檢察機關機動偵查權的運行困境與完善

摘 要：從檢察權演變歷史和世界范圍內檢察機關角色地位來看，保留檢察偵查權實有必要。檢察機關機動偵查權具有典型的法律監(jiān)督屬性，對檢察機關履行法律監(jiān)督職能具有強化和支撐作用，對構建完備的國家機關工作人員職務犯罪偵查體系意義重大。由于行權規(guī)范不足、偵查人才匱乏、“大控方”協(xié)作不強等原因，目前機動偵查權作用未充分發(fā)揮。對此，應當細化機動偵查權行使規(guī)范，強化權力運行的制度支撐，健全偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制，做實“大控方”格局，隊伍、設備保障雙管齊下，進一步提升機動偵查質效。

關鍵詞：檢察權 機動偵查權 法律監(jiān)督 大控方

作為檢察機關法律監(jiān)督制度的重要組成部分，機動偵查權具有偵查監(jiān)督與補位偵查的雙重功能，旨在靈活調整既有職能管轄分工，織密國家機關工作人員利用職務實施重大犯罪追訴網(wǎng)絡，但實踐中卻長期處于“休眠”狀態(tài)。2023年以來，最高檢指導全國各地檢察機關全面“激活”機動偵查權，案件辦理成效初顯，但制度構建不完善、檢警協(xié)作不強、人才儲備不足等問題依然存在，機動偵查權作用尚未充分發(fā)揮。本文以檢察機關機動偵查權運行中面臨的現(xiàn)實困境為出發(fā)點，嘗試從完善行權制度、深化“大控方”格局、加強人員設施保障等方面探索破解路徑。

一、檢察機關行使機動偵查權的必要性與合理性

（一）屬檢察權“題中之意”

從檢察制度誕生到發(fā)展以來，偵查權就和控訴職能緊緊地聯(lián)系在一起，為準確起訴和監(jiān)督法律的實施服務。［1］在現(xiàn)代刑事訴訟中，檢察權作為各國檢察機關所享有的職權總稱，包括許多具體權力，由法律加以規(guī)定，一般包括對某種犯罪的偵查權、幾乎全部犯罪的公訴權以及對訴訟活動的監(jiān)督權?，F(xiàn)代司法中的檢察活動被認為是以刑事公訴為主要職能的活動，偵查則作為“為提起公訴與否而預作準備的重要程序得以創(chuàng)立”［2］。雖然大部分偵查權逐漸由專門機關（一般是公安機關）行使，但無論英美法系還是大陸法系均保留了檢察機關監(jiān)督、引導偵查或者直接偵查的職能。在我國，當本應由公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪因故未被立案偵查時，檢察機關啟動偵查程序，不僅能夠及時有力打擊犯罪，恢復被損壞的國家機關工作秩序和威望，也能夠彰顯法律監(jiān)督的剛性，倒逼公安機關依法規(guī)范行使偵查權。

（二）符合權力監(jiān)督制約理念

一切有權力的人都容易濫用權力。［3］就偵查權而言，我國憲法和法律并未將其賦予某一機關獨享，國家監(jiān)察委成立后，除國家安全機關、監(jiān)獄、軍隊保衛(wèi)部門和中國海警局外，偵查權力配置格局呈現(xiàn)為“以公安機關偵查為原則，以其他機關偵（調）查為例外”的并列偵查模式［4］，以此來防止偵查權濫用，實現(xiàn)國家權力內部運行的監(jiān)督制約，確保偵查權行使上自由與秩序價值的平衡。機動偵查權是檢察機關與公安機關“分工負責、互相配合、互相制約”的典型代表之一，通過自行啟動對公安機關不能、不愿管轄案件的偵查程序，對其進行牽制和掣肘，防止因專權導致刑事偵查權力行使的肆意［5］，破除國家機關工作人員利用職權實施其他重大犯罪追訴上的“真空”地帶。

（三）順應國際檢察職能發(fā)展趨勢

從世界范圍來看，由于警察機關在職務犯罪偵查上種種受限，不能滿足有效追訴犯罪的需要，20世紀50年代后，各國紛紛將此類犯罪偵查權交由檢察機關行使。［6］我國設立了監(jiān)察委員會專門調查公職人員職務違法犯罪，在《監(jiān)察法實施條例》中列明了由監(jiān)察委管轄的罪名，對于列舉范圍之外的國家機關工作人員利用職務實施的犯罪仍由公安機關受理，同時《刑事訴訟法》將屬于公安機關管轄范圍內的“重大”案件賦予特定條件下由檢察機關立案偵查的權力，不僅實現(xiàn)了追訴犯罪方面“抽絲剝繭”般的“無縫銜接”，也與各國檢察機關大多保留職務犯罪偵查權的大勢相符合。

二、檢察機關機動偵查權實踐應用及困境

（一）行權規(guī)范不足致使權力運行受限

權力的行使范圍通過要件得以厘清。就機動偵查權的啟動而言，“屬于公安機關管轄”“國家機關工作人員”“利用職務實施”均可通過解釋得以明確，但“重大犯罪案件”缺乏統(tǒng)一可操作的標準［7］，“需要由人民檢察院直接受理”也缺乏客觀判斷依據(jù)，使程序是否啟動對個人的主觀判斷依賴程度過高，容易導致程序啟動泛化或更加嚴苛。此外，若案件涉及多個地域或部門，還可能存在管轄權重疊，如何確定管轄主體也有待明確。最高檢專門通過規(guī)范性文件對自行偵查權的行權程序和規(guī)范作出了嚴密而詳細的規(guī)定，而反觀機動偵查權，除了對案件范圍的模糊規(guī)定、對管轄和啟動程序的嚴格限制外，對權力行使的程序、各級檢察機關的職能、可采取偵查措施的種類等均未有明確規(guī)定，導致被批準行使機動偵查權的檢察機關對如何實際操作存有疑慮。如根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，除“層報審批”外，未有規(guī)定明確基層檢察機關在機動偵查中扮演的角色。

（二） “大控方”觀念不強、偵查人才匱乏影響偵查質效

檢警一體的“大控方”觀念有待深化是阻礙機動偵查權順暢啟動并行使的又一重要原因。當前，全國大部分地區(qū)已經(jīng)建立了偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制，但在檢察機關行使機動偵查權的過程中，仍存在檢警協(xié)作不足、配合不到位的情況。主要原因在于傳統(tǒng)的檢警關系側重于檢察機關與公安機關相互獨立，弱化了二者之間的協(xié)作與制約，導致部分公安機關對“大控方”格局認識不清、理解不深，進而影響協(xié)作質效。在檢察機關行使機動偵查權的過程中主要表現(xiàn)為：（1）對于擬申請啟動機動偵查的案件，檢察機關要求公安機關說明不予立案或者久拖不查的原因時，公安機關一般不會主動說明不宜或不能偵查的事實，檢察機關啟動機動偵查存在障礙。（2）對于公安機關已進行前期偵查的案件，當檢察機關要求公安機關提供相關材料時，公安機關往往以與檢察機關并無上下級領導關系且偵查機關具有獨立性和秘密性為由拒絕提供，使得偵查活動只得從頭再來，在證據(jù)材料僅有一份的情況下，查明案件事實面臨更大阻礙。

（三）偵查人才、設備匱乏影響偵查質效

刑事訴訟法雖然為檢察機關保留了部分職務犯罪偵查權，具體由刑事執(zhí)行檢察部門行使，但其既要負責轄區(qū)內所有刑事裁判執(zhí)行情況的監(jiān)督，又要辦理罪犯又犯罪案件，還要負責司法工作人員職務犯罪以及其他需要直接受理的重大案件的偵查，人員配置上卻并未得到特別關照，人員不足、干警缺乏偵查經(jīng)驗等問題在省級以下檢察機關中不同程度存在。由于機動偵查針對“國家機關工作人員”，反偵查能力較強，可能采取偽造、毀滅證據(jù)來躲避偵查，而檢察機關取證技術和設備相較于公安機關、監(jiān)察機關明顯落后，偵查過程中有效收集和固定證據(jù)的難度進一步加大。

三、檢察機關機動偵查權規(guī)范化發(fā)展建議

（一）細化機動偵查權行使規(guī)范，強化權力運行制度支撐

明確權力的范疇和程序規(guī)范是正確行使檢察機關偵查權的前提和基礎。［8］可采用“列舉+兜底”方式，以法律設置檢察機關機動偵查權的規(guī)范意圖和內在機理為導向，結合以往辦案經(jīng)驗，梳理出屬于“重大犯罪案件”的情形，應當主要從案件性質（罪名）、侵害法益程度（預備、未遂、中止、既遂）以及社會影響范圍來綜合確定。具體來講，案件性質方面應當考慮是否屬于危害重大國家利益、社會公共利益的案件，是否屬于故意殺人、搶劫等嚴重暴力犯罪案件。除案件涉及罪名外，法益侵害程度直接影響法定刑量刑幅度，其與罪名共同決定了可能判處刑罰的種類和期限，故各種犯罪停止形態(tài)所對應的量刑幅度，應當納入是否屬于“重大犯罪案件”的考量范圍。社會影響范圍應當考慮是否屬于有重大影響的單位犯罪、涉眾型經(jīng)濟犯罪或者集團訴訟等存在群體性、敏感性因素的案件。

明確“需要由人民檢察院直接受理”的情形：（1）公安機關不立案或立案后久拖不查。公安機關無法定理由不立案的情形時有發(fā)生。而立案后不實際開展偵查活動或者遲遲不作偵查終結決定則是檢察機關補位接替?zhèn)刹榈牧硪环N必要情形。（2）公安機關不宜或不能立案偵查。如案件嫌疑人系該偵查機關主要工作人員［9］，需要某一級公安機關整體回避或者犯罪嫌疑人與公安機關存在可能影響公正處理的關系（如上下級職務隸屬關系），使得偵查開展存在客觀障礙。對于嫌疑人跨地域、跨部門的犯罪案件，多個機關均有管轄權的，確立統(tǒng)一的管轄歸屬標準，避免爭議或相互推諉。

機動偵查與自行偵查案件的啟動程序雖有差異，但行權本質并無實質差異，為精簡辦案規(guī)則，除適用《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中關于辦案程序和偵查措施的一般規(guī)定外，對于與監(jiān)察委員會交互案件的管轄規(guī)則以及特殊辦案程序，應當參照適用自行偵查案件相關規(guī)則。另外，鑒于實踐中基層檢察機關往往更接近“不立案、不偵查、不宜偵查”的公安機關，更了解案件實際情況，市級或省級檢察機關偵查部門辦理相關案件時也往往需要基層檢察院協(xié)助，故可參照檢察機關自行開展偵查相關規(guī)定，明確基層檢察院的協(xié)助義務，以便提高偵查效率，快速偵破案件。

（二）健全偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制，做實“大控方”格局

偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的建立，是檢警共同做優(yōu)刑事“大控方”，推動實現(xiàn)刑事案件辦理質效提升的切入點和突破口。［10］針對當前機動偵查案件中檢警協(xié)作度不高問題，應當進一步完善協(xié)作與監(jiān)督細則，充分發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室平臺紐帶作用，在簽署保密協(xié)議且不影響公安機關獨立行使偵查權的前提下，賦予常駐檢察官相應查詢、獲取案件信息的權限，便于其對偵查活動進行全程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)拒絕立案、立而不查以及通過內部提級管轄包庇、放縱犯罪的行為，并督促公安機關依法規(guī)范履職或糾正不當偵查行為。對于符合啟動機動偵查情形的，立即向本院刑事執(zhí)行監(jiān)督部門反饋，確保檢察機關補位偵查的時效性和準確性。

在刑事訴訟中，檢察機關和公安機關雖然分工不同，但在以審判為中心的庭審實質化要求下，應當理念趨同、目標一致、標準統(tǒng)一，共同促成刑事“大控方”格局。［11］在明確機動偵查案件檢察機關主導的前提下，檢察機關應當加強與公安機關的對話與協(xié)調，促進凝聚“大控方”共識，如對于啟動機動偵查的案件，若公安機關前期已經(jīng)立案偵查，可以在檢警聯(lián)席會議上就證據(jù)材料移送、后續(xù)偵查協(xié)作事項充分協(xié)商、達成一致。

（四）隊伍、設施保障“雙管齊下”，提升機動偵查質效

在偵查專業(yè)化方面，采用專門偵查機構與辦案組相結合的靈活偵查模式。立法對于機動偵查權的功能定位是個案上的及時介入、適時監(jiān)督。［12］較為狹窄的案件管轄范圍和嚴格的啟動程序決定了此類案件的體量不會太大。根據(jù)最高檢公布的信息，截至2023年底，已有17個省級院和部分市級院建立了專門偵查機構，偵查機構單設成為大勢所趨。對于尚未成立單獨偵查機構的省級院和設區(qū)的市級院，可借調轄區(qū)內具有豐富職務犯罪偵查經(jīng)驗的干警與本院刑事執(zhí)行檢察部門業(yè)務骨干組成專案組，實現(xiàn)機動偵查案件的高質效辦理。檢察機關應注重本院偵查人才的培養(yǎng)，通過司法警察專門招錄和檢察官遴選機制不斷充實偵查力量，建立一支專業(yè)化、法治化的檢察偵查隊伍。

偵查設施設備保障方面，為保障檢察偵查權有效運行，應當重新盤活現(xiàn)存的“辦案用房和專業(yè)技術用房”以及其他已有偵查設施設備資源，切實發(fā)揮同步錄音錄像、筆跡鑒定、文書證據(jù)審查等偵查措施對查清案件事實的輔助作用。同時，注重更新證據(jù)收集方式，積極引入大數(shù)據(jù)分析、網(wǎng)絡偵查技術等現(xiàn)代化科技手段，為檢察偵查提供案件來源和數(shù)據(jù)支撐，通過人工智能豐富取證方式，提高偵查準確度和效率，以保障機動偵查權高效、規(guī)范行使。