，完善有關(guān)社團(tuán)方面的法律，對非政府部門的決策參與主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任加以明確。完善有關(guān)法律、法規(guī)，推行決策咨詢合同制度。政府應(yīng)盡量通過與咨詢主體締結(jié)合同的方式明確雙方的合同義務(wù)、合同責(zé)任，保證責(zé)任落實(shí)。

（四）合法性審查制度

合法性審查的部門是各級(jí)政府的法制機(jī)構(gòu)。法制機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)起對重大行政決策事項(xiàng)合法性的審查工作。同時(shí)，由于法制機(jī)構(gòu)地位比較超脫，審查會(huì)更客觀。

（五）會(huì)議決策制度

會(huì)議的形式包括政府常務(wù)會(huì)議、全體會(huì)議或者行政辦公會(huì)議。在會(huì)議出席人數(shù)上，至少應(yīng)當(dāng)有半數(shù)以上組成人員出席方為有效，必要時(shí)，可以規(guī)定三分之二以上的組成人員出席方為有效，與會(huì)人員達(dá)不到規(guī)定人數(shù)的，應(yīng)暫緩審議決策事項(xiàng)。在會(huì)議流程上，首先由承辦部門作決策方案草案說明，必要時(shí)由相關(guān)部門做作出補(bǔ)充說明，由分管領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表意見，闡明態(tài)度，其他會(huì)議組成人員對決策草案發(fā)表意見，在此基礎(chǔ)上，行政首長發(fā)表意見并做作出決定。會(huì)議組成人員對決策方案草案存在意見分歧難以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的，行政首長可以根據(jù)實(shí)際需要采用投票方式進(jìn)行表決并根據(jù)表決結(jié)果做出決策。會(huì)議組成人員的意見，尤其是分歧意見，以及行政首長否定多數(shù)人意見做作出決定的理由，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄在案，存檔備查，為決策責(zé)任的認(rèn)定提供客觀依據(jù)。會(huì)議紀(jì)要應(yīng)記錄會(huì)議最后決定的內(nèi)容和形成決定的依據(jù)、理由，明確落實(shí)決定的責(zé)任及實(shí)施監(jiān)督的辦法。同時(shí)，對依法需要報(bào)批的行政體制改革方案，還應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的報(bào)批程序。

（六）評(píng)估和監(jiān)督制度

大部分改革方案并不是一經(jīng)形成就全面實(shí)施，有的要在局部實(shí)施，發(fā)現(xiàn)問題，再進(jìn)行修改的。在方案實(shí)施過程中，應(yīng)建立行政決策反饋制度，為修改行政決策甚至推翻行政決策搜集信息，形成決策—反饋—再?zèng)Q策—再反饋的循環(huán)機(jī)制。⑩此外，要落實(shí)行政體制改革責(zé)任制度。

總之，加強(qiáng)行政體制改革的程序監(jiān)督，意味著建立一套符合法治要求的改革程序。明確規(guī)定實(shí)施改革的機(jī)關(guān)（改革的決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)）、改革對象、改革措施、程序、時(shí)間表、改革過程中糾紛的解決、相關(guān)法律責(zé)任等。將改革政策法律化，使得改革的整個(gè)過程都有明確的法律依據(jù)，保障改革在法定框架內(nèi)進(jìn)行，并事先通過規(guī)范的立法程序科學(xué)地界定和優(yōu)化改革過程，保障改革順利推行和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不僅要對現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，還要根據(jù)需要制定相關(guān)法律，如《中央與地方關(guān)系法》、《行政區(qū)劃法》、《行政體制改革法》、《行政程序法》等。另外，要對各地方、各部門有關(guān)行政體制改革的規(guī)范性文件進(jìn)行科學(xué)論證，使其上升為法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)的層次?？傊?，行政體制改革還將是一個(gè)長期過程，行政程序法律制度的建構(gòu)也將是一個(gè)漫長的過程。

▲ 《任重道遠(yuǎn)》 曲藝峰書法

①楊寅：《行政決策程序、監(jiān)督與責(zé)任制度》，中國法制出版社，2011年版，第82頁。

②石亞軍主持項(xiàng)目：“北京市服務(wù)型政府治理模式”。

③對我國而言，專家咨詢制度實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的問題，從根本上反映出專家咨詢制度存在保障專家獨(dú)立性機(jī)制和抑制專家知識(shí)濫用方面的雙重缺位。參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程》，中國民主法制出版社，2007年版，第314頁。

④美國學(xué)者理查德·B·斯圖爾特提出傳統(tǒng)模式已經(jīng)不能滿足行政正當(dāng)性的要求，需要發(fā)展利益代表模式，拓展行政程序參與權(quán)利。理查德·B·斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館，2002年版，第111-122頁。

⑤劉峰、舒紹福：《中外行政決策體制比較》，國家行政學(xué)院出版社，2008年版，第297頁。

⑥如果民主國家中，無論間接或直接民主，有治理權(quán)的公民處于一無所知的狀態(tài)，要想治理好這個(gè)國家是不可能的。知情權(quán)不僅是實(shí)現(xiàn)表達(dá)自由的必然要求，而且是實(shí)現(xiàn)其他自由的前提條件。劉莘主編：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京大學(xué)出版社，2006年版，第228頁。

⑦20世紀(jì)60、70年代以來，參與民主作為行政民主化的要求之一在全球范圍內(nèi)日益演變?yōu)橐环N趨勢，葡萄牙、澳門特別行政區(qū)《行政程序法》中明確規(guī)定了參與原則，其他國家（地區(qū)）的行政程序法中雖然沒有直接規(guī)定參與原則，但都規(guī)定了體現(xiàn)參與原則核心要求的聽證制度。王萬華著：《中國行政程序法典試擬稿及立法理由》，中國法制出版社，2010年版，第148頁。

⑧姜明安：“公眾參與行政法治”，《中國法學(xué)》，2004年第2期。

⑨劉平等：“上海市重大行政決策程序研究報(bào)告”，《政府法制研究》，2009年第3期。

⑩劉莘：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京大學(xué)出版社，2006年版，第253-257頁。