風(fēng)險導(dǎo)向下公立醫(yī)院政府采購風(fēng)險評估體系構(gòu)建

【摘要】本文以G省某三甲醫(yī)院為例，將《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價》及《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》與風(fēng)險導(dǎo)向理論相結(jié)合，構(gòu)建了公立醫(yī)院政府采購風(fēng)險評估體系，包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險應(yīng)對四大方面，并形成了相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。為其他醫(yī)院政府采購風(fēng)險評估體系構(gòu)建提供啟示。

【關(guān)鍵詞】公立醫(yī)院；政府采購；風(fēng)險評估體系

一、引言

為深入貫徹總書記重要指示精神和落實《進一步加強衛(wèi)生健康行業(yè)內(nèi)部審計工作的若干意見》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2022〕9號），充分發(fā)揮內(nèi)部審計“治已病、防未病”作用，聚焦關(guān)鍵業(yè)務(wù)和重點環(huán)節(jié)，著力揭示經(jīng)濟運行風(fēng)險隱患。2023年國家衛(wèi)生健康委研究制定了《采購管理專項審計指引（試行）》，文件中強調(diào)要對采購內(nèi)部控制評價報告進行檢查，以規(guī)范單位開展采購管理專項審計業(yè)務(wù)，防范政府采購風(fēng)險。因此，建好醫(yī)院政府采購風(fēng)險評估體系已成為一項勢在必行的任務(wù)。

二、政府采購風(fēng)險評估目標(biāo)設(shè)定

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價》（（財會〔2016〕11號），以及《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2020〕31號）的相關(guān)要求，在醫(yī)院統(tǒng)一安排和部署下開展的風(fēng)險評估活動，主要目標(biāo)是建立政府采購風(fēng)險庫，識別關(guān)鍵風(fēng)險，并統(tǒng)一全院風(fēng)險管理語言，將管理層的風(fēng)險偏好真正落地，構(gòu)建完善風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，樹立全面風(fēng)險管理的理念與自上而下的風(fēng)險管理文化，提升不同層面管理者的風(fēng)險意識。

三、風(fēng)險評估主要側(cè)重點

1.單位層面的風(fēng)險評估重點

（1）內(nèi)部控制組織架構(gòu)建設(shè)情況。包括是否成立采購領(lǐng)導(dǎo)小組；是否確定采購領(lǐng)導(dǎo)小組議事流程；是否建立采購活動實施流程等。

（2）內(nèi)部控制制度建設(shè)情況。包括是否建立經(jīng)費開支及報銷分級授權(quán)審批、采購管理、采購市場調(diào)研及評審專家?guī)旃芾?、驗收、檔案管理等制度；采購相關(guān)內(nèi)部管理制度是否體現(xiàn)內(nèi)部控制要求；相關(guān)制度是否有效執(zhí)行等。

（3）內(nèi)部控制流程建設(shè)情況。包括采購管理制度、合同管理制度、驗收管理制度等采購相關(guān)制度是否制定了流程；是否將科學(xué)規(guī)范有效的內(nèi)部控制流程嵌入相關(guān)信息化系統(tǒng)；內(nèi)部控制方法的應(yīng)用是否完整有效等。

2.業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估重點

政府采購管理業(yè)務(wù)風(fēng)險評估重點包括是否按照預(yù)算管理要求編制年度采購預(yù)算；采購項目需求參數(shù)是否具有歧視性；選取代理機構(gòu)是否在必要的監(jiān)督下進行；是否按照規(guī)定組織政府采購活動和執(zhí)行驗收程序；是否按照規(guī)定保管政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)檔案等。

四、風(fēng)險導(dǎo)向下G公立醫(yī)院政府采購風(fēng)險評估體系

1.風(fēng)險評估工作思路

首先，把握政府采購風(fēng)險整體狀況并兼顧業(yè)務(wù)重點，結(jié)合內(nèi)部控制評價工作中發(fā)現(xiàn)的問題背后暴露出來的風(fēng)險事件，共同組成單位政府采購風(fēng)險數(shù)據(jù)庫。其次，對單位層面和業(yè)務(wù)層面的政府采購風(fēng)險進行整理、歸集和分類，在此基礎(chǔ)上運用風(fēng)險評估的方法，從風(fēng)險發(fā)生可能性和風(fēng)險發(fā)生影響程度兩個維度，采用定性和定量相結(jié)合的方式進行打分，結(jié)果以風(fēng)險坐標(biāo)圖形式展示。最后，結(jié)合風(fēng)險評估的結(jié)果以及業(yè)務(wù)實際情況，考慮風(fēng)險得分大小及成本效益原則，綜合選擇風(fēng)險接受、風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險轉(zhuǎn)換、風(fēng)險對沖、風(fēng)險補償、風(fēng)險降低等策略，提出相應(yīng)的控制措施。

2.風(fēng)險識別

收集外部相關(guān)政策與G單位內(nèi)部相關(guān)資料，通過研讀資料和調(diào)研訪談，結(jié)合風(fēng)險事件、內(nèi)部控制評價中發(fā)現(xiàn)的問題及內(nèi)部控制缺陷，結(jié)合醫(yī)院當(dāng)前所面臨的宏觀、微觀風(fēng)險環(huán)境、潛在的內(nèi)外部風(fēng)險，綜合研判醫(yī)院的采購風(fēng)險現(xiàn)狀和內(nèi)控管理重點。再利用行政事業(yè)單位通用風(fēng)險數(shù)據(jù)庫及公立醫(yī)院風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，通過實地調(diào)研訪談與基礎(chǔ)信息統(tǒng)計等方式，全面識別出醫(yī)院當(dāng)前采購方面存在的可能會影響目標(biāo)實現(xiàn)的單位層面風(fēng)險、業(yè)務(wù)層面風(fēng)險，并搜集了相應(yīng)的風(fēng)險屬性信息，形成單位當(dāng)前可能面臨的采購風(fēng)險清單。重點考慮三個等級的風(fēng)險，其中一級風(fēng)險2類，分別為單位層面與業(yè)務(wù)層面風(fēng)險；二級風(fēng)險5類，分別為組織架構(gòu)、工作機制、關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵崗位人員與采購管理風(fēng)險；從二級風(fēng)險進一步細(xì)分共有21項三級風(fēng)險。

3.風(fēng)險分析

風(fēng)險的綜合特性是發(fā)生可能性和影響程度兩個風(fēng)險指標(biāo)的分值綜合作用的結(jié)果，兩個維度的分值決定了單位所面臨的各個風(fēng)險的重要性程度和風(fēng)險等級。從風(fēng)險發(fā)生的可能性和影響程度兩個維度設(shè)計明確的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，主要采用定性與定量相結(jié)合的方式，風(fēng)險得分由風(fēng)險發(fā)生可能性均值與風(fēng)險發(fā)生影響程度均值來決定。風(fēng)險發(fā)生的可能性和影響程度分為5個等級，分別賦予1分至5分，分別表示風(fēng)險發(fā)生的可能性逐漸增加與風(fēng)險影響程度逐漸增大。

通過對各個政府采購主管部門內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位相關(guān)人員的業(yè)務(wù)訪談和調(diào)研，收集醫(yī)院內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位普遍關(guān)注的單位政府采購方面的重要風(fēng)險，利用問卷星軟件將識別出來的風(fēng)險清單整理成問卷形式，下發(fā)問卷并收集單位采購相關(guān)部門負(fù)責(zé)人及部門內(nèi)關(guān)鍵崗位人員對政府采購風(fēng)險的認(rèn)知和判斷信息，對每個風(fēng)險的評價從風(fēng)險發(fā)生可能性和影響程度兩個維度進行考慮。

根據(jù)醫(yī)院可容忍風(fēng)險水平，結(jié)合風(fēng)險得分情況，將風(fēng)險得分達(dá)到9分以上（發(fā)生可能性和影響程度均超過3分）認(rèn)定為高等風(fēng)險，風(fēng)險得分4～9分（發(fā)生可能性和影響程度在2～3分）認(rèn)定為中等風(fēng)險，風(fēng)險得分4分以下（發(fā)生可能性和影響程度均不超過2分）的認(rèn)定為低等風(fēng)險。

以三級風(fēng)險為單位，對目前單位政府采購整體風(fēng)險狀況及其風(fēng)險管理水平進行綜合判斷，分別從與政府采購相關(guān)的單位層面和業(yè)務(wù)層面對風(fēng)險排序，確定與政府采購相關(guān)的單位層面前5項風(fēng)險分別是：關(guān)鍵崗位輪崗風(fēng)險、三重一大決策事項風(fēng)險、采購部門職責(zé)劃分風(fēng)險、關(guān)鍵崗位識別風(fēng)險、內(nèi)控評價與監(jiān)督風(fēng)險。業(yè)務(wù)層面前5大風(fēng)險分別是采購合同履行風(fēng)險、采購事項決策風(fēng)險、采購后評估風(fēng)險、采購資金支付風(fēng)險、采購機構(gòu)和崗位設(shè)置風(fēng)險。

4.政府采購風(fēng)險應(yīng)對措施

（1）制定關(guān)鍵崗位說明書與定期輪崗制度，推動院科兩級的制度規(guī)范化

結(jié)合單位內(nèi)部管理風(fēng)險情況，規(guī)范設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，以崗位說明書或其他形式明確內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位每個崗位的職責(zé)、權(quán)限，保證關(guān)鍵崗位的職、責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。同時建立單位內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員輪崗制度，在單位層面輪崗制度完善的基礎(chǔ)上，推動采購管理部門進一步明確政府采購關(guān)鍵輪崗范圍、輪崗流程、輪崗周期、輪崗要求和責(zé)任落實等部門內(nèi)部輪崗制度實施細(xì)則。

（2）完善頂層制度設(shè)計，兼顧采購風(fēng)險與效率

明確“三重一大”決策事項中，“重大事項決策”與“重要項目安排”及“大額資金使用”之間的關(guān)系，捋順針對同一事項按照多視角多次上會的決策機制。應(yīng)針對政府采購業(yè)務(wù)中不同環(huán)節(jié)的風(fēng)險影響及發(fā)生可能性，細(xì)化重大項目安排在實施環(huán)節(jié)中的重要事項是否需要在院長辦公會討論決定后再次由黨委會進行審議，而不是統(tǒng)一以達(dá)到規(guī)定金額大小作為評判“三重一大”事項的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從風(fēng)險和效率兼顧的視角出發(fā)，既要防止“因制度設(shè)計不明確導(dǎo)致實施過程中的重要事項不清楚進行哪類會議決策”的事項發(fā)生，也要規(guī)避實重大實施過程中事事上會討論影響決策效率的問題。

（3）明確采購歸口管理部門及其職責(zé)范圍，合理設(shè)置部門崗位與工作協(xié)調(diào)機制

根據(jù)組織架構(gòu)的設(shè)計規(guī)范，對單位現(xiàn)有內(nèi)部環(huán)境和內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置進行全面梳理，合理設(shè)計內(nèi)部職能機構(gòu)，重點明確采購歸口部門、合同業(yè)務(wù)歸口管理部門以及采購相關(guān)部門管理職責(zé)劃分，采購監(jiān)督部門在采購管理、支出管理、建設(shè)項目管理中的獨立監(jiān)督職責(zé)。

（4）建立健全政府采購內(nèi)部監(jiān)督制度，組建一支內(nèi)外聯(lián)合的監(jiān)督隊伍

明確政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制工作的監(jiān)督小組，由監(jiān)察部門與內(nèi)部審計部門、質(zhì)管部門、第三方審計機構(gòu)共同組成，牽頭部門可以由審計部門負(fù)責(zé)；制定政府采購內(nèi)部控制監(jiān)督制度，有序開展監(jiān)督工作；落實由審計部門自行組織或委托具備資質(zhì)的第三方機構(gòu)實施政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制評價與監(jiān)督。

（5）加強采購全過程跟蹤，著重關(guān)注事中履約與事后評估機制

單位應(yīng)加強合同履行監(jiān)督，由采購歸口部門檔案崗形成采購臺賬，監(jiān)控采購進度；合同承辦部門由專人負(fù)責(zé)采購合同履約管理，設(shè)立一名專（兼）職經(jīng)濟合同管理員，跟蹤合同履行情況，重點關(guān)注合同執(zhí)行進度、資金支付與履約期限，及時與采購中心溝通完成進度，提出付款申請，協(xié)調(diào)單位經(jīng)濟合同履行過程中出現(xiàn)的問題，每年末對合同履行情況進行匯總分析，并上報至合同歸口管理部門。同時，建立采購業(yè)務(wù)事后評估機制，建立采購信息統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，由采購歸口部門負(fù)責(zé)收集采購過程中的各種數(shù)據(jù)和信息；制定覆蓋采購過程中各個環(huán)節(jié)的評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，由采購歸口部門、資產(chǎn)歸口管理部門、合同承辦部門、財務(wù)部門組成采購評估小組，每年對采購根據(jù)采購標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，對采購過程中的各個環(huán)節(jié)進行分析和評估，并根據(jù)評估結(jié)果，提出改進措施和建議。

五、結(jié)束語

公立醫(yī)院政府采購風(fēng)險評估是一個持續(xù)反復(fù)的過程，不是一蹴而就的工作。單位應(yīng)根據(jù)外部環(huán)境及內(nèi)部環(huán)境的變化，建立風(fēng)險預(yù)警機制，持續(xù)收集風(fēng)險變化相關(guān)影響因素，定期開展政府采購方面的風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價，了解風(fēng)險變化情況，特別對重大風(fēng)險應(yīng)予以及時關(guān)注并進行歸口管理。對于單位風(fēng)險較大的業(yè)務(wù)事項，可針對性地選擇關(guān)鍵指標(biāo)進行預(yù)警，將風(fēng)險控制措施轉(zhuǎn)化為規(guī)則庫，通過信息化手段在執(zhí)行過程中進行提示預(yù)警，推送給相關(guān)責(zé)任部門，實現(xiàn)風(fēng)險可視、可管、可預(yù)防。

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（作者單位：廣西醫(yī)科大學(xué)第一附屬醫(yī)院）