檢察公益訴訟視角下街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法機(jī)制的完善建議

摘 要：檢察公益訴訟制度是監(jiān)督行政執(zhí)法、促進(jìn)依法行政的重要一環(huán)。通過考察基層檢察機(jī)關(guān)辦理的涉街鎮(zhèn)行政公益訴訟案件，梳理相關(guān)線索來源、辦案領(lǐng)域、整改落實(shí)情況，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法存在銜接不暢、效果不佳、反饋不力等問題，影響基層綜合行政執(zhí)法改革有效落實(shí)。對此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法的公益訴訟檢察監(jiān)督，強(qiáng)化府檢聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)街鎮(zhèn)與相關(guān)職能部門落實(shí)“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”機(jī)制、加強(qiáng)行政檢查與行政處罰銜接，促進(jìn)街鎮(zhèn)成效式執(zhí)法，形成執(zhí)法監(jiān)督合力，加強(qiáng)涉民生問題監(jiān)督力度，不斷完善街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法機(jī)制。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法 行政處罰 行政檢查

基層實(shí)施綜合行政執(zhí)法改革，不是在物理意義上將執(zhí)法職能、執(zhí)法權(quán)力集中到一個(gè)部門，而是通過推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量下沉、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和資源整合，從根本上解決“管得到的看不到”“看得到的管不到”的基層社會(huì)治理弊端。［1］黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制改革。2023年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025年）》（國辦發(fā)〔2023〕27號）要求，2024年底前研究制定各部門行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄，并對已經(jīng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的行政執(zhí)法事項(xiàng)至少進(jìn)行一次評估，對基層接不住、監(jiān)管跟不上的及時(shí)予以調(diào)整。實(shí)踐中，街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法存在哪些問題、困難，亟需進(jìn)一步梳理明確。

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟檢察也承擔(dān)著一部分行政執(zhí)法監(jiān)督職能，尤其是針對街鎮(zhèn)行政執(zhí)法不作為、亂作為繼而導(dǎo)致國家利益、社會(huì)公共利益持續(xù)受到侵害的情況，可以督促街鎮(zhèn)依法行政，推動(dòng)彌補(bǔ)社會(huì)治理漏洞，健全執(zhí)法機(jī)制。本文擬以天津市東麗區(qū)人民檢察院（以下簡稱“東麗區(qū)院”）近三年涉街鎮(zhèn)行政公益訴訟案件為分析樣本，總結(jié)梳理當(dāng)前街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法面臨的問題、困難，以期對完善街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制有所裨益。

一、涉街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法檢察公益訴訟監(jiān)督情況

（一）辦案數(shù)據(jù)情況

2021年至2023年，東麗區(qū)院共立案辦理以街道辦事處為監(jiān)督對象的行政公益訴訟案件156件，制發(fā)檢察建議143份。三年涉街道立案數(shù)占全年立案數(shù)比例分別為71.4%、83.3%、76.7%，平均占比77.1%，檢察建議數(shù)占全年檢察建議數(shù)比例分別為71.9%、89.5%、85.2%，平均占比82.2%。由于街道行政監(jiān)管職責(zé)以及行政檢查、行政處罰事項(xiàng)較多，因街道不作為致使社會(huì)公共利益受到侵害仍是公益訴訟監(jiān)督的重要方面。

（二）線索來源情況

在履行公益訴訟檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)線索74件，占比47.4%，依托“網(wǎng)格+公益訴訟”機(jī)制發(fā)現(xiàn)線索56件，占比35.9%，行政機(jī)關(guān)移送線索20件，占比12.8%，刑事檢察部門移送線索5件，群眾舉報(bào)投訴1件。東麗區(qū)院在通過自身履職發(fā)現(xiàn)線索外，依托與區(qū)網(wǎng)格化管理中心構(gòu)建的信息共享機(jī)制在群眾舉報(bào)投訴信息中篩查損害公益線索，先后針對電動(dòng)自行車違規(guī)停放充電、堵塞樓層疏散通道、安全出口，窨井蓋缺失破損，電梯安全隱患，道路坑洼等民生問題開展公益訴訟監(jiān)督。此外，積極構(gòu)建府檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依托“河長+檢察長”“消防+公益訴訟”等協(xié)作機(jī)制，從行政機(jī)關(guān)獲取線索。

（三）辦案領(lǐng)域情況

辦案領(lǐng)域中，安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件78件，占比50.0%，涉及道路交通安全3件，電梯安全9件，行洪安全5件，井蓋安全5件，生產(chǎn)經(jīng)營安全4件，鐵路安全12件，消防安全40件。由于東麗區(qū)城市化進(jìn)程，較多還遷小區(qū)物業(yè)公司退場，街道未能有效接管，住宅小區(qū)消防安全、電梯安全、井蓋安全隱患較多。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件62件，占比39.7%，涉及古樹名木保護(hù)3件，大氣污染24件，固體廢物污染17件，水污染7件，污水外溢11件。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)是街道監(jiān)管職責(zé)的重要方面。但街道往往未能落實(shí)河湖長制相關(guān)要求，對河湖、村街溝渠存在監(jiān)管不到位的情況。另外，藥品安全領(lǐng)域5件，無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域4件，公共衛(wèi)生領(lǐng)域4件，個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域2件，公共安全領(lǐng)域1件。

（四）回復(fù)整改情況

未出現(xiàn)街道超期回復(fù)檢察建議情況，但經(jīng)統(tǒng)計(jì)，街道回復(fù)時(shí)間在到期前一周的數(shù)量最多，有71件，占比49.7%。此外，回復(fù)時(shí)間在到期前2天、前1天、到期當(dāng)天的有41件，占比28.7%。整改落實(shí)情況可分為4種：一般性整改、成效式整改、行政處罰、建章立制?！耙话阈哉摹笔莾H回復(fù)相關(guān)整改措施及整改結(jié)果，未通過數(shù)字化表述說明整改成效?！俺尚秸摹笔且詳?shù)字化表述載明整改成效，如“累計(jì)清理轄區(qū)樓道堆物207處，共計(jì)13噸”。其中，“一般性整改”數(shù)量最多，有98件，占比62.8%，“成效式整改”數(shù)量次之，有56件，占比35.9%，“行政處罰”“建章立制”數(shù)量分別為9件、3件。整體而言，街道回復(fù)整改落實(shí)情況一般，回復(fù)質(zhì)量較低，未能說明全部整改情況，未附整改數(shù)據(jù)、前后對比圖片，整改落實(shí)成效不明顯。

二、街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法面臨的問題與困難

（一）執(zhí)法銜接不暢

1.“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”工作機(jī)制未有效落實(shí)。街鎮(zhèn)基層執(zhí)法部門與相關(guān)職能部門間仍缺乏一定的配合，存在管理執(zhí)法銜接不暢等問題。例如電動(dòng)自行車違規(guī)停放充電專項(xiàng)監(jiān)督案件中，街道表示，針對社區(qū)居民的電動(dòng)自行車“飛線充電”等消防違法行為，其僅有監(jiān)督管理職責(zé)，沒有行政處罰執(zhí)法權(quán)限，只能聯(lián)合社區(qū)進(jìn)行勸離，但監(jiān)管效果不佳。

2.行政檢查與行政處罰銜接不暢。針對某些事項(xiàng)，街道辦事處僅有行政檢查權(quán)，需要將違法線索移送相關(guān)職能部門，但存在移交線索不力情況。原有執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間協(xié)作配合不足、信息共享不暢等問題較為嚴(yán)重。［2］例如，東麗區(qū)院發(fā)現(xiàn)各街道上報(bào)的非法行醫(yī)有效違法線索較少，但近年來非法行醫(yī)行政處罰案件卻很多。

（二）執(zhí)法效果不佳

1.執(zhí)法存在難度。當(dāng)前管理工作仍處于“運(yùn)動(dòng)式”“突擊式”“集中式”整治。對占路經(jīng)營、樓道堆物、非法廣告、違法建設(shè)等城市管理頑疾，未形成齊抓共管工作格局和長效管控機(jī)制，從根本上解決問題。例如，街鎮(zhèn)對于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度不足，上述問題具有反彈特征，街鎮(zhèn)對于如何根治問題缺乏針對性的管理執(zhí)法舉措。

2.重管理輕執(zhí)法。東麗區(qū)院近三年公益訴訟檢察案件中，涉及監(jiān)督街鎮(zhèn)行政檢查事項(xiàng)53件，行政處罰事項(xiàng)75件，反映出街鎮(zhèn)在行使行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)上存在一定不足，其中有執(zhí)法力量有限等客觀因素，也存在街鎮(zhèn)重管理輕執(zhí)法、不想行使執(zhí)法權(quán)等主觀因素，尤其是消防安全領(lǐng)域和環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域需要街鎮(zhèn)重點(diǎn)關(guān)注，讓行政執(zhí)法切實(shí)長出“牙齒”。

（三）執(zhí)法反饋不力

1.對群眾投訴舉報(bào)處理遲緩。依托“網(wǎng)格+公益訴訟”機(jī)制發(fā)現(xiàn)的線索占比36%，均為群眾舉報(bào)投訴一段時(shí)間后才開展監(jiān)督的，街道在此期間內(nèi)未及時(shí)妥善處理，致使群眾反復(fù)投訴。例如某街道窨井蓋安全監(jiān)督公益訴訟案件中，群眾因窨井蓋缺失致使其摔倒受傷，于2023年7月舉報(bào)投訴后，至2023年11月街道仍未進(jìn)行處理。

2.對公益訴訟檢察重視不足。部分街鎮(zhèn)對公益訴訟檢察職能了解不多，尚未認(rèn)識到其在推動(dòng)完善行政管理工作和執(zhí)法工作的重要作用，對檢察建議反饋不力，落實(shí)效果不突出。

三、完善街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法機(jī)制的建議

（一）完善街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法銜接

一是推動(dòng)落實(shí)“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”工作機(jī)制。對街鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)的需要多部門協(xié)同解決的問題，加強(qiáng)綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法的組織指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。［3］對于相關(guān)部門推諉的，街鎮(zhèn)及時(shí)將相關(guān)情況上報(bào)區(qū)縣政府進(jìn)行處理。二是加強(qiáng)行政檢查與行政處罰銜接。對于街鎮(zhèn)行使檢查權(quán)不力致使相關(guān)領(lǐng)域行政處罰案件較多，區(qū)縣職能部門可反饋司法行政部門督促街鎮(zhèn)履職。對于街鎮(zhèn)移送區(qū)縣職能部門的違法行為線索，可明確移送標(biāo)準(zhǔn)，防止推諉。三是加強(qiáng)執(zhí)法銜接環(huán)節(jié)公益訴訟檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可調(diào)查食藥等領(lǐng)域行政檢查、行政處罰情況，對于怠于行使行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)致使社會(huì)公共利益受到侵害的，可制發(fā)公益訴訟檢察建議督促履職，同時(shí)可推動(dòng)制定相關(guān)協(xié)作文件，規(guī)范執(zhí)法銜接。

（二）提升街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法效果

一是加強(qiáng)成效式執(zhí)法。推動(dòng)街鎮(zhèn)高度重視公益訴訟檢察工作，針對監(jiān)督的執(zhí)法問題及發(fā)現(xiàn)的高頻次、共性問題，建立長效管控機(jī)制，開展重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域治理，必要時(shí)上報(bào)區(qū)縣職能部門或區(qū)縣政府進(jìn)行處理。二是形成執(zhí)法監(jiān)督合力。檢察機(jī)關(guān)可牽頭聯(lián)合相關(guān)部門，整合資源，形成齊抓共管工作格局。如針對生態(tài)環(huán)境和安全生產(chǎn)領(lǐng)域執(zhí)法問題，聯(lián)合相關(guān)職能部門開展專項(xiàng)監(jiān)督，推動(dòng)出臺專項(xiàng)行動(dòng)方案，為街鎮(zhèn)執(zhí)法提供有力支持，共同根治城市管理頑疾。三是確保整改成效。檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督街鎮(zhèn)整改落實(shí)效果。對易反彈問題組織街道、職能部門召開圓桌會(huì)議，研究制定長效管理措施，或及時(shí)向政府、人大、政協(xié)匯報(bào)有關(guān)情況。

（三）加強(qiáng)涉民生街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法

一是加強(qiáng)接訴即辦。街道要力求做到“快速響應(yīng)、高效辦理、及時(shí)反饋、主動(dòng)治理”。對于市民服務(wù)熱線等群眾舉報(bào)投訴的社會(huì)治理問題高度重視，及時(shí)反饋處理結(jié)果，同時(shí)注重訴求研判。發(fā)揮信息技術(shù)在基層治理中的作用，加強(qiáng)智慧平臺建設(shè)。二是加強(qiáng)涉民生問題監(jiān)督力度。檢察機(jī)關(guān)可重點(diǎn)針對消防安全、電梯安全、鐵路安全等街鎮(zhèn)執(zhí)法不到位的民生領(lǐng)域常見問題加強(qiáng)公益訴訟監(jiān)督，可與市民服務(wù)熱線構(gòu)建協(xié)作機(jī)制獲取相關(guān)線索。三是加大公益訴訟檢察宣傳力度。充分借助各類媒體平臺，通過發(fā)布涉民生類典型案例、召開新聞發(fā)布會(huì)等方式加強(qiáng)普法宣傳，提升街鎮(zhèn)等行政機(jī)關(guān)對公益訴訟檢察的理解與支持，擴(kuò)大公益訴訟檢察社會(huì)影響力。