黃河流域水資源稅改革政策探析

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于生態(tài)文明建設(shè)全局，把黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，開創(chuàng)性提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路。黨的二十大提出推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，充分彰顯了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念。通過實(shí)施水資源稅改革，充分發(fā)揮稅收調(diào)控職能，推動(dòng)黃河流域各省份共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。

黃河流域水資源稅改革試點(diǎn)現(xiàn)狀

（一）黃河流域水資源稅改革稅收收入效應(yīng)

1.水資源稅收入穩(wěn)步增長(zhǎng)。2018—2022年，除北京、天津外試點(diǎn)7省份水資源稅收入分別為126.63億元、159.80 億元、162.99 億元、177.55億元、241.48億元，年均增幅18.14%。2022年水資源稅收入規(guī)模比2018年增長(zhǎng)90.7%，費(fèi)改稅后稅收剛性體現(xiàn)，且水資源稅對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)度逐年不斷擴(kuò)大；納稅戶數(shù)逐年增加，5年分別為51619戶、57617戶、59397戶、60833戶、75701戶，年均增長(zhǎng)9.33%，水資源稅改革不僅提升了征收效率，而且強(qiáng)化了管理效能。

2.地下水、地表水稅收規(guī)模占比大。2018—2022年，試點(diǎn)7省份地下水、地表水、自來水的水資源稅收入分別為387.15億元、344.31億元、136.99億元。其中：地下水的水資源稅收入占比最高，平均占比44.58%；地表水次之，平均占比39.64%；自來水占比較小，平均占比15.78%。稅收的調(diào)節(jié)功能有效凸顯，即提高地下水稅負(fù)，鼓勵(lì)使用地表水。

3.能源開采行業(yè)稅收貢獻(xiàn)度高。黃河流域資源稟賦差異較大，作為豐水區(qū)的四川是我國水電開發(fā)重點(diǎn)省份，水資源稅的主要來源是水電行業(yè)，占比75%左右；而缺水區(qū)的陜西、山西能源開采行業(yè)密集，且大多采用噸礦產(chǎn)品折算排水量的方式計(jì)算征收疏干排水的水資源稅，占兩地水資源稅總收入的60%以上；寧夏、內(nèi)蒙古、河南、山東屬于水資源不豐富地區(qū)，且煤炭、礦產(chǎn)、石油資源等富集，水資源稅收入主要來源于采礦業(yè)用水，占比達(dá)50%以上。

（二）黃河流域水資源稅改革推動(dòng)用水結(jié)構(gòu)改善

1.地表水取用量穩(wěn)中有增。試點(diǎn)7 省份2018—2022 年取用地表水分別為731.40億立方米、759.70億立方米、748.80億立方米、744.70億立方米、745.10億立方米，地表水中黃河水取用量5年分別為260.50億立方米、269.20億立方米、263.70億立方米、265.50億立方米、263.00億立方米。水資源稅改革對(duì)地下水從高征稅，利用稅收剛性手段，抑制地下水超采和不合理用水需求，鼓勵(lì)使用地表水。統(tǒng)計(jì)顯示，寧夏地下水稅負(fù)是地表水的15倍，稅負(fù)的巨大差異促使企業(yè)更多地選擇取用地表水。

2.地下水取用量明顯降低。試點(diǎn)7 省份2018—2022 年地下水取用量分別為361.10 億立方米、352.40億立方米、335.00億立方米、311.80億立方米、324.60億立方米，年均降幅達(dá)2.02%。水資源稅改革稅負(fù)變化倒逼地下水取用量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，其中河南地下水取用量降幅最為明顯，2022年較2018年減少16.60億立方米，降幅14.31%。

3.超采區(qū)面積有效減少。試點(diǎn)7省份2018—2022年累計(jì)關(guān)閉自備井20897眼，2022年地下水超采量較2018年減少4.82億立方米，下降17.71%，超采區(qū)面積減少3148.46平方公里，下降2.74%。統(tǒng)計(jì)顯示，山東地下水漏斗區(qū)面積2018—2022年5年減少2590平方公里。可以看出，水資源稅改革促使地下水超采量下降，超采區(qū)面積得到有效減少。

黃河流域水資源稅改革試點(diǎn)存在的問題

（一）取用水類型劃分不統(tǒng)一

取用水類型直接關(guān)系到水資源稅的調(diào)節(jié)對(duì)象和稅額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置。目前，黃河流域7省份在稅目設(shè)置中對(duì)取用水劃分方式不同：四川、山東采用三分類型法，即包括地表水、地下水、其他用水；陜西、山西、河南、內(nèi)蒙古、寧夏采用四分類型法，即包括地表水、地下水、其他用水、城鎮(zhèn)公共供水四個(gè)類型。在三分類型法的地區(qū)，城鎮(zhèn)公共供水被分別歸類到地表水和地下水設(shè)置不同的稅額。而在四分類型法的地區(qū)，城鎮(zhèn)公共供水沒有區(qū)分地表水、地下水設(shè)置稅額，而是用水對(duì)象的不同設(shè)置稅額。

三分類型法和四分類型法的主要區(qū)別在于是將城鎮(zhèn)公共供水作為取用水類型之一，還是將城鎮(zhèn)公共供水與對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)相匹配作為取用水戶之一。三分類型法將城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)作為取用水戶，是按照行業(yè)屬性劃分取用水戶類別，使其與對(duì)應(yīng)的企業(yè)更好匹配，從而達(dá)到鼓勵(lì)企業(yè)更多取用地表水，達(dá)到水資源稅改革促進(jìn)合理使用水資源的目標(biāo)。四分類型法將城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)認(rèn)定為取用水類型之一，將城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)細(xì)化為居民、特種行業(yè)、其他行業(yè)類別，無法體現(xiàn)與其他取用水戶均按照行業(yè)屬性劃分的一致性，同時(shí)也體現(xiàn)不出城鎮(zhèn)公共供水中地表水、地下水不同的稅額標(biāo)準(zhǔn)，不利于促進(jìn)用水結(jié)構(gòu)的改善。

（二）特種行業(yè)的界定范圍有限

目前，我國水資源稅改革試點(diǎn)政策中對(duì)于特種行業(yè)取用水從高確定稅額，特種行業(yè)是指洗車、洗浴、高爾夫球場(chǎng)、滑雪場(chǎng)等。可以看出，這些特種行業(yè)主要是以水作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的行業(yè)。然而，以水為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的行業(yè)還包括用水量較大的飲料制造、純凈水業(yè)、溫泉水療、休閑水吧等高耗水行業(yè)，而這些行業(yè)目前未納入特種行業(yè)范圍，不利于水資源稅調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。同時(shí)，對(duì)特種行業(yè)個(gè)別稅項(xiàng)的設(shè)計(jì)也不適宜當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，如將所有洗車、洗浴行業(yè)納入特種行業(yè)過于嚴(yán)格，對(duì)一些直接服務(wù)于普通居民的大眾洗車、洗浴場(chǎng)所，自身盈利能力不強(qiáng)，對(duì)其不加區(qū)分統(tǒng)一劃入特種行業(yè)不盡合理。

（三）稅收優(yōu)惠政策有待進(jìn)一步完善

1.稅收優(yōu)惠政策條款有待進(jìn)一步明確界定?！稊U(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》第十五條規(guī)定了6種減免稅情形：一是為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)規(guī)定限額內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水免稅；二是為鼓勵(lì)支持水循環(huán)利用，對(duì)取用污水處理再生水免稅；三是為支持國防建設(shè)，對(duì)軍隊(duì)、武警部隊(duì)通過接入城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)以外的方式取用水免稅；四是考慮到抽水儲(chǔ)能發(fā)電不消耗、不污染水資源，對(duì)抽水儲(chǔ)能發(fā)電取用水免稅；五是考慮特殊生產(chǎn)工藝不消耗水資源情況，對(duì)采油排水經(jīng)分離凈化后在封閉管道回注的免稅；六是財(cái)政部、國家稅務(wù)總局規(guī)定免稅或者減稅的其他情形。但由于規(guī)定缺乏明確的界定，容易造成執(zhí)行中的不統(tǒng)一。例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水的“規(guī)定限額”是多少，如何界定“污水處理再生水”，等等，需要具體明確。

2.部分行業(yè)未納入稅收優(yōu)惠政策范圍。水資源稅改革試點(diǎn)按照稅費(fèi)平移原則對(duì)于城鎮(zhèn)公共供水征收水資源稅，不增加居民生活用水和城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)負(fù)擔(dān)。然而，如公共綠化、公園、部分持有林權(quán)證且林地被認(rèn)定為國家防護(hù)林帶的單位，具有公益和民生性質(zhì)，在水資源稅改革試點(diǎn)之前是不繳納水費(fèi)的，但水資源稅改革試點(diǎn)后，卻不可以享受免稅的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致其承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)壓力增大。

（四）水資源稅收入分配機(jī)制不完善

《中華人民共和國水法》規(guī)定，“國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。實(shí)施流域管理，需要跨行政區(qū)域，這就需要中央在黃河流域的水資源管理中擔(dān)當(dāng)重要角色。根據(jù)水資源稅改革試點(diǎn)政策，水資源稅收入全部留歸地方政府。這樣的分配機(jī)制不利于中央在水資源區(qū)域管理中的協(xié)調(diào)。因此，建議水資源稅應(yīng)作為共享稅，按照中央、省、市、縣確定合理的分配機(jī)制。

深化黃河流域水資源稅改革的建議

（一）統(tǒng)一取用水類型劃分

統(tǒng)一取用水類型劃分方式。建議統(tǒng)一采用三分類型法劃分取用水類型，即地表水、地下水、其他用水。因?yàn)?，水資源稅是在城鎮(zhèn)供水的生產(chǎn)環(huán)節(jié)對(duì)城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)的征收，而不是在居民（非居民）使用環(huán)節(jié)對(duì)于居民（非居民）的征收，居民（非居民）屬于水資源的負(fù)稅者，并不是繳納水資源稅的納稅人。三分類型法將城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)統(tǒng)一歸為取用水戶類別，按照產(chǎn)業(yè)或行業(yè)屬性劃分取用水戶類別可以與其他取用水戶類型形成一致的劃分邏輯，即城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)與特種行業(yè)、其他行業(yè)均按照行業(yè)、產(chǎn)業(yè)屬性歸為取用水戶，按照地表水、地下水不同的資源稅政策征稅，這樣避免了在四分類型法中，將城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)作為取用水類型，在取用水戶中細(xì)分居民（非居民）類別，使居民作為水資源稅的納稅人的做法，同時(shí)可以針對(duì)地表水與地下水設(shè)置不同的稅額，凸顯水資源稅改革促進(jìn)水資源合理使用、保護(hù)的目標(biāo)。

（二）調(diào)整特種行業(yè)范圍

《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》中將洗浴、洗車、高爾夫球場(chǎng)、滑雪場(chǎng)等劃為特種行業(yè)，從高計(jì)征水資源稅，倒逼企業(yè)積極采用創(chuàng)新節(jié)水措施，有效促進(jìn)了水資源的節(jié)約集約利用，抑制了部分不合理用水需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，與水資源密切相關(guān)的新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，為充分發(fā)揮水資源稅對(duì)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)促進(jìn)作用，在水資源稅改革推進(jìn)過程中應(yīng)調(diào)整對(duì)特種行業(yè)的界定，將純凈水業(yè)、溫泉水療、休閑水吧等高耗水行業(yè)納入特種行業(yè)范圍。

（三）完善稅收優(yōu)惠政策

1.科學(xué)界定現(xiàn)行免稅政策范圍。比如，各地應(yīng)在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水的“規(guī)定限額”予以明確；對(duì)于“污水處理再生水”予以明確界定等等?？茖W(xué)、明晰的減免稅政策規(guī)定，有利于推動(dòng)取用水單位采用節(jié)水技術(shù)或設(shè)施節(jié)約取用水，從而促進(jìn)節(jié)水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、水生態(tài)環(huán)境的改善、節(jié)約型社會(huì)的形成。

2.將公益性質(zhì)、民生性質(zhì)單位的取用水納入稅收優(yōu)惠政策范圍。公共綠化、公園等具有公益和民生性質(zhì)，對(duì)于其利用中水進(jìn)行綠化的，應(yīng)給予免稅政策；對(duì)利用地表水、地下水進(jìn)行綠化的，應(yīng)參照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水從低計(jì)征。

3.綜合國家鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務(wù)，建議對(duì)確定為國家級(jí)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和確定為省級(jí)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（除縣城外）居民取用水實(shí)行免稅政策。

4.對(duì)于采用節(jié)水設(shè)備、技術(shù)者予以一定的稅收激勵(lì)。應(yīng)將研發(fā)和購買節(jié)水設(shè)備、購買安裝計(jì)量設(shè)備納入增值稅加計(jì)遞減扣除優(yōu)惠政策范圍；通過評(píng)選節(jié)水模范企業(yè)，對(duì)其給予一定稅收返還優(yōu)惠，充分發(fā)揮政策的激勵(lì)作用。

（四）規(guī)范水資源稅收入分配機(jī)制

建議在黃河流域按照“一盤棋”的思想謀篇布局，實(shí)施“流域—區(qū)域”管理模式，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略體系，立足全流域整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，加強(qiáng)全域治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，既要堅(jiān)持以流域?yàn)閱卧慕y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，又要兼顧區(qū)域間資源稟賦差異性的實(shí)際情況，以水而定，量水而行，把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力作為剛性約束，實(shí)施水保護(hù)協(xié)同、水治理協(xié)同、水資源協(xié)同、水文化協(xié)同、水政策協(xié)同的戰(zhàn)略體系。因此，黃河流域的水資源稅應(yīng)實(shí)行中央、地方共享收入分配機(jī)制，依據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的要求，按照中央、省、市、縣四級(jí)分成，確定相應(yīng)的比例，在中央統(tǒng)籌的前提下，兼顧地方利益，充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)管理的積極性和主動(dòng)性。

作者單位：國家稅務(wù)總局寧夏回族自治區(qū)稅務(wù)局、國家稅務(wù)總局銀川市興慶區(qū)稅務(wù)局