新形勢(shì)下農(nóng)商銀行大監(jiān)督機(jī)制淺析

【摘要】本文立足于內(nèi)部控制三道防線職能，積極構(gòu)建農(nóng)商銀行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向模式下的內(nèi)部大監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)三道防線的貫通協(xié)同，深化業(yè)審融合、紀(jì)審聯(lián)動(dòng)，并從組織安排、共享機(jī)制、基礎(chǔ)保障等方面搭建內(nèi)部大監(jiān)督機(jī)制框架，集成監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能最大化。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向；農(nóng)商銀行；貫通協(xié)同；大監(jiān)督

黨的二十大報(bào)告指出，健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)同。從外部監(jiān)督來(lái)說(shuō)，黨和國(guó)家的監(jiān)督體系發(fā)展愈加清晰化和系統(tǒng)化；從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)說(shuō)，各商業(yè)銀行圍繞構(gòu)建貫通協(xié)同的大監(jiān)督機(jī)制，在內(nèi)部控制三道防線機(jī)制的基礎(chǔ)上取得了顯著成效，但也遇到了一定的阻礙。本文基于審計(jì)工作實(shí)踐，從審計(jì)視角深入研究農(nóng)商銀行構(gòu)建內(nèi)部大監(jiān)督機(jī)制的思路框架和實(shí)現(xiàn)路徑。

一、大監(jiān)督機(jī)制理論及框架研究

1.大監(jiān)督機(jī)制理論綜述

綜合分析大監(jiān)督機(jī)制的國(guó)內(nèi)研究，這即是指國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的一種具有融合性、協(xié)同性、集成性特征的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。作為銀行類金融機(jī)構(gòu)，“三道防線”內(nèi)部控制機(jī)制是大監(jiān)督機(jī)制基礎(chǔ)，人民銀行1997年發(fā)布的《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》首次提出金融機(jī)構(gòu)要設(shè)立“三道防線”，并建立起完善的內(nèi)部控制制度。之后財(cái)政部等五部委2008年聯(lián)合下發(fā)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以及銀監(jiān)會(huì)2014年發(fā)布《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，均為銀行業(yè)“三道防線”設(shè)置以及內(nèi)部控制建設(shè)提供了指南和新路徑。2020年，國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）在新三線模型體系中明確了組織治理機(jī)構(gòu)、管理層和內(nèi)部審計(jì)各自扮演的角色和應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，并對(duì)內(nèi)部審計(jì)與業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理的融合貫通有了更完整的論述，進(jìn)一步豐富了大監(jiān)督機(jī)制內(nèi)容。

2.農(nóng)商銀行大監(jiān)督機(jī)制設(shè)置框架

總體來(lái)看農(nóng)商銀行內(nèi)部大監(jiān)督機(jī)制主要基于銀行內(nèi)部控制三道防線機(jī)制，通過(guò)各監(jiān)督主體之間分工協(xié)作、相互制衡，從而形成監(jiān)督合力，穩(wěn)步提升農(nóng)商銀行內(nèi)部大監(jiān)督機(jī)制有效性。

一般情況下，農(nóng)商銀行中的第一道防線，是防范風(fēng)險(xiǎn)的最直接承擔(dān)者，以一線業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)條線管理部門為主體，具體包括各分支機(jī)構(gòu)、以及總行公司、零售、普惠等業(yè)務(wù)條線部門，主要負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自我控制和評(píng)估，并開(kāi)展針對(duì)性的檢查和整改。第二道防線，主要以合規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等職能部門為主體，負(fù)責(zé)制定內(nèi)部控制相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和要求，并評(píng)估、監(jiān)督檢查和指導(dǎo)第一道防線工作。第三道防線，以內(nèi)審和紀(jì)檢部門為主體，主要負(fù)責(zé)對(duì)前兩道防線職能的再監(jiān)督和評(píng)價(jià)，監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的有效性，提出監(jiān)督意見(jiàn)和評(píng)價(jià)，并督促整改。

對(duì)于“三道防線”具體構(gòu)成，各農(nóng)商銀行結(jié)合自身的特點(diǎn)會(huì)有所差別，即使有的農(nóng)商銀行未將紀(jì)檢部門納入第三道防線，但不影響紀(jì)檢部門在內(nèi)部大監(jiān)督體系中監(jiān)督職能的發(fā)揮。

二、農(nóng)商銀行內(nèi)部大監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不足之處

構(gòu)建農(nóng)商銀行內(nèi)部大監(jiān)督機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要全面統(tǒng)籌兼顧、貫通協(xié)同。但在推進(jìn)構(gòu)建內(nèi)部大監(jiān)督機(jī)制實(shí)踐中，農(nóng)商銀行也遇到一些困難和阻力，致使監(jiān)督合力作用發(fā)揮達(dá)不到預(yù)期。

1.運(yùn)行機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一是第一道防線業(yè)務(wù)部門主要承擔(dān)業(yè)務(wù)發(fā)展任務(wù)，缺乏協(xié)同運(yùn)作的積極性。自我主動(dòng)糾偏意識(shí)相對(duì)較差，風(fēng)險(xiǎn)防控及協(xié)同還不夠到位。二是第二道防線部門對(duì)內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理的權(quán)威性不夠高，內(nèi)部之前溝通協(xié)調(diào)不充分，有的內(nèi)控制度制定脫離實(shí)際缺乏可操作性，有的對(duì)于業(yè)務(wù)條線的檢查主要以事后檢查居多，未做到靠前風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。三是第三道防線的內(nèi)審部門忙于日常審計(jì)項(xiàng)目，對(duì)整個(gè)業(yè)務(wù)條線管理情況的整體評(píng)價(jià)少，多局限于單一及表面問(wèn)題，沒(méi)有聯(lián)動(dòng)挖掘深層次制度、管理、流程方面的原因；而紀(jì)檢部門因其職責(zé)的特殊性，具有一定的獨(dú)立性，與前兩道防線及內(nèi)審部門溝通銜接機(jī)制也不夠健全。

2.監(jiān)督深度不足。借助金融科技，農(nóng)商銀行金融創(chuàng)新不斷深化，同業(yè)、理財(cái)、貿(mào)易金融、外匯業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融等成為農(nóng)商銀行轉(zhuǎn)型下新的盈利增長(zhǎng)點(diǎn)，隨之而來(lái)的是農(nóng)商銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理與新興業(yè)務(wù)發(fā)展不匹配的問(wèn)題日趨顯現(xiàn)。但大監(jiān)督機(jī)制對(duì)此的應(yīng)對(duì)舉措不夠完備，如針對(duì)新興業(yè)務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)建立不夠完善、檢查（審計(jì)）監(jiān)督浮于表面、時(shí)有出現(xiàn)“邊做業(yè)務(wù)邊規(guī)范”或“出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)再規(guī)范”的現(xiàn)象，影響了大監(jiān)督的深度和力度。

3.貫通協(xié)同其他滯點(diǎn)。一是相關(guān)委員會(huì)履職不到位。作為貫通協(xié)同監(jiān)督工作的中樞，農(nóng)商銀行內(nèi)部有的業(yè)務(wù)委員會(huì)在職責(zé)履行過(guò)程中存在職能職責(zé)虛化、走形式以及無(wú)督辦、無(wú)落實(shí)等方面的貫通協(xié)同協(xié)作不到位問(wèn)題。二是重大風(fēng)險(xiǎn)移送以及落實(shí)責(zé)任追究不力。在推進(jìn)大監(jiān)督工作中，重大風(fēng)險(xiǎn)移送未形成常態(tài)化機(jī)制，追責(zé)過(guò)程也僅限于業(yè)務(wù)操作層面的違規(guī)不盡職，對(duì)于落實(shí)大監(jiān)督貫通協(xié)同方面慢作為、怠作為、不作為和亂作為的責(zé)任懲戒條款鮮有涉及。三是整改成果運(yùn)用不充分。有的內(nèi)部監(jiān)督部門對(duì)于監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不重視整改督導(dǎo)、輔導(dǎo)，問(wèn)題整改僅停留在表面，局限于一交了之、一處了之、一罰了之，沒(méi)有深挖整改根源，甚至導(dǎo)致有的問(wèn)題屢查屢犯，整改效能大打折扣。

三、農(nóng)商銀行內(nèi)部貫通協(xié)同的大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)優(yōu)化

1.組織安排

農(nóng)商銀行應(yīng)圍繞中心工作、業(yè)務(wù)實(shí)際、風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，以制度形式構(gòu)建由黨委會(huì)和董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，各職能條線部門、操作環(huán)節(jié)信息共享、互動(dòng)交叉、有效覆蓋的貫通協(xié)同內(nèi)部大監(jiān)督工作保障體系。一方面黨委會(huì)或董事會(huì)要明確具體牽頭部門，主要負(fù)責(zé)防線制度設(shè)計(jì)，界定具體工作形式、流程和監(jiān)督方法等，確保大監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)途徑和保障措施得到有效拓展。另一方面要強(qiáng)化監(jiān)督委員會(huì)的融合功能。各監(jiān)督委員會(huì)牽頭部門、成員單位，通過(guò)黨委會(huì)（或董事會(huì)）、行長(zhǎng)辦公會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理（或?qū)徲?jì)）委員會(huì)等進(jìn)一步明確細(xì)化相應(yīng)責(zé)任機(jī)制，遵循委員會(huì)議議程、議事規(guī)則，履行審核、審議和監(jiān)督雙責(zé)，以此保障大監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行。

2.共享機(jī)制

（1）健全制度聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)于制度實(shí)際執(zhí)行情況，以及日常檢查（審計(jì)）中發(fā)現(xiàn)的各類問(wèn)題或漏洞的有關(guān)分析和建議，農(nóng)商銀行內(nèi)控制度管理牽頭部門要在充分聽(tīng)取上述建議的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)三道防線間的聯(lián)絡(luò)與溝通，合理界定職責(zé)權(quán)限及監(jiān)督責(zé)任，健全完善全行內(nèi)控制度、標(biāo)準(zhǔn)和措施，切實(shí)從源頭上保障職能職責(zé)界定清晰和執(zhí)行到位。

（2）健全檢查評(píng)價(jià)統(tǒng)籌機(jī)制。一是統(tǒng)籌檢查計(jì)劃。在監(jiān)督方式上實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，在監(jiān)督內(nèi)容上做到“點(diǎn)、線、面”網(wǎng)狀結(jié)合。二、三道防線，尤其合規(guī)、內(nèi)審和紀(jì)檢部門在制定各自年度計(jì)劃時(shí)，要提前溝通聯(lián)絡(luò)、統(tǒng)籌安排，確保監(jiān)督范圍涵蓋高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域以及主要流程和節(jié)點(diǎn)，囊括創(chuàng)新及新興市場(chǎng)等業(yè)務(wù)品種。二是統(tǒng)籌檢查資源。對(duì)于內(nèi)審、合規(guī)移交的重大違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，紀(jì)檢應(yīng)及時(shí)安排專項(xiàng)查處；對(duì)于紀(jì)檢發(fā)現(xiàn)的普遍性和傾向性問(wèn)題、反映強(qiáng)烈的廉潔風(fēng)險(xiǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題等，內(nèi)審可安排專項(xiàng)審計(jì)或列入重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容。而對(duì)于涉及業(yè)務(wù)復(fù)雜、機(jī)構(gòu)眾多、風(fēng)險(xiǎn)暴露較大的檢查項(xiàng)目或重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，合規(guī)、內(nèi)審、紀(jì)檢可協(xié)同聯(lián)動(dòng)整合資源，組建聯(lián)合檢查組，確保檢查實(shí)效。在日常審計(jì)監(jiān)督中，尤其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，內(nèi)審應(yīng)主動(dòng)就審計(jì)對(duì)象有關(guān)情況與紀(jì)檢、合規(guī)、信管等相關(guān)部門進(jìn)行會(huì)商溝通。三是統(tǒng)籌檢查成果。進(jìn)一步完善成果運(yùn)用機(jī)制的內(nèi)容、方式和流程，開(kāi)拓成果運(yùn)用途徑，促進(jìn)成果運(yùn)用最大化。內(nèi)審應(yīng)牽頭匯總收集全行內(nèi)外部檢查（審計(jì)）發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，形成問(wèn)題庫(kù)，通過(guò)紀(jì)審聯(lián)動(dòng)方式督促問(wèn)題系統(tǒng)性整改，推深做實(shí)問(wèn)題整改“下半篇文章”。農(nóng)商銀行應(yīng)將二三道防線發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，尤其將合規(guī)、內(nèi)審與紀(jì)檢發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及整改情況納入相關(guān)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)績(jī)效考核和領(lǐng)導(dǎo)干部考核管理工作中，對(duì)于典型案列在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)或者組織專題警示教育，持續(xù)助牢銀行風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”。

（3）健全聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。農(nóng)商銀行相關(guān)事項(xiàng)發(fā)起部門牽頭組織召開(kāi)部門間大監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議，包括但不限于計(jì)劃協(xié)調(diào)、項(xiàng)目推進(jìn)、成果分析以及配合外部監(jiān)管和審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)等會(huì)議內(nèi)容。對(duì)于重大發(fā)現(xiàn)或傾向性問(wèn)題，以及內(nèi)控漏洞或風(fēng)控措施不到位造成不良后果的問(wèn)題，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)集體商議及時(shí)采取措施糾正，而對(duì)于難以在聯(lián)席會(huì)議上解決的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)研究討論向高級(jí)管理層提出相關(guān)措施或建議，供其決策。

（4）其他共享機(jī)制。完善信息交流反饋機(jī)制。對(duì)于檢查（審計(jì)）發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)程度以及整改方式，監(jiān)督部門與被監(jiān)督單位應(yīng)重點(diǎn)交流，并健全疑點(diǎn)線索下發(fā)、核查上報(bào)流程，促使監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效能。完善重大問(wèn)題移送制度。需要移送紀(jì)檢及司法部門的重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，明晰移交移送流程和職責(zé)，確保規(guī)范安全。完善責(zé)任追究制度。大監(jiān)督機(jī)制的結(jié)點(diǎn)和接口管理不到位，致使工作出現(xiàn)重大失誤和風(fēng)險(xiǎn)的，農(nóng)商銀行要完善相應(yīng)的責(zé)任追究制度，并嚴(yán)格依制、依規(guī)追究其貫通協(xié)同執(zhí)行不力責(zé)任。

3.基礎(chǔ)保障

（1）監(jiān)督信息化建設(shè)。順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)商銀行應(yīng)積極主動(dòng)借助計(jì)算機(jī)輔助監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)信息化監(jiān)督全覆蓋。要以信息化為手段，充分利用自建或已有計(jì)算機(jī)輔助監(jiān)督信息系統(tǒng)等多種信息資源平臺(tái)，針對(duì)關(guān)鍵業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，結(jié)合業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率和危害程度，主動(dòng)做好數(shù)據(jù)監(jiān)督分析與處理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)監(jiān)測(cè)和有效預(yù)警。同時(shí)，應(yīng)做到數(shù)據(jù)互通、管理互聯(lián)，開(kāi)展多維度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，使監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向性更為鮮明。

（2）監(jiān)督團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)。一是培養(yǎng)業(yè)務(wù)能力和專業(yè)技能。農(nóng)商銀行應(yīng)有重點(diǎn)有針對(duì)性培養(yǎng)監(jiān)督團(tuán)隊(duì)，確保主要業(yè)務(wù)和關(guān)鍵事項(xiàng)均涵蓋在監(jiān)督能力范圍之內(nèi)；提供多元化培訓(xùn)渠道和交流、溝通平臺(tái)，提高監(jiān)督團(tuán)隊(duì)風(fēng)險(xiǎn)洞察力、綜合分析能力及溝通協(xié)調(diào)能力；設(shè)置專家?guī)欤瑸槿婪谰€運(yùn)行提供專家意見(jiàn)。二是定期輪崗。農(nóng)商銀行應(yīng)建立起人員交流輪崗機(jī)制，一線從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富人員可以充實(shí)到中后臺(tái)，同樣中后臺(tái)人員可以通過(guò)各種方式深入一線了解實(shí)際業(yè)務(wù)操作存在的問(wèn)題，從而形成人員互相溝通交流的良性循環(huán)，為建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的監(jiān)督隊(duì)伍打下良好基礎(chǔ)。

四、結(jié)束語(yǔ)

新形勢(shì)下發(fā)展與挑戰(zhàn)并存，堅(jiān)持和完善貫通協(xié)同的大監(jiān)督工作機(jī)制，對(duì)提升農(nóng)商銀行經(jīng)營(yíng)管理水平和合法穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)能力有較大助益。農(nóng)商銀行應(yīng)進(jìn)一步夯實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)，形成分工明確、職責(zé)清晰、有機(jī)配合的大監(jiān)督機(jī)制，才能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中保持立足之地，平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，回歸本源，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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（作者單位：合肥科技農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司）